二、行政诉讼体制选择的影响因素

从“影响行政诉讼体制选择的因素”这一命题出发, 其中“选择”就内含制度设计的理念。美国经济学家道格拉斯·C. 诺思 ( Douglass C. North) 指出制度实质上是一种社会博弈规则, 是人们所创造的用于限制人们相互交往行为的框架。行政诉讼制度一方面为司法权介入行政权提供了合法依据,另一方面也为私权利与公权力提供了相对公平的对抗舞台。从某种程度上来说, 行政诉讼制度就是公权力与私权利、司法权与行政权不断博弈的结果。国家制度不仅受制于制度外部的历史文化传统、道德观念、宗教伦理乃至地理位置等因素的影响, 还取决于制度内部的权力、权利、利益之间的较量。从行政诉讼制度 (不论是行政法院制度还是司法审查制度) 形成的历史沿革来看, 国家行政诉讼制度选择必然要受到来自政治、经济以及历史文化传统三方面的影响。政治影响因素体现在国家的权力结构形态、权力配置等方面, 经济影响因素反映在国家经济发展程度、财政支持力度等方面, 历史文化传统影响因素则表现在法律继承与法律移植两方面。

(一) 影响行政诉讼体制选择的政治因素

国家权力配置直接影响国家的权力结构形态, 而特定权力结构形态下的制度是实现其政策的有效手段。因立法权、行政权与司法权的配置不同, 国家权力结构形态区分为一元制与多元制。在多元制国家权力结构形态下, 国家立法权、司法权与行政权之间既相互独立又相互制约。行政诉讼制度体现的是司法权对行政权的介入, 其理论基础在于“权力分立”与“法治”。尽管现代西方国家以“权力分立”为特点, 但不同国家的权力分配比例却各不相同。英国以君主立宪制为基础, 以立法权为核心, 司法权、行政权都必须服从于立法权, 因此而形成“议会至上与法治原则”。法国以总统共和制为基础, 立法权、司法权与行政权相互制衡, 以权治权。行政诉讼制度源于司法权对行政权的监督。为了服从具体国家权力配置, 行政诉讼制度安排必然要作出不同的选择。英国君主立宪体制之下, 尽管有立法权、行政权与司法权的基本区分, 但三者的界限并非十分清晰。在“议会至上”的权威之下, 议会制定的法律具有绝对的权威, 法院的一切行为均被严格禁锢在议会立法范围之内。代表司法权的法院不可能成为代表立法权的议会的对抗者, 更罔论发展出一套独立的行政法院系统。与此同时, 英国的法学学者对于行政法一开始就存在偏见, 认为行政法是为行政机关而不是为公民提供保护的法律依据。这种错误的观点促使人们更愿意采用其所信赖的普通法院作为其权利救济的途径。即使人们所诉确实属于“行政诉讼”案件, 也不会因为这种属性的不同而采取不同的救济方式, 这是因为人们始终认为无论是私人还是行政机构对其权利造成了损害, 其实质都是侵权, 都应当毫无例外地由普通法院适用普通的法律规则与程序来解决。在法国, 行政法院制度建立在典型的三权分立基础之上。司法权对行政权的监督在一开始就被认同, 并最终被制度化。法国大革命之后, 政权不断更迭, 政治体制也不断发生变革, 行政法院制度并没有因为种种重大的政治变革而被完全抹杀。尽管这种制度化的过程十分曲折, 但正是这种曲折表明行政法院制度是符合法国的政治需求的。在一元制的国家权力结构形态下, 国家多将立法权作为国家权力结构的重心,其他的国家机构对立法机关具有不同程度的隶属关系。[35] 与三权分立不同的是, 司法权、行政权与立法权之间是隶属关系, 而不是并立的关系。在这种权力结构之中, 法院以立法机关制定的法律为依据实现对行政机关的监督,其本身并无立法监督权。此外, 行政诉讼是典型的“三角形”结构, 涉及行政机关 (被告)、行政相对人 (原告) 以及法官三方主体。在被告与原告之间, 行政机关代表的是公权力, 相对人代表的是私权利, 两者构成三角形的腰, 显然两者的权力/利是不对等的。在法官与行政机关之间, 法官代表的是司法权, 行政机关代表的是行政权, 司法权对行政权的监督是三角形构图的支撑力。行政诉讼的这种特殊结构使得国家在制度构建时不得不更多地考虑权力、权利与利益之间的关系。

(二) 影响行政诉讼体制选择的经济因素

行政诉讼制度的构建离不开国家财政经费的支持, 因为不论是制度框架的构建还是制度的运行都离不开一定的人力与物力资源。影响行政诉讼体制选择的经济因素当然也离不开对制度产生时国家财政经济状况乃至整个社会经济发展程度的分析。现代行政诉讼制度肇始于资本主义发展初期, 资产阶级开始逐步掌控国家的经济, 其在政治上的需求也日益膨胀。行政诉讼制度的出现恰好满足了“私人权利与自由不受侵犯”的需求, 即通过特定的法律制度来表达自身的政治需求。资产阶级掌权以后, 资本主义进入自由发展阶段, 国家的职能由“警察”向“守夜人”转变, 公民对于公权力介入私人权利与自由十分反感, 因而试图通过独立于法院将政府行为严格限制在体现其权益的法律范围之内。美国在这一时期爆发了平民主义运动, 其目的就在于反抗政府管制私人商业的行为。平民主义运动催生了更为严格的行政裁决程序以及司法审查。法院的功能在于遏制, 司法审查的指向在于把行政机关禁锢在国会所颁发的指令范围内。[36] 20世纪初期, 世界爆发了一次严重的经济危机。西方资本主义国家选择了不同的应对危机的道路。德国、日本等国家由于资本的不足而走向侵略与扩张的道路, 行政法院沦为法西斯专制统治的工具, 其职能发生了颠覆性的变化。美国则通过罗斯福新政将权力一揽子授权给行政机关, 政府对经济的管制得以加强, 同时福祉国家观念的引入缓解了阶级矛盾, 对司法审查的影响在于法院负累现象的出现。人们对行政权力扩张的担忧迫使法院审查标准更为严格, 这主要表现在两个方面: 一是要详细审查行政机关事实认定的证据的实质证明力, 二是要求行政机关作出行政行为要详尽说明理由。“二战”以后, 德国行政法院制度得以恢复, 民主德国与联邦德国的分立使得民主德国的行政法院制度受到苏联社会主义法律思想的影响, 直到东西德合并, 联邦德国行政法院制度才重新得以确立。近年来,财政危机成为影响西方国家行政改革的阻碍。人们普遍认为, 国家的经济效率和国民生产总值总是赶不上行政职能的扩张。由于政府财政资源的短缺,西方国家更倾向于采用具有社会自我规制特点的“合作与契约型”行政活动方式, 而不是传统的具有命令行政特点的行政活动方式。这种行政活动方式的改变对行政诉讼体制 (尤其是行政诉讼功能) 的影响在于法院更愿意或者说更倾向于以保护个人权益为目的对行政进行审查, 而不愿意单纯以对行政机关行为适法性进行控制为目的来审查。与之对应的是, 行政诉讼模式出现了主观诉讼模式、客观诉讼模式以及二元混合模式等类型。例如, 在某些公权力侵权案件中, 行政权力非法行使和滥用并不直接对私人权利与自由造成损害, 而是对公共利益或者集体利益造成损害, 如果依据传统的直接受害人提起行政诉讼的理论, 与之相关的第三人利益就得不到保护。在保护公民权利理念的支撑下, 国家扩张行政诉讼主体的范围使第三人有机会获得权利救济, 如德国在行政诉讼过程中已经发展出第三人权利保护的判例。经济与社会的发展总会对制度构建提出新的挑战与要求, 这也成为行政制度需要不断改革的根本原因。[37]

(三) 影响行政诉讼体制选择的历史文化因素

任何制度的产生都不可能脱离特定的历史文化环境, 行政诉讼体制也不例外。影响行政诉讼体制选择的历史文化因素有外来因素与内在因素之分,而影响的途径主要是通过法律继承与法律移植的方式。法律继承是对国家原有的法律传统的沿袭与发展, 而法律移植则是在外来法律传统的影响下逐步融入本国的法律制度的过程。从西方主要国家行政诉讼体制发展的轨迹来看,行政诉讼的产生可以追溯到罗马法、日耳曼法中的某些传统理念与学说, 如罗马法对公私法的划分、日耳曼法中的国家权力来源学说以及古老的法治理念等。古罗马法学家乌尔比安将法区分为公法与私法, 其目的在于强调国家职能的优越性, 依此国家权力与国家财产应当受到高于个人权利及其财产的保护。[38] 君主掌握国家的统治权, 其意志具有法律的效力, 这是由于罗马法学家认为君主的权力来源于上帝, 上帝将权力授予君主, 他不欠任何人的情,臣民只能服从, 丝毫没有调整和提出条件的权利。[39] 此即国家权力“下移论”。因而, 君主行使公权力不受法律的约束, 因公权力的行使而遭受不利益不应适用市民法的一般规范。与罗马法传统截然不同, 日耳曼法学者认为国家权力来源于人民, 统治者是人民的代表, 统治者的统治行为要与人民的要求保持一致, 要尊重人民制定的法律, 否则其统治行为就是不法的, 此即国家权力“上升论”。然而, 由于中世纪宗教法学的介入, “下移论”的观点遮蔽了“上升论”, 成为当时统治者维护君权统治的重要依据。在罗马法“下移论”思想的影响下, 德国、法国自中世纪以来逐渐发展成为封建制君主专制以及邦国统治的政权形式。直到资本主义萌芽的出现, 孟德斯鸠、卢梭等学者为了寻求反抗封建专制统治的理论依据而重新启用并发展“上升论”, “权力源于民”思想以及社会契约论的提出才打破了“下移论”的统治地位。在英国, 日耳曼人的一种基本观念得以流传, 即国王的统治不能逾越人民世代相传的法律界限, 而且要受这些法律的影响。[40] 日耳曼法最初的法律并不是现代意义上的制定法, 而是类似于一种高于普通法律而应被普遍遵循的自然法。英国普通法在极大程度上继承了这种思想, 并基于这种思想来反抗斯图亚特王朝与都铎王朝的封建统治, 最终于1640年确立了君主立宪制。

随着生产力尤其是资产本主义的发展, 德国、法国的市民在经济、政治乃至整个社会的地位上升, 其开始要求采取一些措施来对抗君主的统治权迫害,即由市民选举代表组成议会并制定法律来约束君主用公权力干涉市民的自由与财产的行为。[41] 可以说, 行政法就是因保障私人权利、制约君主统治权的目的而生。与此相适应的行政诉讼制度也应运而生, 如法国的国家参事院、德国的邦国法庭与特别法庭等。英国没有发展出独立于普通法院的行政法院制度,甚至某些学者否认行政法的存在, 究其原因, 与其法律传统不无关系。事实上并不是英国没有行政法, 而是没有形成如德国、法国那般的行政法制度, 英国普通法院已经在履行保护人民权利与制约君主权力的职能, 且这种传统已深入人心, 即普通法院制度已经满足了人民对权利救济的需求。直到20世纪初期, 社会福利思想以及普通法院负累现象的出现催生了行政裁判所、监察委员会以及一些特殊的行政法庭。与此同时, 法国、德国行政法院制度也表现为完全不同的发展轨迹, 法国的行政判例制度得以延续, 而德国的行政审判以成文法为主。