三、政党法制_国家治理现代化与依法执政-QQ阅读男生武侠网

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三、政党法制

（一）政党法制的概念

政党法制不同于政党制度，政党法制立基于政党民主理念，对政党的宪法地位、政党的内部与外部活动进行宪法与法律上的分析。政党法制概念的提出，是各国政党法制化实践的理论总结和归纳。政党法制，是指政党受法律的规制，表现为宪法与法律规范政党的内部行为与外部活动。[42]政党法制是有关政党的法律、法规、制度的总称，主要包括宪法规定、相关法律规定、专门政党法以及有关政策法规等形式。政党法制概念的提出，其意义在于“意味着政党由一个私法上的组织转变为受法律规制的非公权力社团，政党活动由单纯地受私法自治原则约束转变为既受私法原则的制约，也受公法理念原则的支配”。[43]政党法制的理论基础是政党民主，同时也是政党民主的制度化形式。一般而言，“政党民主有两方面的含义：一是指政党内部的组织活动须服从民主的一般原则；二是政党外部活动不得与国家民主的理念相违背”。[44]一般来说，各国宪法只是提供了有关政党法制的根本法依据与一般原则，进一步的政党活动则需要普通法律加以规范，其中就包括政党基本法，即政党法。

在分析政党法制概念的同时，需要明确与政党法制相关的政党立法、政党法概念。政党立法，一般是从动态层面描述涉及政党问题的立法活动，主要包括政党立法的必要性和目的、政党立法的形式、政党立法的内容等问题。从世界各国的政党立法来看，主要有三种情况：一是由国家制定关于政党的专门法律、法规、条例，它既包括国家对政党问题作出全面、系统的规定，如有些国家制定专门的政党法，也包括国家对政党问题中的某一方面作出具体规定；二是国家虽然没有制定专门的政党法律，但在其宪法和其他法律、法规、条例中对政党问题作了一些规定，包括我国在内的大部分国家目前采用这种方式；三是英、美等西方资本主义国家还采取宪法惯例来代替政党立法，以宪法惯例的形式来确认和保障符合统治阶级需要的政党制度。政党法是关于政党的专门法律，是指以合法政党的界定、政党的建立、政党的组织、活动原则以及取缔政党的条件等为规范对象。政党法是关于政党问题的基本法，适用于一国所有政党。[45]当然，政党法的概念有特定的指向，并非涉及政党的法律都称为政党法。一国关于政党制度的法律、关于政党问题的相关法律、针对某一特定政党的法律以及宪法关于政党的条款和规定，都不能称之为政党法。政党法一般是以政党宪法化即宪法对政党问题作出规定为前提。从世界范围看，虽然随着主权国家的数量增加，政党法的数量也在增加，但是总体而言，目前制定政党法的国家总数并不高。当然，“由于世界上政党法的多样性背景，就政党立法现象作出一般性的判断并非没有特殊意义。不同的国家提出政党法的目的不同，这取决于各种各样的约束条件”。[46]到1976年，全世界157部宪法对政党作出规定，更多的国家在选举法等法律制度方面规定了政党相关的权利和义务。到现在，越来越多的国家在宪法中对政党作出规定，或者制定了专门的政党法。政党法律制度由此在全世界许多国家逐步地建立起来。[47]据统计，截至2003年全世界得到确认的政党法有39部，其中欧洲国家17部（包括俄罗斯和土耳其），美洲9部（除巴西之外所有美洲国家都是拉丁美洲西班牙语的国家），中东和北美5个国家有政党法，亚洲3个国家、撒哈拉非洲4个国家、大洋洲1个国家有政党法。[48]世界上政党法制最完备的国家是德国和土耳其。德国在其宪法中专门就政党规定作出规定，同时还专门制定了政党法，主要从政党的宪法地位和职能、政党的内部组织程序、候选人的产生、政党经费的规定、关于政党违宪的规定等几个方面规定了政党的地位、职能及对政党的各种要求与限制。土耳其的宪法对政党问题规定的最为详尽，同时土耳其也颁布了政党法。西方国家宪法涉及政党的条款，主要包括：一是确认自由组织政党是公民的权利；二是严格限制政党及其活动；三是提出对政党本身的要求；四是禁止某些政党的规定；五是确认政党的作用。[49]这五个方面，实际上就是西方政党法的主要内容。

（二）加强政党法制建设的重要意义

1.加强政党法律制度建设是社会主义民主政治制度建设的重要内容。“现代政党政治的生命力寓于民主，政党政治的目标就是实现社会民主。”[50]而现代政党政治的民主本质，必然要求执政党依法执政，以确保各党派、社会组织与公民能享有宪法和法律所赋予的民主权利、自由。全面推进依法治国，政党法制和依规治党是关键环节。这里的法包括党内法规和国家宪法及法律。依法执政要求党要依法行使领导权、执政权。我们绝不能说共产党的领导可以不受任何制约和监督，宪法就是最大最高的制约，民主党派的监督就是一种监督。从有利于共产党领导和执政、有利于民主党派参政、有利于社会主义民主政治建设和发展的角度出发，完全有理由有必要进一步加强和完善政党法律制度建设。

2.鉴于政党政治在中国社会主义民主政治总格局中的显要地位及关键作用，以及中国政党关系发展的经验教训，有必要通过包括制定政党法律法规在内的法制建设实践，来巩固和完善有中国特色的政党制度和政治协商制度。一是把共产党的领导地位、执政地位，通过具体的政党法律把宪法关于政党的原则规定进一步具体化、明晰化，于党、于国、于民都有利。二是参政党的参政议政、民主监督、政治协商也要规范化、法律化。三是从政党关系发展及调节方式的转变趋势看，当代中国政党关系走过了风雨同舟的非凡历程。1956年9月召开的中共八大将共产党领导的多党合作制概括为“长期共存、互相监督”的八字方针。1979年10月，邓小平在全国政协、中共中央统战部宴请各民主党派代表大会代表时，对中国政党制度作了科学说明：“在中国共产党的领导下，实行多党派的合作，这是我国具体历史条件和现实条件所决定的，也是我国政治制度中的一个特点和优点。”邓小平把共产党领导的多党合作概括为“政治制度”。党的十二大将“长期共存、互相监督”八字方针发展为“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的十六字方针。1992年，党的十四大把“坚持共产党领导的多党合作和政治协商制度”写进共产党的章程。1993年，全国人大八届二次会议把“共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”写入宪法。中国的政党制度是历史的选择，是人民的选择，是结合中国实际的结果。政党关系的调整方式由主要是执政党党内方针政策调整发展转变为以国家法律调整为主、党内方针调整为辅共同调整，这一转变趋势还会有所加强。

3.加强政党法律制度建设，有利于稳定、发展有中国特色的政党关系格局，有利于稳定中国的政局。中国多党合作制度以合作、协商代替对立、争斗，避免了政党互相倾轧造成的政局不稳和政权频繁更迭，最大限度地减少社会内耗，维护安定团结的社会政治局面。这一制度既有中国共产党的坚强领导，又有各民主党派的广泛参与，能够有效化解各种社会矛盾和冲突，保持政治稳定和社会和谐。

（三）中国政党法律制度建设历程

1.宪法中的相关内容

1949年召开的中国人民政治协商会议上，各民主党派在中国共产党领导下，共同选举产生了中央人民政府，为中国人民政权的建立作出了贡献。这标志着中共领导的多党合作和政治协商制度的正式确立。《共同纲领》作为临时宪法，对这一制度进行了确认和规定。其序言载明，“由中国共产党、各民主党派、各人民团体……的代表们所组成的中国人民政治协商会议，就是人民民主统一战线的组织形式”[51]。这是新中国成立之初，中共领导的多党合作的最初也是最高的法律基础。1954年第一届全国人民代表大会通过的首部宪法，也是通过在序言中，对统一战线及各党关系进行确认的形式作了规定。1975年宪法、1978年宪法也分别规定了共产党的领导地位和统一战线。1982年宪法恢复了首部宪法的相关内容。1993年3月，八届全国人大一次会议通过的“宪法修正案”，于宪法序言第十自然段专门增写“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”。中国特色政党制度正式入宪，为坚持和完善这一基本政治制度提供了宪法依据，构成了当代中国政党法律制度体系的根本法律渊源。

2.中国人民政治协商会议章程

第一届中国人民政治协商会议第一次全体会议通过了《共同纲领》，代行全国人民代表大会的职权宣告中华人民共和国的成立，发挥了重要的作用。1954年召开首届全国人大，并制定了首部宪法，政治协商会议的功能发生转换或回归，不再代行国家权力机关的职权，而是作为统一战线组织继续存在并发挥作用。同年12月召开的第二届全国政协第一次会议通过了政协章程。1982年后第五届全国政协第五次会议通过新的章程，1994年、2000年、2004年的修正案又进行了修订。该章程毫无疑问地成为中国政党制度的重要组成部分。

3.中国共产党的党内法规和文件

针对中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，中国共产党发布过一系列文件，先后形成“长期共存、互相监督”，“肝胆相照、荣辱与共”，“和衷共济、安危与共”的方针。1989年发布了《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，该意见既是共产党的党内文件，也是中国共产党调节和处理政党关系的具体依据，同时，由于中国共产党的领导具有宪法地位，因此，中国共产党的党章和党内文件自然是宪法精神、宪法原则的一种延伸，从而具有极高的权威性。至此，“共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政”的基本内容和形式更加明确了。当然，党内文件还不是国家法律，上述意见经过实践检验，可经过立法程序上升为法律，为坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度提供具体的法律保障和规范，使这一基本政治制度的实践做到有法可依，这是符合依法治国，建设社会主义法治国家的理念和要求的。

4.全国人大及其常委会制定的有关实体法中与政党相关的条款

对政党权利、义务的法律设定，除了宪法中的原则性规定外，还散见于一些具体的法律当中。比如，对共产党的领导，在企业法（1988年）、高等教育法、村民委员会组织法等法律中就有明确的条款加以规范，如《中华人民共和国全民所有制工业企业法》（1988年）第8条曾经规定：“中国共产党在企业中的基层组织，对党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行实行保证监督。”[52]《中华人民共和国高等教育法》第39条规定：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权，其领导职责主要是：执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，领导学校的思想政治工作和德育工作，讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项，保证以培养人才为中心的各项任务的完成。”[53]《中华人民共和国村民委员会组织法》第4条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”[54]

我们认为，上述法律条款在中国立法史上具有重大意义，为中国政党法律制度建设提供了有益的实践经验。它至少传达了以下重要信息：一是政党的权利和义务，是可以也是需要用具体的法律制度来规范、保障的，有了具体的法律规定，便于操作。二是全国人大及其常委会作为国家权力机关和立法机关，有权就中国的各类法律主体的权利和义务进行立法，这种立法有利于宪法的基本原则及原则性条款的落实。这样的立法是符合中国国情的，对今后中国政党制度发展的进一步规范化、法制化具有极大的启示。三是国家的法律对政党章程的提及和肯定，是符合宪法精神的，这种肯定体现了宪法和法律的权威及依法治国基本方略的要求。执政党的先进性、代表性，党内民主和人民民主的协调发展，依法治国和以德治国的有机结合等，决定了不允许也不应该再出现类似于“文革”超越宪法和法律的现象。全国人大就政党问题进行立法，已经有了丰富的实践基础，这种立法也为正确认识和处理政党与人民代表大会的关系提供了一个独特的视角。

（四）中国政党法律制度建设的原则

中国的政党制度不同于外国的一党制或多党制，其最大特色就是共产党领导的多党合作和政治协商。在政党法律制度上将充分体现下列原则：遵循宪法和法律原则。宪法是国家的根本大法，依据宪法制定和完善政党法律制度，首先要坚持宪法所确立的基本原则。这是健全和完善中国特色政党法律制度的根本依据。根据《中华人民共和国立法法》规定，规范政党行为的法律只能由全国人大及其常委会制定。

自主创新原则。健全和完善中国特色政党法律制度，应该从本国国情特别是政治发展的实际出发，按照政党政治发展规律，借鉴人类政党文明建设的有益成果，立足于自主创新，把社会主义政治制度的特点和优势同共产党领导的多党合作和政治协商的政党体制结合起来，形成和发展既不同于西方多党轮流执政制，又不同于苏联等国实行过的一党制政党政治模式。

民主集中制原则。政党虽不属国家机关，但执政党作为国家的领导、执政集团一直坚持民主集中制的根本组织制度和领导制度。这一制度应适用于一切政党，中国人民当家做主的国家性质不允许违背民主集中制的政党组织存在。政党内部发展党内民主、贯彻民主集中制，政党参与国家政治生活同样要依照民主集中制的原则。

体现合作精神的原则。政党法律制度必须体现协商、合作的精神，为共产党领导的多党合作和政治协商制度更好地朝着发展党际民主、实现党际和谐、促进互督共荣的方向发展。

党内法规制度建设与国家法律制度建设衔接和协调的原则。党的十六大以来，中国共产党连续颁布《中国共产党党内监督条例（试行）》《中国共产党纪律处分条例》等党内法规，连同长期形成的一系列行之有效的党内法规，中国共产党已经初步构建起一个比较完善的党内法规体系，为发展党内民主、落实党要管党、依法从严治党，提供了党内法规依据。同时，党内法规制度建设与国家法律制度建设相辅相成、相互衔接，中国共产党是中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

[1]. 荣敬本、高新军主编：《政党比较研究资料》，中央编译出版社2002年版，第8页。

[2]. ［美］小阿瑟·施莱辛格：《美国民主党史》，上海人民出版社1997年版，第20页，转引自王长江：《现代政党执政规律》，上海人民出版社2002年版，第35~36页。

[3]. 王长江：《现代政党执政规律》，上海人民出版社2002年版，第54页。

[4]. 罗豪才、吴撷英：《资本主义国家的宪法和政治制度》，北京大学出版社1983年版，第114页。

[5]. 罗豪才、吴撷英：《资本主义国家的宪法和政治制度》，北京大学出版社1983年版，第114页。

[6]. 周淑真：《政党和政党制度比较研究》，人民出版社2001年版，第3页。

[7]. 罗豪才、吴撷英：《资本主义国家的宪法和政治制度》，北京大学出版社1983年版，第114页。

[8]. 《列宁全集》第31卷，人民出版社1960年版，第23页。

[9]. 罗豪才、吴撷英：《资本主义国家的宪法和政治制度》，北京大学出版社1983年版，第114页。

[10]. 求是杂志社总编室编：《加强党的执政能力建设大参考》，红旗出版社2004年版，第143页。

[11]. 《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1995年版，第283页。

[12]. ［英］欧内斯特·巴克：《关于政府的若干思考》，牛津大学出版社1942年版，第39页，转引自王长江：《现代政党执政规律》，上海人民出版社2002年版，第42页。