七、中国行政诉讼制度概述
中国几千年的君主统治时期可谓有行政管理法, 没有行政法; 有发达的行政监察制度, 没有旨在保障人权的行政诉讼制度。中国行政诉讼制度的探索始于辛亥革命之后, 其发展历程大致可分为近代中国行政诉讼制度的确立与发展和新中国行政诉讼制度的确立与发展。
(一) 近代中国行政诉讼制度的确立与发展
辛亥革命胜利后, 1912年1月30日, 由时任法制局长的宋教仁草拟的《中华民国临时政府组织法草案》, 第一次提出了平政院的构想, 该草案虽因非由立法机关提出而未被接受, 但草案中关于平政院之规定却被保留了下来。南京临时政府于1912年3月11日公布的《中华民国临时约法》第10条规定: “人民对于官吏违法损害权利之行为, 有陈诉于平政院之权。”第49条规定: “法院依法律审判民事诉讼及刑事诉讼。但关于行政诉讼及其他特别诉讼, 别以法律定之。”第一次以宪法的形式规定了我国的行政诉讼制度。但由于存在时间短暂, 南京临时政府没有来得及制定有关行政诉讼的法律, 仅以“孙大总统令各都督保护人民生命财产电文”的形式提出“人民有受……疾苦者许其按照临时约法来中央平政院陈诉或就近向都督府控告”, 以示对平政院制度之重视。
袁世凯就任大总统后, 在《中华民国临时约法》的基础上修改形成了《中华民国约法》, 该法第8条规定: “人民依法律所定, 有请愿于行政官署及陈诉于平政院之权。”第45条规定: “法院依法律独立审判民事诉讼、刑事诉讼; 但关于行政诉讼及其他特别诉讼, 各依其本法之规定行之。”随后, 创设平政院被提上日程。 1914年3月31日, 总统袁世凯发布《平政院编制令》 ,并任命汪大燮为平政院院长, 平政院制度得以确立。 1914年7月17日, 北洋政府公布《行政诉讼法》及《纠弹法》。此后, 平政院履行其行政诉讼审判机关的职责直至1928年北洋政府终结。
平政院终结只意味着中国行政审判制度的第一次实践暂告一段落, 并不意味着行政审判制度自此在中国终结, 其在继后的南京国民政府时期得以延续。 1928年10月20日, 南京国民政府颁布《司法院组织法》 , 设立了专门负责行政审判的行政审判署。 1928年11月, 南京国民政府修改《司法院组织法》 , 将“行政审判署”变更为“行政法院” , 确立了行政法院制度。 1932年11月17日, 南京国民政府颁布《行政法院组织法》及《行政诉讼法》 , 1933年6月2日, 任命茅祖权为行政法院院长。 23日, 行政法院成立, 行政法院时代正式开始。[28]
不可否认, 近代中国的行政诉讼制度有其先天的局限性, 它不可能在“限制政府权力、保障公民权利”这条道路上走得太远。但同时也必须承认,我国近代的行政诉讼实践至少增强了国民的法治意识, 在中国这片土地上建立起了“民告官”的制度, 具有重大的进步意义。
(二) 新中国行政诉讼制度的确立与发展
新中国行政诉讼制度的确立亦经历了颇多曲折。可以说, 从新中国成立伊始, 我国就开始了对行政诉讼制度的探索。 1949年制定的堪称新中国临时宪法的《中国人民政治协商会议共同纲领》第19条第2款规定: “人民和人民团体有权向人民监察机关或人民司法机关控告任何国家机关和任何公务人员的违法失职行为。”同年12月20日由中央人民政府委员会批准的《最高人民法院试行组织条例》明确规定最高人民法院设民事、刑事和行政三个审判庭。此后通过的一系列法律法规, 如1950年的《土地改革法》 《劳动部关于劳动争议解决程序的规定》 、 1952年的《政务院关于“五反”运动中成立人民法庭的规定》 、 1954年的《海港管理暂行条例》等均规定了公民不服行政决定可以向人民法院起诉。[29] 1954 年制定的《宪法》第97 条亦明确规定:“中华人民共和国公民对于任何违法失职的国家机关工作人员, 有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利。由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人, 有取得赔偿的权利。”尽管当时上至《宪法》 , 下至条例均表达了我国应当建立行政诉讼制度的意志, 但由于长期以来在我国根深蒂固的“民不告官”思想的残留, 再加上法制亦不健全, 行政诉讼始终没有在制度层面得以确立。此后, 由于众所周知的原因, 我国的政治、社会发展偏离了原有轨道, 法治建设一度被迫中断, 行政诉讼制度的建立自然亦被搁浅。
行政诉讼制度的建立重新被提上议事日程源于改革开放后市场经济的发展。为了保障市场经济发展的成果而于1980年颁布的《中外合资经营企业所得税法》第15条规定: “合营企业同税务机关在纳税问题上发生争议时, 必须先按照规定纳税, 然后再向上级税务机关申请复议。如果不服复议后的决定, 可以向当地人民法院提起诉讼。”随后, 载有行政诉讼条款的法律、法规大量出现。 1982年3月8日通过的《民事诉讼法 (试行) 》第3条第2款规定: “法律规定由人民法院审理的行政案件, 适用本法规定。”一般性地确立起了行政诉讼制度。 1982年《宪法》更是以根本法的形式明确了公民对行政机关的违法失职行为可以提出申诉、控告、检举并获得赔偿。为了具体落实法院对行政案件的审理。 1986年, 湖南省汨罗县法院率先成立了新中国第一个行政审判庭, 全国各级法院纷纷效仿。 1988年, 最高人民法院行政审判庭成立。[30] 至此, 制度化的行政诉讼已经呼之欲出。 1989年, 《行政诉讼法》的颁布则是我国行政诉讼制度发展史上的一个里程碑, 标志着我国行政诉讼制度正式建立。
此后, 行政诉讼制度主要经历了四次大的发展。其一为2000年《最高人民法院关于执行 〈中华人民共和国行政诉讼法〉 若干问题的解释》 (现已失效) 的出台, 该解释极大地完善了《行政诉讼法》的内容, 并在受案范围、诉讼门槛等关键问题上作出了扩充解释。其二为2014年全国人民代表大会常务委员会对《行政诉讼法》的修改, 此次修改是一次成功修法的典范, 得到了社会各界的广泛认可。具体而言, 此次修改扩充了受案范围, 完善了管辖制度、诉讼参加人制度、证据制度、起诉和受理制度、判决制度、第二审程序、暂时权利救济制度、审判监督制度、执行制度, 增设了简易程序, 极大地保障了公民、法人和其他组织的诉讼权利。其三为2017年全国人民代表大会常务委员会对《行政诉讼法》的修改, 此次修改确立了人民检察院提起行政公益诉讼的制度。其四为2018年《最高人民法院关于适用 〈中华人民共和国行政诉讼法〉 的解释》的出台, 该解释对《行政诉讼法》于2014年修改后在实施中遇到的新问题进行了系统性回应。
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