导论
历次气候变化国际谈判的博弈进程表明, 全球应对政策最终都要落实为一系列经济权利的分配公约, 国家间如何分配减排责任更是各国参与国际谈判的核心议题之一, 《京都议定书》中规定第一承诺期 ( 2008—2012年) 的减排目标只针对发达国家和经济转轨国家 (即附件 I国家), 非附件 I国家未承担具体的减排义务,这样的减排责任分配对世界经济格局和国际贸易关系都将产生深远的影响。
在经济全球化的今天, 国家和地区间减排政策的差异性可以导致碳密集型产业的区域生产成本差异, 甚至成为碳密集型产业由严格减排政策国家流向宽松减排政策国家的动因之一。西方发达国家认为: 因严格减排政策导致的生产成本差异将削弱本国相关产业的竞争力, 碳密集型产业的流动还将导致减排效果被抵消, 故而将其称为“碳泄漏 ( Carbon Leakage) ” , 其实质就是一种区域间的碳排放转移 。
探讨碳排放转移问题, 是基于气候变化的大背景之下, 直接与气候变化的国际应对相联系, 因此, 有必要就气候变化命题做一个简单的梳理, 厘清对气候变化法律应对的不同看法, 在此基础上,分析论述就碳排放转移展开法律应对研究的必要性和紧迫性。
一、气候变化是个“伪命题”?
关于气候变化是否确实存在, 科学上一直存在争议。[1] 自政府间气候变化委员会 (以下简称IPCC) 发布的《第三次评估报告》以来的研究进展表明, 可辨别的人类活动影响超出了平均温度的范畴,这些影响已扩展到了气候的其他方面, 报告的第二章就气候变暖得出了如下结论: “过去50年观测到的大部分变暖可能是由于温室气体浓度增加”。[2] 可辨别的人类活动影响超出了平均温度的范畴, 这些影响已扩展到了气候的其他方面, 其中包括温度极值和风场。[3]过去30年以来, 人为变暖可能在全球尺度上已对在许多自然和生物系统中观测到的变化产生了可辨别的影响。[4]
但是, 作为结论的主要科学依据受到了质疑, 如McIntyre S. 和McKitrickren R. 认为, 结论依据的千年温度变化曲线所采用的数据资料及分析方法有问题;[5] Soon W. 等人则认为由于中世纪暖期与小冰期的普遍存在, 因此20世纪不可能是近千年最暖的时候。[6] 不同的观点所引发的争议从来没有停止过, 更为激烈的反对观点认为目前气候根本没有变暖。[7] 如美国有学者认为: 地球气候呈现波动变化的周期, 人类对气候的影响微不足道, 气候变暖是一个毫无由来的恐慌。瑞典地质学家兼物理学家尼尔斯——阿克塞尔·默纳明确表示, 气候变暖导致海平面上升是世纪谎言,[8] 他带领专家小组前往马尔代夫和图瓦卢进行考察, 结果证实马尔代夫的海平面50年来没有上升, 图瓦卢甚至比数十年前更低, 他们还发现亚得里亚海的水位并没有上升, 只是水城威尼斯正在陆沉而已。还有的历史研究也认为, 被视为变暖证据的天气现象, 如炎热、严寒、洪水、干旱等都在过去几百年甚至上千年历史中出现。
特别是在2009 年哥本哈根气候变化会议召开前夕, 气候变化“阴谋论”再一次被热议。据称, 黑客侵入了英国气候专家的电脑,从上千封研究人员的内部邮件中可以看出, 气象专家们的研究并不严肃, 甚至篡改对气候变化结论不利的数据, 刻意向公众隐瞒部分不支持气温升高的数据, 直指人类活动影响气候的观点, 是一场精心设计的谎言和欺骗! 在国内, 基于气候变化委员会发布的IPCC第四次报告相关数据和科学结论遭受质疑。例如: 气候变化研究一般需要以30年平均值作为基准态, 但IPCC报告是以15年作为一个分析周期。还有一些人抛出了气候变化“阴谋论”, 担心气候变化是发达国家制约发展中国家的阴谋, 在新能源投资领域, 由于发展前景的不明朗, 很多人还联想到美苏当年的星球大战, 怀疑发达国家提出气候变化、低碳经济是为了抑制发展中国家的快速发展, 甚至拖垮中国经济。美国国内也有类似的观点: 气候变化是欧洲用来制约美国的阴谋论, 美国退出《京都议定书》的理由之一, 就是有关全球变暖的结论缺乏确凿的科学证据。
面对质疑, 坚持气候变暖说的科学家们为考证天气变化与人为活动之间的联系做了大量研究, 在接下来IPCC完成的第四次评估报告和2013年的第五次评估报告中, 研究结论一次比一次更充分有力地证明了全球气候变暖与人类活动的内在联系, 关于气候变化影响和对策的科学认识有了长足的发展。
IPCC在第四次评估报告中称: 从全球平均气温和海洋温度升高、大范围积雪和冰融化、全球平均海平面逐渐上升的观测中可以看出, 气候系统变暖是明显的, 按照温室气体的100年全球变暖潜势 ( GWP) 加权计算, 1970年至2004年期间全球温室气体年排放总量已经增长了70%。由于人为排放, 目前大气中氧化亚氮的浓度远远超出工业化前几千年中的浓度值, 而甲烷和二氧化碳浓度则远远超出过去65万年的自然范围。在IPCC第五次评估报告中, 气候变暖说得到了更多量化的科学数据的证实。例如, 在海洋增暖方面,第四次评估报告的评价是: 1961年以来, 海洋变暖所吸收热量占地球气候系统热能储量的80%以上; 而在第五次评估报告中, 1971年至2010年间海洋变暖所吸收热量占地球气候系统热能储量的90%以上, 几乎确定的是, 海洋上层 ( 0米至700米) 已经变暖。与此同时, 1979年至2012年, 北极海冰面积以每10年3. 5%至4. 1%的速度减少; 自20世纪80年代初以来, 大多数地区多年冻土层的温度已升高, 升温速度因地区的不同而不同。
2015年, 全球大气二氧化碳平均浓度突破400ppm, 全球大气甲烷平均浓度达到1845ppb, 氧化亚氮平均浓度为328. 0ppb。由于海洋吸收了约30%人类活动排放的二氧化碳, 海洋酸化现象趋重。
2016年8月, 世界气象组织 ( World Meteorological Organization,以下简称WMO) 发布《2015年全球气候状况声明报告》 , 这份报告采用了各WMO计划和各联合发起的计划采集的现场和空间观测结果以及数值客观分析。这些观测值即已由全球气候观测系统 ( GCOS)所定义的基本气候变量 ( ECV) , 支撑这一评估的国际资料集中由与WMO合作的先进的气候资料、监测和研究中心维护。报告指出: 2015年全球平均近地表气温与以往平均气温有明显的差值, 大约比1961—1990年平均水平高0. 76±0. 09℃, 比1850—1900年时期高约1℃, 是有记录以来最高的, 在所有有人类居住的大陆上均是如此。全球海面平均气温和海平面平均高度也均超过了2014年创下的纪录。二氧化碳平均浓度比2014年高百万分之3. 1, 是58年来最大的年度增加值。极端降雨在一些情况下造成特大洪水和严重干旱, 热带风暴等极端天气。
尽管气候变暖说不断得到科学佐证, 但目前的科学研究水平还难以“量化界定”气候系统受到危险的人为干扰的水平。历年的IPCC研究报告并未否认关于气候变化某种程度的“不确定” ( uncer-tainty) 性可能存在。[9] IPCC第四次评估报告采用了“气候变化很可能 ( very likely, 95%以上可能性) 是由观测到的人为温室气体浓度增加所导致”[10] 这样的措辞。“很可能”意味着人类活动与气候变暖之间存在联系, 是有“确凿发现 ( Robust findings) ”的,[11] 即沿用当前的气候变化减缓政策和相关的可持续发展做法, 未来几十年内全球温室气体排放将继续增长。 IPCC第五次评估报告中继续采用了“很可能”之说, 称人类活动很可能导致了20世纪50年代以来的大部分 (50%以上) 全球地表平均气温升高。其中, 温室气体在1951年至2010年间可能贡献了0. 5℃至1. 3℃。在一系列情景模式下, 相对于1986年至2005年, 全球地表平均气温在2016年至2035年将升高0. 3℃至0. 7℃, 2081年至2100年将升高0. 3℃至4. 8℃。到2100年地球温度可能上升超过2℃, 这是各国政府承诺保持的临界值。
尽管气候变化的影响已经有越来越多的科学佐证, “不确定性”( uncertainty) 仍然不可否认, 基础数据来源的不确定性客观存在[12]也是不可否认的事实, 正如2006年发布的《斯特恩报告》所称: 气候变化的后果目前尚不能准确预测, 但从人们现在已经掌握的信息可知, 人类活动带来的各种排放物质, 存在着不确定的环境风险。气候变化真伪命题之辩看似是一个科学问题, 但围绕这一命题是否需要各国之间展开国际合作, 是否需要在国家层面开展制度设计,则成为一个法律问题甚至政治问题
二、争论背后: 各国减排承诺的博弈
在“气候变暖说”最终取得“政治上的正确性”的基础上, 国际社会为推进气候变化应对举措做出了不懈的努力。 《联合国气候变化框架公约》 (以下全书简称《公约》) 是第一个以全面控制温室气体排放、应对气候变暖为宗旨的国际公约,《公约》围绕气候变化可能给人类社会带来不利影响的问题, 对应对目标、原则以及各方的权利和义务都做出了规定, 为各国共同面对气候变化、积极参与国际合作提供了一个基本框架。《公约》明确规定: 根据共同但有区别责任原则和各自能力原则, 发达国家应率先采取行动应对气候变化及其不利影响,“将大气中温室气体浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰水平”, 并向发展中国家提供资金、转让技术和能力建设。《公约》承认发展中国家的优先目标是发展经济和消除贫困, 为实现发展其能源消耗和由此产生的温室气体排放也将有合理的增长,因此发展中国家不需要承担约束性减排义务, 但要在可持续发展框架内采取有利于应对气候变化的政策措施。发展中国家在多大程度上履行公约规定的义务取决于发达国家履行提供资金和转让技术义务的程度。
1997年12月, 《公约》缔约方第三次会议在日本京都召开, 此次会议通过了在应对气候变化问题上具有里程碑意义的《京都议定书》, 这份重要的国际法律文件明确要求发达国家为抑制全球变暖应做出实际行动, 限制温室气体排放量, 并且为《公约》设立了具体的减排方案, 以确保《公约》得以实施。 《京都议定书》为发达国家设立了第一承诺期 ( 2008—2012 年) 量化的温室气体减排指标,发展中国家则没有强制性减排义务, 仅重申他们在《公约》下已承担的义务。议定书还规定, 发达国家应在2012年后的第二个承诺期内建立谈判机制, 通过协商进一步确定具体承担的减排指标。可见,《京都议定书》确定的是发达国家率先减排的长效机制, 从《公约》到《京都议定书》, 发达国家和发展中国家之间确立了减排责任分担的基本格局。 《京都议定书》的成就毫无疑问, 但在如何履约和落实发达国家责任上, 却遭遇了困境, 美国的退出给全球减排行动蒙上了阴影。
2007年12月, 联合国气候变化大会在印度尼西亚巴厘岛召开,标志着新一轮气候变化国际谈判启动, 会议的主要成果是 “巴厘路线图” ( Bali Roadmap) 出台。尽管是《京都议定书》具体方案的落实, 但是发达国家和发展中国家之间的分歧也更为凸显, 按照“巴厘路线图”的要求, 一方面,《京都议定书》中的附件I国家有义务履行承诺, 兑现2012年以后的大幅度减排的量化指标; 另一方面,非附件I国家也应在《公约》下采取应对气候变化的措施, 特别是所有发达国家缔约方都要按照“可测量、可报告、可核实”的标准履行温室气体减排责任, 这一规定实际是将已经宣布退出《京都议定书》的美国纳入进来。
但接下来, 被寄予厚望的哥本哈根气候大会最终没能达成一个“具有法律约束力的文件”, 不论是公开宣布退出的美国, 还是其他承诺减排的发达国家, 都对发展中国家不需要承担确定的减排任务耿耿于怀, 表现为继续承担更为严格的减排义务的意愿不足, 在讨论发展中国家的减缓行动问题上, 立场日趋强硬。
从2010年坎昆会议到2012年德班会议, 国际社会在落实巴厘路线图谈判方面取得了一些阶段性成果, 坚持了“共同但有区别”的责任原则, 国际社会在应对气候变化问题上进一步达成共识, “低碳发展战略”概念被正式接受。尽管各国承认经济及社会发展和消除贫困是发展中国家面临的首要和压倒一切的优先任务, 并同意开展合作, 但五大核心争议问题已经无法回避, 即长期目标、减排承诺、适应措施, 资金支持和技术转让。
在气候变化问题上各国的态度及利益博弈, 反映出各自从国家利益出发的不同考虑, 国家间经济、地理和气候条件情况差异很大,对气候变化可能给本国带来的影响存在不同的认识, 也不排除有的国家抱着“或许与我关系不大”的侥幸心理, 对采取法律应对的必要性认识不足。
三、“不确定性”与法律应对的必要性
国际气候谈判推进的基础, 是科学界就气候变化的影响、适应和减缓方面的科学评估信息, 这些信息是促成政治决策和体制机制安排的理由。在关于气候变暖结论之下, IPCC的评估报告从来也不否认结论中存在“不确定性”, 如在“关键的不确定性”部分中, 报告指出: 在一些区域, 气候资料的覆盖率仍然有限。在已有的观测资料和数据系统文献方面, 还存在区域不平衡问题, 特别是发展中国家明显缺乏资料和文献。[13] 对极端事件 (包括干旱、热带气旋、极端温度、降水频率和强度) 变化的分析和监测要比计算气候平均值更加困难, 因为需要具有更高时空分辨率的更长的资料时间序列[14] (报告中的不确定性包括但不限于前述情况)。
何谓“不确定性”呢? 不同的学科有不同的解释, 在语言学上,不确定性是对确定性的否定, 确定性指的是一种明确的、肯定的性质或状态; 而不确定性是一种不明确、不确定的性质或状态。而从科学技术的角度来看, 《英汉技术词典》对 uncertainty 的解释是:(1) 不定 (性, 度, 因素), 易变, 不可靠 (性), 不精确 (性),误差, 测不准; (2) 不清楚, 不确知, 不确定 (的事情), 有疑问的事情。迄今为止的气候变化研究成果表明, 人类活动对于环境造成的影响在危害性质、严重程度以及因果关系等方面还存在不确定性, 但是对环境造成危害是确定无疑的, 这种危害与不确定性并存,就是人类面临的环境风险。科学上的不确定性放到法律面前, 就必须作出一个非此即彼的选择, 法律作为调整人们行为的规范必须提供确定的指引, 即指引出哪些行为是合法的, 哪些是违法的, 哪些必须征得有关机关的同意。在气候变化的法律应对问题上, 决策者们需要在“是”与“否”之间作出抉择。而风险预防可以作为前述“不确定性”立法的指导思想和基本原则。
风险预防原则[15]于20世纪60年代在德国被提出, 之后一系列保护海洋的国际文件对这一概念加以采纳, 关于这一原则最有代表性的阐述可追溯到《里约宣言》的原则15: “为保护环境, 各国应依据本国的能力适用预防措施 (即本文的风险防范措施), 在可能有严重或不可逆转损害的威胁时, 不得以缺乏科学充分确实证据为理由,延迟采取符合成本效益的措施以防止环境恶化。”由此, 各国不得以缺乏充分的科学确定性作为延迟采取减缓措施的理由。由于国际条约对风险防范原则规定的措辞都类似《里约宣言》原则15, 因而在缺乏该原则同一的定义的情况下, 常常将《里约宣言》原则作为一般的参考,[16],《公约》第3条出台也是以此为基础, 强调: “各缔约方应当采取预防措施 ( precautionary measures) , 预测、防止或尽量减少引起气候变化的原因, 并缓解其不利影响。当存在造成严重或不可逆转的损害的威胁时, 不应当以科学上没有完全的确定性为理由推迟采取这类措施……”
这一阐述显然表达了一种“宁可信其有不可信其无”的思想,既然存在对人类生存环境不可预知的风险, 就必须采取应对措施,何况环境遭受了影响和损害已是确定无疑的事实。或者可以更进一步, 即使气候变化对人类生存环境的影响还有待进一步证实, 但是节能、减排、降耗本身就是当前人类解决环境问题的不二选择。
因此从这个意义上说, 气候变化是真命题也好, 伪命题也罢, 都不影响人类采取积极应对行动的决策, 对此问题的研究还将继续深入发展, 科学上的“不确定性”不能成为减缓采取应对气候变化措施的理由。站在法学研究者的立场上, 气候变化是否存在这一议题本身,并不影响我们探讨如何应对人类活动产生的越来越多的碳排放问题,以及节能减排问题。未来环境资源、能源的法律制度建设和完善, 在气候变化法律应对的层面, 可能的环境风险将给人类生存造成巨大威胁, 所以采取科学的措施减少这种不确定的环境风险确有必要。从这个意义上来说, 法律、政策制定者们无须过分纠结气候变化是“真命题”抑或“伪命题”, 只要已知的科学数据比较充分地证明了气候变暖, 就要对此采取积极的应对措施。即使气候变化可能是一个“伪命题”, 但减少温室气体排放、节约能源等措施, 确将有利于减缓人类活动对环境的影响, 以当今世界环境和资源现状而言, 无疑是极为必要的
[1]. 王绍武、罗勇、赵宗慈等: 《关于气候变暖的争议》, 载《自然科学进展》 2005年第8期。
[3]. Ibid. , WGI 9. 4, 9. 5, SPM.
[8]. 中国新闻网: 《瑞典学者: 气候变暖导致海平面上升是世纪谎言》, 2009年3月30日。
[9]. 赵宗慈、王绍武: 《从IPCC AR4得到的启示》, 载《中国气象报》 2009年9月15日。
[11]. “确凿发现”被定义为: 那些在各种方法、模式和假设情况下都成立的发现, 并预计相对而言这些发现不受不确定性的影响。