第二节　我国土地权属制度

土地是人类的生存之本，是人类最为重要的物质财富。但土地具有有限性和稀缺性，这使得土地的归属和利用对一国的经济制度和政治制度的运行有极其重要的作用。我国目前的土地权属制度一般应具有如下内容。

一、土地所有权

土地所有权是指土地所有者对其所有的土地享有的占有、使用、收益和处分之权利。土地所有权是土地所有制的法律表现形式。我国的土地所有权则是指国家或者农村集体经济组织对其所有的国有土地或集体土地依法拥有的占有、使用、收益和处分的权利。

根据我国《宪法》及《土地管理法》规定，我国对土地实行社会主义公有制，即土地的国家所有和农民集体所有。城市市区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山属于农民集体所有。国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或个人使用。

（一）我国土地所有权的特征

1.主体的特定性

我国实行土地公有制，除了国家和农村农民集体组织，私人或者其他任何主体都不能成为土地所有权人。这决定了土地所有权的不可流转性，即土地所有者不得把土地作为买卖、赠与等民法律行为的标的。

2.利益实现的间接性

土地作为不动产，它需要通过使用才能产生经济效益，而我国的土地所有权人是国家和集体，其本身一般不直接使用土地。国务院及县级以上的地方政府代表国家行使土地所有权，农民集体所有的土地由农村集体经济组织或者村委会经营、管理。

3.权能的分离性

土地归国家和集体所有，但国家和集体经济组织一般不直接行使土地所有权，而是将土地所有权的权能予以分离。就国家土地所有权而言，实行建设用地使用制度；就集体土地所有权而言，实行土地承包经营责任制和宅基地使用权制度等。

（二）我国土地所有权的内容

所有权的内容包括占有、使用、收益和处分四项权能。

1.占有。指对土地的实际占有、实际控制权。大陆法系中的土地占有主要是所有人的占有，而普通法系中的占有则主要是非所有人的占有，后者更有利于土地资源按照市场要求的合理配置和充分利用，在房地产业方面尤为显著。我国实行国家土地有偿使用制度，规定国有土地可以由非所有人通过市场占有和使用。所有人和非所有人占有国有土地的、途径是相同的，二者都必须通过有偿受让的方式从土地市场获得。

2.使用。指土地产权人或其他合法占有人依法按一定途径和形式利用土地价值的权利。土地使用权能是土地所有权四项权能中的最基本权能。我国改革开放以来土地使用权能已经从所有权中分离出来，国有土地使用权包括土地使用权的无偿划拨和土地使用权的有偿出让两种形式，且后者的适用日益广泛，使土地资源价值得以充分实现。

3.收益。指土地产权人或其他合法占有人依法对土地享有的一种获取经济利益的权利。土地收益权能是土地所有权四项权能中的中心内容，因为收益权既是土地产权人使用土地的目的，也是土地产权人使用土地的动力。实行土地使用权有偿使用制度以来，国家和各级地方政府通过有偿出让国有土地使用权获得了大量的土地收益。

4.处分。指土地产权人依法处置其土地的权利。土地处分权能是土地所有权四项权能中的核心，具有排他性，它可以分为法律上的处分和事实上的处分。我国民法通则和土地法在确立了国有土地使用权制度之后，所有者对土地的处分权受到较为严格的限制，而土地使用者则依法拥有了一定的处分权。其中以出让方式获取土地使用权的，处分权同所有者基本相似，以划拨方式得到土地使用权的，在补交土地出让金后也能取得处分权。

（三）国家土地所有权

国家土地所有权，即国家作为民事主体对全民所有的土地享有的土地所有权。国家土地所有权是我国法律确认和保护全民所有制财产的重要法律制度。法律赋予国家对全民所有的土地行使所有权，从而形成国家土地所有权制度。

1.国家土地所有权的特征

第一，所有权主体的唯一性。在我国，唯有中华人共和国才是国家土地所有权的主体，国家土地所有权只能由代表全国人民利益的中华人民共和国及其各级政府行使，其他任何机关、企事业单位皆无行使权。国务院或地方人民政府土地主管部门虽然负责土地管理工作，但仅是国家和各级政府的代表，仍不能成为国家土地所有权的主体。

第二，所有客体的广泛性。国家土地范围的广泛性决定了国家土地所有权客体相当广泛。我国城市国有土地的范围包括：（1）城市市区的土地；（2）农村和城市郊区中依法属于国家所有的土地，例如其中的国有工矿区土地，依法被没收、征用而收归国有的土地；（3）国家未确立为集体所有的林地、草地、山岭、荒地、滩涂、矿山、牧场、沼泽和河滩以及其他土地。

第三，所有权和使用权的可分离性。土地所有权一般通过其所有权权能的分离，使非土地所有权人对土地享有他物权。例如，国有土地的出租，就是土地所有权人将占有、使用两项权能转让给承租人行使，从而让土地的占有权、使用权与所有权相分离。土地所有权与使用权分离，其目的在于实现土地资源合理配置、更好地创造经济价值，乃是所有权人获得土地收益的前提。

2.国有土地的范围

根据《宪法》、《土地管理法》等法律、法规规定，我国国有土地的主要范围如下：

（1）城市市区的土地和土地改革时未分配给农民、没有给农民发土地所有证的土地，包括耕地、林地、水面、荒山、滩涂等。

（2）国家建设征用的原农民集体所有的土地。

（3）依照法律规定没收、征收、征购、收归为国家所有的土地。

（4）依照法律确定给全民所有制单位、集体所有制单位、农民集体经济组织和个人使用的国有土地。

（5）国有铁路、公路、电力、通讯、水利工程等设施用地。

（6）农民集体经济组织将原集体土地上的建筑物出售给全民所有制单位、城市集体所有制单位或城镇非农村户口居民，其用地属于国家所有。

（7）法律规定属于国家所有的其他土地。

（四）集体土地所有权

我国集体土地所有权是指农村集体经济组织依法对其所有土地所享有的占有、使用、收益和处分的权利。

1.集体土地所有权的特征

（1）所有权权能的残缺性。民法意义上的所有权具有占有、使用、收益和处分四项权能，但对于集体土地所有权而言，农民集体并不享有处分权这一核心权能。例如，规定土地不允许相互转让和抵押，这实际上否认了集体土地所有权的私权价值，剥夺了农民对于集体土地享有的相关权益。

（2）所有权主体的多样性。按我国土地法规定，属于村农民集体所有的土地，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理；村农民集体所有的土地已经分属村内两个以上农村集体经济组织所有的，可以属于各该农村集体经济组织的农民集体所有。

（3）所有权行使的独立性。集体土地所有权是在农民私人土地所有权基础上形成的，与国家土地所有权没有隶属关系，是一种独立的民事权利。集体组织对其所有的土地，可以直接行使使用权，也可以由农户承包经营，还可以入股投资或确定给其他社会组织使用。

2.集体土地所有权的范围

《土地管理法》规定了集体土地所有权的客体范围：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。集体土地的范围按照不同的用途可以分为：（1）农用地。指用于农业生产的土地，例如耕地、林地、草原、农用水利地、养殖水面以及为农业生产服务的配套设施地；（2）农村建设用地。用于非农业目的的土地，包括乡镇村企业用地、乡镇村公益事业用地、乡镇村公共设施用地等；（3）未利用地。指农用地和建设用地以外的土地，主要有荒地、荒滩、荒沟等土地。

二、土地使用权

（一）土地使用权的概念

土地使用权是指土地权利人对土地依法行使占有、使用、收益及受限制的处分权。与我国土地所有权形式相一致，土地使用权按主体的不同可分为国有土地使用权和集体土地使用权。但房地产业所涉及的土地使用权主要是城市规划区内的国有土地使用权。集体土地使用权主要为农地使用权以及农村建设用地使用权。

（二）土地使用权的取得方式

1.出让取得。土地使用者向国家缴纳土地使用权出让金，从而获得一定年限的土地使用权。

2.转让与出租取得。我国法律规定，以出让方式取得国有土地使用权的受让人可依法将土地使用权再行转让或出租；经转让或出租，新的受让人和承租人便获取国有土地使用权。

3.划拨取得。国家机关、事业单位和部分企业单位使用的土地，由国家行政划拨，而土地使用人无须缴费或只需缴纳少量补偿、安置费。

4.承包取得。农户对按照承包合同获取的集体土地享有经营权；经集体组织同意，承包户可把由其承包的土地再行转让或转包，则新的受让人便对该土地拥有经营权。

5.其他方式取得。例如，经诉讼取得的土地使用权；作价入股取得的土地使用权；城乡居民对依法获取的宅基地享有使用权；村办企业对依法得到的集体土地享有使用权；村民对集体拍卖的荒地享有经营权等等。