第四节　建设用地使用权出让制度

一、建设用地使用权出让的概念和特征

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《出让转让条例》）第8条规定：“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家交付土地使用权出让金的行为。”其具有如下特征：

1.出让主体的独特性。土地使用权的出让主体，即出让方，只能是国家或其代表，其他任何组织或个人不得以土地使用权出让主体参与出让活动。《出让转让条例》第8条、第9条、第10条规定，国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者；国有土地使用权出让，由市、县人民政府负责，由市、县土地管理部门实施。

2.受让主体的广泛性。《出让转让条例》第3条规定：我国境内外的任何组织或个人，除法律另有规定外，均可依照本条例的规定取得土地使用权，成为土地使用权的受让主体，即受让方。

3.客体的有限性。客体仅限于土地，地下矿藏、埋藏物不是出让的客体，地表或者以下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地所有权或者使用权的不同而改变，土地使用者不能以土地使用权来对抗矿藏的国家所有权以及埋藏物主人的所有权，土地使用权人也不得凭借先占取得无主埋藏物的所有权，无主埋藏物的所有权属于国家。

4.计划性。由于土地数量的限制，土地出让必须有计划地进行。《出让转让条例》第9条规定：土地使用权的出让，要有计划、有步骤地进行。《国务院关于出让国有土地使用权批准权限的通知》（以下简称《出让权限通知》）第2条规定，出让使用权的国有土地的用地指标要纳入国家下达的地方年度建设用地计划，未经批准，不得突破。

5.期限性。《出让转让条例》第12条规定：土地使用权出让最高年限按下列用途规定：居住用地70年；工业用地50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合或者其他用地50年。

6.有偿性。《土地管理法》第55条规定，以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的单位，按照国务院规定的标准和办法缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。

7.为一种创设财产权的行为。通过出让，土地使用权从土地所有权中分离，成为一种用益物权，具有用益物权的一般特性。创设财产权时，对于土地所有权人和土地使用权人的权利义务进行了明确的界定，这是土地使用权成为一种独立物权的必要条件。

8.属民事法律行为。土地使用权出让遵循民法的基本原则，出让方和受让方的法律地位是平等的，双方的权利义务具有对等性。目前，从土地出让的主体看，一方是土地管理部门，另一方是土地使用者；由于作为国家土地所有者代表的土地管理部门集行政权与土地经营权于一体，在不同的法律关系中具有不同的身份，不免使土地供应行为带有某些行政行为或公法干预的色彩，不免会影响土地供应行为的定性。在此情况下，关于土地出让的法律性质，理论界和实务界有分歧。代表性观点有三种：第一种观点认为是一种行政行为；第二种观点认为属于民事法律行为；第三种观点认为属于经济法律行为。

9.限制性。由于土地是人类生存和生产的基本要素，在社会经济活动中占据着重要地位，直接影响到整个社会生产的运行乃至社会的稳定。因此，各国政府对土地出让都加以限制。一般市场出售的商品用途是不加限制的，其使用方式由使用者决定，而土地的使用方式要严格按照规划和合同的规定，不得擅自变更。

二、建设用地使用权出让的范围

按照有关法律、法规的规定，我国建设用地使用权出让是有一定的范围限制的。所谓的“范围”具体包括三个方面：

1.建设用地使用权出让的地域范围

是指建设用地使用权的出让在什么空间地域内进行。建设用地使用权的出让只能在城市规划区的范围内进行。《城市规划法》第3条规定：本法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。本法所称的城市规划区，是指城市市区、近郊区一级城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。实践中，城市规划区即指城市人民政府依法编制并经依法批准的城市总体规划所划定的区域范围。

2.建设用地使用权出让的土地范围

是指在何种性质的土地上可以设立建设用地使用权。根据《城市房地产管理法》第2条和第8条的规定。建设用地使用权是在城市规划区范围内的国有土地上进行的；城市规划区内的集体土地在未经法定程序征为国有土地前不得出让。

3.建设用地使用权出让的建设项目范围

是指能够以建设用地使用权出让这种方式获取某块建设用地使用权的建设项目范围。我国建设用地使用权的原始取得有出让和划拨两种方式。《城市房地产管理法》第23条规定，除国家机关和军事用地，城市基础设施用地和公益事业用地，国家重点扶持的能源、交通、水利诸项目用地以及法律、行政法规规定的其他建设用地，可以由政府划拨外，其他的建设项目都应采用出让的方式取得。

三、建设用地使用权出让的方式及其具体程序

出让方式指国有土地的产权代表通过一定形式和程序将国有土地使用权出让给土地使用者。根据《城市房地产管理法》、《出让转让条例》和《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第11号，2002年4月3日国土资源部第四次部务会议通过，自2002年7月1日起施行，并于2007年9月21日修订）的规定，国有土地使用权出让的方式有：协议、招标、拍卖和挂牌交易四种。

（一）协议方式

协议方式指政府或政府委托土地管理部门作为出让方与选定的受让方协商用地价款和条件，达成协议，签订土地使用权出让合同的方式。协议方式的基本特点是由政府直接选定受让方，行政管理土地的效率相对较高，但缺点非常明显，没有引入市场竞争机制，容易造成地租的流失和政府部门的腐败。因此，这种方式一般仅适用于市政工程、公益事业用地，或者是政府扶持、优惠的项目用地。例如，安居工程、经济适用住房、高新技术产业基地。对于采用协议出让方式的土地，政府土地管理部门必须建立特别严格的土地产权登记、管理和转让制度，防止其自由流入商品市场。这部分土地如果确实需参与流通转让，或者改作他用，必须事先征得土地管理部门的同意，并按照变化后的情况补交地价。

协议方式的一般程序为：

1.申请。用地者持用地申请报告和建设项目批准文件、建设用地规划许可证及资信证明等文件，向出让方提出申请。

2.协商。出让方审查同意申请，在一定时间内通知申请者前来协商用地价款和条件，签订《土地使用权出让合同（草案）》。

3.报批。出让方备齐下列材料后，逐级上报有批准权限的人民政府审查批准：用地申请报告；建设项目批准文件和建设用地规划许可证；用地者资信证明；土地使用权出让合同（草案）；出让地块范围红线地形图；土地开发建设平面布置图；地块区位地理位置图；地块的国有权属证明文件，或征地、拆迁补偿安置方案或有关协议；人民政府或有关部门的文件和意见；出让方要求提供的其他材料。

4.登记。经有批准权的人民政府批准后，出让方和受让方正式签订土地使用权出让合同，受让方按合同规定支付全部出让金，办理土地使用权登记手续，领取《国有土地使用证》。

（二）招标方式

招标方式指在指定的期限内，由符合规定条件的单位或个人，以书面投标形式竞投某宗土地的使用权，由招标单位组成土地招标小组择优确定中标者。

招标方式应成为首选方式。首先，由于会有若干投标者竞标，不但有竞争，而且竞争适度，这样，既避免了协议供应形式的无竞争性，又防止了拍卖形式的过度竞争可能带来的弊端。其次，在招标供应过程中，投标并不一定是价高者得之，政府会综合考虑投标者的资信条件，以及其对土地的利用方案和发展计划等。政府可以通过研究投标者的能力和计划，判断其对社会经济发展是否有利，从而作出合理的选择。由此可见，招标方式有助于城市规划的实现，有助于维护土地市场的稳定和健康发育。在土地使用权供应过程中，应当尽量以这种形式为主。

招标方式分为公开招标和定向（邀请）招标两种形式。公开招标是向社会发布公告且不限定投标人的竞争性投标。定向招标是由招标方选择符合条件的单位或个人，向其发出招标通知，邀请参加投标。

招标出让的一般程序：

1.准备工作。招标方编制《投标须知》、《土地利用规划》、《土地使用权投标书》、《土地使用权出让合同》、《中标证明通知书》等文件，制作标箱等工具，对投标者进行初步资格审查，并以此发出《投标邀请书》或向社会公开发布《招标公告》。

2.投标。参加投标者在规定时间到指定地点领取招标文件，在投标规定的期限内将密封的投标书投入指定标箱或送达指定地点，向招标方交付投标保证金。

投标文件包括：填写好的投标书；投标者身份有效证明和有效资信证明；地块开发建设规划方案、建设项目初步设计方案及必要说明。

3.开标、验标、评标和决标。招标方会同有关部门及聘请的专家和专业技术人员组成评标小组，在公证机关现场监证下，当众开标、验标、评标和决标，宣布不符合投标规定的标书无效。招标文件规定只出标价的，以价高者中标；规定既出标价又须提交规划设计方案的，采取综合评分法，总评得分最高者中标。决标后，由公证机关出具公证书，向中标人发出中标通知书。然后，招标方应如数退还未中标者交纳的投标保证金。

若评标小组认为所有标书都没有达到预期目的，如，所有设计方案不符合要求或全部标价低于出让底价的，有权废标，重新组织招标。

4.签约、登记。中标人在接到中标通知书后，在规定的时间内与出让方签订土地使用权出让合同，按合同规定付清出让金。办理土地使用权登记手续，领取《国有土地使用证》。中标人在规定时限内不签订出让合同的，视为放弃中标权；中标人已签订合同，但未经招标方同意，逾期未付清出让金的，招标方有权解除出让合同。以上两种情况都属于中标人违约，投标保证金不予退还，造成招标方损失的，中标人应负赔偿责任。

（三）拍卖方式

拍卖方式是指土地使用权出让人在指定时间、地点，向符合规定条件的用地需要者公开叫价竞投，并以竞投的最高报价向该出价人出让国有建设用地土地使用权的活动。其主要特点为：具有公开性；拍卖出让公开竞争报价，以价高者取得出让土地；所有的应买人都有多次报价的机会；引入市场竞争机制，体现了土地使用权商品性竞争的原则。但因为地价过高会给土地经营者带来很大的压力，土地经营者为了自身的经济利益只能把地价打入成本，向消费者“转嫁”，势必造成各类房屋价格的飞涨，削弱竞争力；也会对城市各项基础设施建设的良性循环带来不利影响。拍卖方式一般适用于商业用地、娱乐用地。

拍卖出让的一般程序：

1.公告。出让方印制好土地使用权拍卖须知、土地使用权出让合同样式等文件，在拍卖前不少于30日的时间内将土地使用权拍卖的有关事宜通过新闻媒体予以公告。

2.领取入场证。竟买者在公开拍卖前几日，持有效证件、资信证明、授权委托书或其他法定文件到指定地点进行资格审查，合格者予以报名登记并交付保证金。领取有关文件，取得入场证。

3.竞拍。出让方按公告规定的时间、地点，依下列顺序组织竞拍活动：简介拍卖土地使用权地块的面积、位置、用途、使用年限、规划要求、拍卖规则和有关事宜；拍卖叫价起点；竞投者按规定方式竞相应价；拍卖主持人连续3次宣布最后报价数额而没有竞投者再应价时，举槌敲下，最后应价者为竞得人，取得该幅土地使用权，公证人员现场予以公证。

4.签约、登记。竞得人应及时与出让方签订土地使用权出让合同，交付定金；出让金余额按合同规定时间交付；办理土地使用权登记手续，领取《国有土地使用证》。逾期未付清地价款者，视为违约，出让方有权解除合同，保证金和定金不予退还。

（四）挂牌方式

挂牌出让国有土地使用权是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定国有建设用地使用权人的行为。挂牌出让方式与拍卖方式类似，但优于拍卖方式。挂牌出让方式一般适用于商业用地、娱乐用地。

国有土地使用权挂牌出让程序：

1.拟订挂牌出让方案。由市、县国土资源局会同规划部门共同拟订挂牌出让国有土地使用权方案。

2.报批。报市、县人民政府批准挂牌出让方案。

3.编制挂牌出让文件。包括：挂牌出让公告、竞买须知、宗地图、土地使用条件、报价单、成交确认书、国有土地使用权出让合同文本等。

4.发布挂牌出让公告。出让人应当至少在挂牌开始日前20日发布公告。公告内容包括：出让人的名称和地址；出让宗地的位置、现状、面积、使用年期、用途、规划设计要求；竞买人的资格要求及申请取得竞买资格的办法；索取挂牌出让文件的时间、地点、方式；挂牌出让的时间、地点、竞买方式；确定竞得人的标准和方式；履约保证金；其他事项。

5.申请竞买人索取挂牌出让文件，并提供以下资料：竞买人有效的营业执照复印件；房地产开发企业资质证书复印件；股份公司董事会关于竞买事宜的决议（附全体董事签字）及董事会签署的委托代理人的授权文件（附委托代理人的身份证明）；其他需要提供的资料。

6.对竞买人进行资格审查。市、县国土资源局对上述资料进行审查，确定竞买人资格。

7.挂牌出让。挂牌时间不得少于10日。具体程序为：在挂牌公告规定的挂牌起始日，出让人将挂牌宗地的位置、面积、用途、使用年期、规划要求、起始价、增价规则及增价幅度等，在地产交易市场挂牌公布；符合条件的竞买人填写报价单；出让人确认该报价后，更新挂牌价格；出让人继续接受新的报价；出让人在挂牌公告规定的挂牌截止时间确定竞得人；出让人与竞得人签订《竞买成交确认书》。

8.签订出让合同。在规定的期限内，市、县国土资源局与竞得人签订《国有土地使用权出让合同》。

9.缴纳成交地价款和契税。竞得人按出让合同的规定缴纳成交地价款和契税。

10.地块交付。出让人，即市、县国土资源局与竞得人履行拍卖地块交付手续。

11.依法申请办理土地登记，领取国有土地使用权证书。

四、建设用地使用权出让合同

（一）国有土地使用权出让合同的概念

国有土地使用权出让合同是指国家以土地所有权人的身份（出让人）与土地使用权受让人之间，就土地使用权出让明确双方权利义务的协议。国有土地使用权出让合同可分为，宗地出让合同、成片开发土地出让合同和划拨土地使用权补办出让合同等。

国有土地使用权出让合同具有以下特征：

1.其为民事合同。《出让转让条例》第11条规定：“国有土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则。”其适用《民法通则》和《合同法》有关民事合同的有关规定。作为民事合同，应当按照平等、自愿、有偿的原则签订，任何一方都不能把自己的意思强加于对方。

2.标的物具有一定的特殊性。标的物是有期限的土地使用权。

（二）国有土地使用权出让合同的内容

国有土地使用权出让合同的内容是指合同中规定当事人双方权利义务的各项条款。一般具有以下主要内容：双方当事人的名称、地址；出让土地位置、宗地号、面积、界址；出让年限和起止时间；土地使用条件；出让金数额、付款方式及时间；转让、出祖、抵押土地使用权的条件；违约责任；争议的解决和适用的法律；合同生效条件；合同终止的条件；合同签订人身份，签订时间、地点；合同的解释和定义条款；合同担保方式；土地使用规则；双方认为应规定的其他条款。

另外，不同类型的合同在条款上是有差异的。宗地出让合同还包括出让国有土地建设项目、建设进度等方面的规定；成片开发土地出让合同还包括成片开发规划、总体规划、公共设施等方面规定；划拨土地使用权补办出让合同包括原划拨土地的位置、面积、四至、界址、补办出让的面积等。为了加强国有土地使用权出让的管理，促进合同文本规范化，原国家土地管理局和国家工商行政管理局联合印发了上述各种合同示范文本。

（三）国有土地使用权出让合同当事人的权利义务

国有土地使用权出让合同当事人是出让方和受让方。出让方是国家，由国家授权市、县人民政府在其权限内行使，具体由市、县土地管理部门组织施行。受让方是土地使用者，通过出让取得的土地使用权是一种土地用益物权。根据物权法定主义的原则，应该通过法律条文来明确出让方和受让方的权利义务；同时，不同条件的土地，具体的权利义务又应该有所区别。因此，出让时签订土地使用权出让合同来进一步明确权利义务也十分必要。法定的和约定的主要权利义务应该包括以下内容。

1.出让方的权利义务

出让方的主要权利：（1）继续拥有土地的所有权。（2）监督检查权。在土地的开发利用过程和合同履行过程中，出让方对受让方利用土地情况行使监督检查权。（3）请求行政处分权。受让方不按法律规定和合同规定期限和条件开发、利用土地的，出让方根据情节，给予警告、收取土地闲置费、罚款直至无偿收回土地使用权。（4）收回土地使用权。合同规定的出让年限届满，土地使用者未申请续期或申请续期未批准的，出让方无偿收回土地使用权，也可以在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，依照法定程序和补偿办法提前收回土地使用权。（5）依法解除出让合同权。受让方在签订土地使用权出让合同后，末按约定支付土地出让金，出让方有权解除合同。（6）请求违约赔偿权。受让方末按合同规定履行法定义务和约定义务，出让方有权要求受让方支付违约赔偿金。（7）提请仲裁或起诉权。对因土地使用权等事项引起的争议享有提请仲裁机构仲裁或向人民法院起诉的权利。

出让方的主要义务：（1）按合同规定提供土地使用权。出让方必须按照合同规定的面积和标准交付土地使用权，协助受让人依法登记土地使用权，并领取国有土地使用证。（2）向受让人提供相关资料和文件。主要有土地的位置、四周环境、建筑密度、容积率、环境保护、园林绿化、交通条件、消防设施、供电、供水等资料和文件。（3）保证受让方取得应得权利。出让方应保证受让方依照合同所取得的权利不受他人干涉。

2.受让方的权利义务

受让方的主要权利：（1）依法享有土地使用权，包括占有、使用、收益、处分等财产权。这是受让方所获得的法定的用益物权。（2）依法享有对土地使用权的转让、出租、抵押等财产权。这是土地经营权的重要组成部分，也是法定的权利。受让人取得土地使用权后，经投资开发，达到法律规定最低要求，即有权依法转让和出租。土地使用者有权依照法律规定对土地使用权进行抵押。（3）依法解除出让合同权。出让方未按法定义务和合同规定提供土地使用权，受让方有权解除合同。（4）请求违约赔偿。出让方未按法定义务和合同规定履行义务，受让方有权要求出让方支付违约赔偿金。（5）提请仲裁或起诉权。

受让方的主要义务：（1）交纳土地使用权出让金并依法办理土地登记。《出让转让条例》第14条和第16条规定：土地使用者应当在签订土地使用权出让合同60日内，支付全部土地使用权出让金；土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。（2）按合同规定和城市规划要求对土地进行开发、利用、经营。《出让转让条例》第17条规定，土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划要求，开发、利用、经营。（3）土地用途变更时，必须征得出让方同意，并经有关部门批准。（4）土地使用期限届满，返还土地。《出让转让条例》第40条规定，土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记。（5）接受出让方对合同履行情况的监督、检查。（6）执行仲裁机构或人民法院对合同争议所做的裁决。

（四）国有土地使用权出让金

1.国有土地使用权出让金的概念和特征

土地使用权出让金是指受让人为获得土地使用权而向土地所有者支付的一定数额的货币，是土地所有权在经济利益上的实现。它具有以下法律特征：土地出让金成立的前提条件是以出让方式出让国有土地使用权；获取土地使用权出让金的权利主体是国家土地所有者。出让金是土地所有者转移其土地使用权的价格。获取的价格是土地所有者行使土地所有权的经济收益；土地使用权出让金的交付义务人是土地使用权的受让人。

2.土地使用权出让金的确定

土地使用权出让金的确定，因出让方式不同而有所不同。

协议出让：由土地管理部门与受让方按照法律、法规规定协商确定，但不得低于政府规定的基准地价的最低价。

拍卖出让：是公开竞价决定出让金的过程。政府根据土地情况、用地条件、经济发展水平测算基准地价和标定地价作为拍卖底价。出让金则主要取决于拍卖时叫卖的最高价。

招标出让：标书中标出的标价是中标不可缺少的内容和因素。但决定出让金的则不是投标者报出的最高价，而是以投标人的综合条件与用地条件的吻合程度以及实现用地目标的可靠度，从而选择最适宜的中标人。中标人的投标价就是该宗地的出让金。

土地出让金的确定依据：以政府公布的基准地价和标定地价确定最低地价标准，出让金不得低于该标准；充分考虑出让土地的区位条件和地质状况；用地目的和土地用途；使用年限；出让地块面积、形状、开发程序，容积率等。

3.土地使用权出让金的交付

根据《出让转让条例》第14条规定，土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后60日内，支付全部土地出让金。逾期末全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。土地出让金交付一般采取以下办法：

（1）定金或保证金抵交。根据惯例受让方在成为受让人时应向出让方交付定金，受让方已先交付定金或保证金的，这些价款可以抵充一部分出让金，其余部分在规定的60日内付清。

（2）收取机关。根据有关规定，土地出让金收取机关是与受让方签订转让合同的土地管理部门。

（3）交付程序。根据财政部1995年12月发布的《关于加强土地使用权出让金征收管理的通知》的规定，一般遵循以下程序：出让合同签订后，土地管理部门根据出让合同，填发“缴纳国有土地使用权出让金登记单”（以下简称登记单），一式五联，土地管理部门存档第一联存根，第二、三、四联送交财政部门，第五联交款通知单交土地受让人；土地受让人根据通知单规定的金额、开户行、账号，在60日内将出让金缴入“土地出让金财政专户”；付清出让金之后，财政部门应为受让人开具“出让金专用票据”并加盖收讫章，一联由土地管理部门存档。据此，土地管理部门办理登记手续，填发土地使用证。

4.土地出让金的使用和管理

土地使用权出让金是国家财政收入的重要组成部分，应依法使用和管理。《土地地管理法》第55条规定，新增建设用地土地有偿使用费30%上缴中央财政，70%留给有关地方政府，都专项用于耕地开发。财政部门是土地出让金收取的主管机关，土地管理部门是土地出让金的代征机关，其他单位和部门一律不准代为征收。

5.已售公房上市土地出让金的缴纳与管理

由于职工在住房制度改革中按成本价购买的公房或经济适用住房，其价格都不含土地使用权价款，因此，按照《城市房地产管理法》的规定：“已购公有住房、经济适用住房上市出售时，均需由购买人缴纳土地出让金或相当于土地出让金的价款。”1999年7月20日，财政部、国土资源部和建设部共同颁布的《已购公有住房和经济适用住房上市出售土地出让金和收益分配管理的若干规定》（以下简称《若干规定》）对有关问题做出明确界定，其规定为：

（1）已购公有住房和经济适用住房上市出售时，由购房人按规定缴纳土地出让金或相当于土地出让金的价款。缴纳标准统一按不低于所购买的已购公有住房或经济适用住房坐落位置的标定地价的10%确定。据了解，为了便于操作，北京将拟按房屋成交价的3%（相当于标定地价的10%）执行。

（2）土地出让金按规定全额上交财政，相当于土地出让金的价款和所得收益，已购公有住房产权属行政机关的，按住房原有产权单位的财务隶属关系和财政体制分别上交中央财政或地方财政，专项用于财政补贴；已购公有住房产权属事业单位的，50%上交财政，50%返还事业单位；属于企业的，全额返还企业。分别纳入企业和事业单位住房基金管理，专项用于职工住房补贴。

（3）购房人缴纳土地出让金或相当于土地出让金价款后，按出让土地使用权的商品住宅办理产权登记手续。

（五）国有土地使用权出让合同的变更和终止

1.国有土地使用权出让合同的变更

《出让转让条例》第18条规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方的同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。”

上述是有关土地用途的变更。有关内容的变更，我国相关法律没有做出明确规定，但根据用益物权理论，与土地用途的变更一样，都需要依法批准和登记才有效。

2.国有土地使用权出让合同的终止

国有土地使用权出让合同终止的情形：

（1）因社会公共利益需要，依照法律程序提前收回土地使用权而终止。政府部门给予土地使用者适当的补偿，并退还相应的出让金。

（2）因土地使用权出让合同规定的年限届满而终止。《物权法》第149条规定，住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。

（3）因土地灭失使土地使用权出让合同无法履行而终止。我国法律没有明确规定，但依法理，土地使用者无条件丧失土地使用权，出让方无补偿之义务，已交的剩余年限的地租是否退还，没有明确规定。

（4）因土地使用者死亡且无合法继承人而终止。无主财产收归国有。

（5）因人民法院或土地管理部门依法做出的没收土地使用权的判决、裁决或决定生效而终止。其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。

（6）因土地使用者某些原因要求提前终止合同，且土地管理部门同意提前终止土地使用权出让合同而终止。土地使用者是否可以要求补偿或退还剩余年限的地租，法律没有明确规定。

五、划拨土地使用权出让制度

（一）划拨土地使用权补办出让手续的条件

划拨土地使用权补办出让手续的条件：土地使用者为经济组织或个人；领有国有土地使用证；具有合法的地上建筑物、其他附着物产权证明；经济组织以外的其他组织需要补办出让手续，须经过其上级主管部门批准。

（二）划拨土地使用权补办出让手续的程序

根据原国家土地管理局《关于划拨土地使用权补办出让手续及办理土地登记程序的通知》，划拨土地使用权补办出让手续程序为：

1.申请。土地使用者持《申请审批表》、《国有土地使用证》、地上建筑物和其他附着物的产权证明等文件，向土地所在地市、县土地管理部门提出申请，填写《划拨土地使用权补办出让手续及办理土地登记申请审批表》。

2.审查。市、县土地管理部门对土地使用者的申请审批表进行审查，签署审核意见，并在15日内以书面形式函告土地使用者。

3.签订土地使用权出让合同。市、县土地管理部门审查同意补办出让手续后，与土地使用者签订土地使用权出让合同。

4.缴纳土地使用权出让金。在土地使用权出让合同签订后60日内或在合同约定付款期限内，土地使用者向土地所在地市、县土地管理部门缴纳土地使用权出让金。

5.办理土地登记。土地使用者缴纳全部出让金后，土地管理部门直接办理土地使用权出让登记；土地使用权在缴纳出让金前已签订土地使用权转让、租赁、抵押合同的，土地管理部门可同时办理土地使用权转让、出租和抵押登记。

六、土地使用权出让纠纷处理

《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释［2005］5号）对土地使用权出让纠纷处理做了具体规定。

1.开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。

本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。

2.经市、县人民政府批准同意以协议方式出让的土地使用权，土地使用权出让金低于订立合同时当地政府按照国家规定确定的最低价的，应当认定土地使用权出让合同约定的价格条款无效。

当事人请求按照订立合同时的市场评估价格交纳土地使用权出让金的，应予支持；受让方不同意按照市场评估价格补足，请求解除合同的，应予支持。因此造成的损失，由当事人按照过错承担责任。

3.土地使用权出让合同的出让方因未办理土地使用权出让批准手续而不能交付土地，受让方请求解除合同的，应予支持。

4.受让方经出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门同意，改变土地使用权出让合同约定的土地用途，当事人请求按照起诉时同种用途的土地出让金标准调整土地出让金的，应予支持。

5.受让方擅自改变土地使用权出让合同约定的土地用途，出让方请求解除合同的，应予支持。