第二章 社会治理法治化的科学内涵

第一节 社会治理法治化的意涵

一、法治国家、法治政府与法治社会

中国共产党第十八届四中全会对依法治国问题进行了整体战略部署，这在党的历史上实属首次，法治国家建设正在这一新的历史起点上全面推进。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）对法治国家建设的目标、道路、原则、体系、格局等问题进行了全面部署。《决定》明确指出了社会治理法治化的要求和目标，强调要不断提高社会治理法治化水平，并首次提出“法治国家、法治政府与法治社会三位一体建设”的目标。习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上发表重要讲话。他强调，全面依法治国具有基础性、保障性作用，在统筹推进伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想，全面建设社会主义现代化国家的新征程上，要加强党对全面依法治国的集中统一领导，坚持以全面依法治国新理念、新思想、新战略为指导，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。在这一大背景下，我们须在概念的比较分析中认识社会治理法治化的含义。

“法治国家”概念最早出现在19世纪的德国。在康德的著作中，曾把“法治国”解释为“有法制的国家”，形式主义法治便是它的实质。[1]之后，伴随着社会的发展，法治国家的概念也一直变化。当代德国行政法学家哈特穆特·毛雷尔将法治国家定义为“公民之间、国家与公民之间以及国家内部领域的关系均受法律调整的国家，其标志是所有国家权力及其行使均受法律的约束”。[2]因此，广义的法治国家即上述整个国家各个层面的关系均受法律调整；而狭义的法治国家是指国家权力的配置，特别是权力的行使符合事前明确规定的法律。因此，狭义的法治国家与法治政府有时是同一含义。这一区别关键在于国家这一概念上广义和狭义的区分。在我国语境下，主要指的是广义的法治国家的概念。法治国家应该遵循一系列的原则和标准，可分为实质的和形式的标准。实质性标准包括：坚持宪法法律至上、人民当家作主或主权在民、尊重和保障人权、限制公共权力滥用、坚持依法执政、坚持民主与科学立法等。法治国家的形式标志主要体现在以下四个方面：完备统一的法律体系、普遍有效的法律规则、严格公正的执法制度、公正的司法制度。综上所述，法治国家建设要解决的重点问题是整个国家的基本制度的顶层设计、公民与国家的根本关系、国家各部分运转的规则法治等重大规范性问题。因此，广义的法治国家其内涵和外延比法治社会和法治政府的要大，法治国家的建设是法治政府和法治社会建设的前提和基础。

与法治国家的概念相比，“法治政府”的概念更为具体。“政府”也有广义和狭义之分。广义的政府是指整个国家所有的公权力机关，包括立法、行政、司法及其他部门；而狭义的政府则专指行政政府这一分支系统，是行使国家行政权的组织机构。一般而言，法治政府是狭义政府的概念。从2004年开始，国务院接连颁布了《全面推进依法行政实施纲要》、2008年《关于加强市县政府依法行政的决定》、2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》以及2015年的《法治政府建设实施纲要》等相关法治政府建设规范性文件，将法治政府看作从决策、执行到监督整个过程都被纳入法治化轨道上的政府组织，其基本权力与责任应紧密相连，集有限政府、阳光政府、服务政府、责任政府、廉洁政府于一身。从语境上分析，与法治国家、法治社会相比，法治政府主要从狭义上使用，专指国家行政权行使的法治化，政府应依法行政，其权力授予要有宪法和法律的依据，此外法不允许皆禁止。具体而言，法治政府建设重点在于以下四类制度：一是重大决策听证制度，二是重点工作通报制度，三是重要事项公示制度，四是政务信息查询制度。

“法治社会”这一概念我国学者从1959年就开始使用。[3]就字面含义而言，法治社会是指法律在社会交往中具有基础性规范的地位，是社会各阶层、各群体均遵守法律、依法行事的社会状态。因此，这里的社会主要是狭义的概念，它相对于国家、政府层面公权力的守法而言，意在强调社会公众普遍守法，它是指法律在公民合作体系中具有最高权威，得到普遍的认可、尊重与遵守。这一观念的提出表明中央已经意识到全民守法是法治国家建设的重要一环，是法治在中国生根的前置性条件。具体而言，首先，契约社会是法治社会形成的前提，法律作为社会共识是人们共同意志的体现。因此作为社会契约最高形式的法律体系也是人们“同意”的结果，作为人们共同交往的共同规范。其次，法律面前人人平等是法治社会的基础。法律一旦颁布，任何个人、组织及政府机构，都必须平等地遵守法律，任何人都不能以各种理由凌驾于法律之上，不存在法律之外的特权。最后，公正司法是法治社会的保障。法治社会的形成最终要通过司法机构具体的司法裁判活动来实现，以保证法律的被遵守和被尊重。在法治国家、法治政府和法治社会“一体化建设”的语境下，法治社会不仅要求国家依法对社会各个领域进行管理，更要求社会主体受法律的规范和约束，形成稳定的社会关系和普遍守法的社会秩序，还要在社会中形成科学、完备、良善的多元规则体系以及大众对规则之治的发自内心的精神性认同。法治社会中法治精神和依法治精神建立的法律制度是不可或缺的要素。

现代法治具有法治国家、法治政府与法治社会的三维视角，其共同点在于均把依法治理作为治理的基础性形式，都遵循宪法和法律至上的原则。但三者体现出不同侧重：法治国家强调整个疆域范围内各个层次的交往关系制度的法治化，具有系统性、总体性；法治政府强调的是政府行为的法治化，即行政权守法；法治社会强调的则是依法保障公民的各种社会经济权益，并使社会主体的行为在法律规范内进行，强调人权保障和普遍守法。

二、法治的概念

法治被认为是当代最具正当性的统治方式。最早关于法治的论述来自古希腊的思想家亚里士多德，他说法治是“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”[4]。亚氏对法治的释义包含两方面的内容：一是普遍守法，二是良法之治。现代法治理念最早的总结者是英国法学家戴雪，他认为英国政治两大根本特征除议会主权外即为法律主治或者法律至上。法治本质在于“法律是最贵国宝，为君主所有；全国人民以至君主本身都受治于法，倘使法律不能为政，以致全国无法律，必至全国无君主”。在戴雪看来，英国法治有三大独立又相关的观念：一是法治与专断权力相对。非由普通法院经由法定程序判为违法，任何人不得无故受罚，或者受到身体或财产的强制。二是法律面前人人平等。英格兰境之内，不但无人在法律之上，且每一人，不论贵贱贫富，均须受命于国内普通法律，并安于普通法院管辖权之下。戴雪直言，法律平等的意思主要是指所有在职官吏，倘若违法，一律与庶民同罪。三是司法裁判在个案中确认个人权利，宪法只是个人权利之果，而不是个人权利的来源。相比较而言，其他国家的个人权利主要由宪法列举。[5]当然，这一情况由于1998年英国颁布《人权法案》而改变。戴雪不单看重法令本身，更看重法律带来的对专断权力的限制和法律之下的官民平等，特别是官员守法。戴雪的法律主治理论在当代被拉兹更加抽象地理论化了，体现了20世纪英国主流的法治观念。拉兹拒绝把法治理解为良法之治，认为这样会使法治与民主、平等、人权等制度性理念混同，反而成为一套完整的社会正义学说，无法体现自身价值和作用领域。法治就其字面含义而言非常简单，即法律的统治，正相对于人的统治。因而进一步要求掌握统治权的政府依照法律而非自身意志施行统治。所以法治的本质在于政府守法，即狭义法治。政府守法意在防止权力专断，能通过公开、稳定的规则为民众行为做出有效指引，进而提供生活的确定性和可预期性，使人们能合理安排和规划自己的生活，实现法律之下的自治。因此，在拉兹看来，法治类似于诚实，政府不守法则类似于诱骗，违背了公民当初的守法预期。但是，法治只具有否定性价值，要求得到一以贯之、不加区分的严格贯彻，只能在一定范围内防止权力专断任意，而不问法律本身是什么。所以拉兹将法治比作刀子，锋利是刀子的德性，好刀子必须锋利，但用锋利的刀子切水果还是杀人则涉及另一种道德评价方式。[6]因此，权威的《牛津法律大辞典》中将法治定义为所有的权威机构，包括立法、行政、司法及其他机构都要服从某些原则。法律的某种特性在这些原则中得以表达，如正义的基本原则、道德原则、公平和合理的诉讼程序的观念，它含有对个人的至高无上的价值观念和尊严的尊重。[7]

实际上，法治，其字面含义非常简单，即“法律的统治”。法律来统治而非其他形式的统治，就是要求法律至上、规则至上，法律在国家治理中享有至高权威、获得普遍遵守，社会依其为最终标准来运转。在此意义上，法治和“人治”是一对相互对立的范畴。人治，即人的统治，是指主要依靠一个人或一部分人的意志和命令来进行统治和治理的方式，掌权者的意志具有最终决断力。因此，法治就是相对于人治而言的，要求法律的权威在整个国家治理和政治运行过程中享有至上性，超越任何当权者个人或集体意志的权威。当其他权威与法律相冲突时，要服从于法律的权威。

所以，法治的目的首先就在于排斥人治的不确定性，防止权力的专断与任意。人的意志往往被假定是易于变动和自私的。法律具有的公开、普遍、稳定和明确等特性，能让法律之治排除这些可能的专断和随意，具有确定性和普遍性。因此，法治是用非人格化的权威代替人治人格化的权威，用公共性代替私人性，用公开性代替私密性，用必然性代替选择性，用不偏不倚代替因人而异，用明规则代替潜规则。

法治作为规则之治，首先要求存在一套法律制度，全社会依据该法律制度运转并受制于它，形成法律秩序。该规则体系施加给整个社会一套相对稳定、明确的行为准则和交往规范，使得社会合作有章可循。其次，法治要求该法律体系在社会合作中享有最高的权威，具有终局效力。法律拥有对是与非、对与错、罪与非罪的最终话语权和决定权，由其作出规定，依其进行裁断。其他权威有各自作用的领域和范围，但是法律权威具有最高性、最终性、广泛性和深刻性，冲突时要服从法律权威。最后，法治进一步要求法律规则具有“刚性”，在现实中必须得到一以贯之的贯彻和实现。法律的至上权威要求法律效力及不利后果的承担不以人的意志为转移，不得因人而异、不得随意变通，要不加区分地贯彻执行，无论何人违法都要受到法律追惩，任何组织和个人都没有超越法律的特权。法律如果是松紧带、紧箍咒，终究还是人治而非法治。

广义的法治是规则之治，是服从成文规则治理的事业。成文的规则，不同于不成文的道德规则或者习惯规则，而是诸如乡规民约、组织章程、单位纪律等规章制度，相对于人的意志已经更具明确性和稳定性。此种广义的规则之治要求存在相对明确、稳定的规则体系，并且具有权威性和刚性，在其组织权威和效力范围内按照该规则体系运行，形成了一种多元主义的法治观。而狭义的法治仅指法律规则至上，它要求更高。法律，是由国家制定或者认可，以权利、义务和责任为主要内容，采取允许、命令或者禁止的方式指引人们行为，用国家强制力保障实施的正式准则。法律的国家性，体现在更为严格的立法程序、更广泛的代表性和公共性，以及更加严厉的保障措施和更高效力。所以狭义的法治要求其他规则在和法律规则冲突时服从于正式的法律。

三、社会治理的法治化

法治是法律规则的权威至上，要求体现在各个领域。社会治理法治化的目标就是建立法治社会，把社会治理纳入法律框架中来，实现对社会治理的规则之治。社会治理作为国家治理体系的重要部分，要运用法治思维和法治方式进行治理。社会治理法治化要求社会治理主体以法治化的视野和观念审视各种社会关系和社会利益，在法治的范围内实施社会管理的创新，还需不断完善社会治理方式和相关制度，使社会治理工作有法可依、有法必依。

当前，民众法律意识越来越强，社会治理法治化迫在眉睫。随着时代的发展，民众法律意识显著增强。在合法权益受到侵害的同等条件下，过去大多数人会选择不了了之，现在则会选择通过法律手段维护自身权益。如今，违反法律、侵害权益已经成为底线性、共识性的非法行为，容易引发社会各界的普遍反感和不满。这使得当前社会纠纷通过法律途径解决的比例越来越高。

然而，法治社会建设中存在的问题同样突出。一是人们对守法抱有功利主义态度，人治观念根深蒂固。社会大众对于法律的遵守大多是出于趋利避害功利衡量的结果。法律对己有利时遵守法律，反之则不遵守。同时，人治观念依然存在，特权、人情、关系思想仍占据上风，遇事先找关系、走后门、想办法。这些思想严重阻碍法治社会的建设。二是法律服务供给失衡，两极分化严重。普通公民进行法律活动大多是在法律咨询和法律援助的过程中创设法律关系、进行法律行为。但目前我国法律服务供给不均，经济发达地区服务供给数量多、质量高，经济欠发达地区服务供给相对来说数量少、质量差。法律服务分配严重不均，法律服务的欠缺使得法治社会建设缺乏基础性要素。三是政府和官员守法意识差。法治国家建设的核心在于政府和官员带头守法，官方行为在法律规定的框架内依法定程序有序活动。但现阶段，政府和官员不守法现象仍然突出，民众受其影响，遵守法律意识淡薄，甚至无视法律，寻求法外途径。因此，推进法治社会建设首先要从依法执政、依法行政、依法裁判开始，从公权力守法入手。四是社会诚信缺失，各类纠纷频发。我国现阶段社会纠纷和侵权案件数量较多，集中出现在食品药品质量不合格、合同违约、环境污染、医患纠纷、治安案件等领域，集中体现了社会诚信的缺失。普通民众个人诚信缺失，在社会交往活动中说假话、制假证、骗保险等现象比比皆是。特别是企事业单位等行业诚信缺失，在社会生产中恶意逃避银行债务，合同违约欺诈，做假账失实账等不一而足；社会组织规则意识差，缺乏社会责任感，透支社会信用，造成各类社会纠纷频发，无法形成稳定、有序的社会环境。

因此，通过社会治理法治化实现法治社会的目标是当前法治国家建设的重要步骤。相对于法治社会，社会治理法治化的关键在于政府，同时需要各种社会组织和群体甚至个人积极参与配合。就政府治理社会的法治化而言，其三大目标分别是：运用法治思维管理各方社会事务，运用善治的方式处理各种社会问题，形成以公平正义为价值理念的社会结构。因此，可将其深化为“三个转变”：一是治理理念由“管理政府”转变为“服务政府”，二是治理内容由“全能政府”转变为“有限政府”，三是治理手段由“刚性”转变为“柔性”。

综上所述，社会治理法治化的概念可以概括为社会治理主体与相关治理参与者运用法治思维和法治方式，有效预防和化解社会冲突与社会风险，优化社会、制度、文化、自然及人文环境资源配置，依靠正式制度与非正式制度构建规范有序、结构严密、协调运行的制度体系，实现国家与社会的良性互动、合作共治、良法善治，最终实现经济社会的平稳快速发展和每个人的全面发展。