论城市外交在中韩关系发展中的作用和地位[1]
李敦球 谌贝贝[2]
摘要：20世纪80年代以来，随着经济全球化与城市化的不断发展，城市作为国际关系中日益活跃的行为体，逐步开始走上国际舞台。以城市为载体的城市外交也日渐成为国家总体外交中不可或缺的一部分，在对外交流中发挥着越来越重要的作用。中韩两国的城市外交根植于两国关系之中，既有各自发展的独特性，又共同推动了两国关系不断向好发展，并在不同的发展阶段表现出不同的时代特征。
关键词：城市外交 中韩关系 时代特征
一 城市外交的内涵
（一）城市外交的定义
目前被国内学界所广泛接受的城市外交概念是由荷兰国际关系研究所学者罗吉尔·范·德·普拉伊吉姆（Rogier van der Pluijm）与简·梅利森（Jan Melissen）于2007年所提出的，即“城市外交是城市或地方政府为了代表城市或地区的利益，在国际政治舞台上发展与其他行为体的关系的制度和过程”。[3]不同学者对城市外交的定义也不尽相同。陈楠认为，“中国的城市外交是在中央政府的授权和指导下围绕非主权事务所开展的制度化国际交往活动。其核心功能就是实现国家广泛的对外政策目标，提升国家的外交能力。”[4]中国人民对外友好协会会长李小林在其著作《城市外交：理论与实践》中指出“主权国家仍然是当代国际关系的主角，城市发展仍主要为国家利益服务，城市的对外交往是在国家总体外交大局下的‘授权’行为”。[5]赵可金和陈维认为，“作为一种特殊的外交形态，城市外交是在中央政府的授权和指导下，某一具有合法身份和代表能力的城市当局及其附属机构，为执行一国对外政策和谋求城市安全、繁荣和价值等利益，与其他国家的官方和非官方机构围绕非主权事务所开展的制度化的沟通工作。”[6]龚铁鹰强调，“城市外交是国家总体外交的一个组成部分，但是又有城市地方特色，在性质上属于半官方外交。”[7]这明确指出了城市外交的半官方特性。另外杨毅在《全球视野下的中国城市外交》一文中指出，“城市外交是国家总体外交的组成部分，它配合国家总体外交，参与全球治理，促进地方发展，实现城市人民间的了解与交流，使城市之间能够相互借鉴彼此建设和发展的经验，在经贸、科技、文化、教育、环保、人才等方面开展实质性的交流与合作，推动城市经济社会的繁荣与发展。”[8]张祎认为，“城市外交是城市通过自身的外向型行为参与国际事务，或是为了完成国家总体外交的一部分职能，或是为了实现城市的进步和发展。”[9]高常凯、刘款、闻竞指出，“城市（城市群）外交是一种在国家外交的框架下，通过和其他国城市的交往，促进城市的经济、文化、科技发展的一种对外交往方式。”[10]周士新则从广义与狭义两个方面阐释了城市外交的概念，他认为，“广义的城市外交指的是城市的对外交往，对象和范围都是相当广泛的；狭义的城市外交主要指的是不同国家的友好城市之间的交往，但强调关系的非政治性。”[11]综合以上各位学者的意见和看法，我们可以得知，目前国内学界关于城市外交概念较为统一的解释主要在于确定城市外交为国家整体外交的一部分，即城市外交要服从和服务于国家整体外交，但同时城市也可以充分发挥自身的能动性，开展形式多样的对外交流，促进自身发展。
与中国学界有所不同，韩国学界更侧重于强调城市自身的主体性，所谓城市交流，可以定义为除国家以外的“个人、集体、机构”等不同主体通过友好合作谋求共同利益的行动，以韩国全北大学政治外交学系宋基敦（音译）教授为代表，韩国学者多接受世界城市和地方政府联盟（UCLG）[12]对城市外交的定义，即“城市外交是当地政府和社会团体促进社会凝聚、预防冲突和战后重建的工具，以创建一个稳定的环境为目的，让市民能够共同生活在和平、民主及繁荣中”。[13]
（二）城市外交的类型
根据城市参与对外交流的方式不同，可将城市外交分为不同的类型。杨毅指出，“当前的城市外交以双边的国际友好城市和多边城市外交为主要表现形式。”[14]赵新利、任静文在《中国城市公共外交的研究与实践》一文中将城市的外交实践分为三种形式，即“结成友好城市，合作论坛为协作平台与通过国际组织和国际媒体的城市外交”。[15]龚铁鹰立足于城市在国际关系中的非主权型国际行为主体的特点，将城市外交分为“国际友好城市、城市间国际组织、各国城市的对外直接交往”三种类型。[16]汤伟则按照操作方式和操作对象的不同，将城市外交操作模式划分为三类：“姐妹城市或者国际友好城市、城市协作平台、国际组织的嵌入。”[17]韩国釜山发展研究院研究员张正在（音译）主要关注姐妹城市外交，按照合作内容将其细分为经济合作、友好交流合作与大型活动合作三种类型。[18]笔者根据城市参与国际交流的身份、媒介与目的的不同，将城市外交分为：①国际友好城市与姐妹城市，②国际组织依托型城市外交，③发展驱动型城市外交三种类型。国际友好城市起源于第一次世界大战之后的欧洲，但直到第二次世界大战后才在各国大量出现。西方国家习惯将其称为“TWINS”，意即“姐妹城市”“双胞胎城市”，[19]主要是指一国的城市与其他国家相对应的城市通过缔结友好城市协议书，双方在各个领域开展交流合作的城市外交方式。国际组织依托型城市外交是指城市通过加入某一国际或区域性组织，通过该组织所提供的平台参与国际合作的方式。发展驱动型城市外交指城市虽未加入国际或区域性组织，也未与其他城市缔结友好协议，但因为两城市间彼此相近或发展具有互补性，为了求得自身发展而进行直接沟通交流的方式。
（三）城市外交的功能
城市之间通过缔结友好协议，开展国际交流合作，能够增进两国城市间的彼此了解，促进城市对外交流能力的不断提高。同时，能够推动两国间的文化传播，以友好城市为媒介，引导国际舆论、塑造自身形象，提高国际知名度。此外，通过城市间合作，可以深入挖掘彼此的发展互补点，学习对方先进的技术与管理经验，开展招商引资，推进自身经济改革与发展。最为重要的是城市外交作为国家总体外交的重要组成部分，可以凭借自身的灵活性与能动性，充分发挥桥梁与纽带作用，促进两国人民相互了解并增进友谊，尤其是在两国关系处于困难时期时，城市外交可以为缓和两国间的矛盾与敌意做出贡献，巩固和发展两国间的民意基础。
二 中国、韩国城市外交发展历程
作为国家总体外交的重要组成部分，中韩两国各自的城市外交都经历了从无到有、由弱变强的过程。这其中既有在全球化与城市化大背景下，城市不断发展，自身力量增强后参与国际交流的愿望不断增强，更离不开国家在全球政治时代主动融入世界，选择加入国际组织，同时下放权力，调动以城市为代表的地区行为体积极性的战略决断。
（一）中国城市外交发展历程
中国城市外交是在全球化、信息化、多元化的时代背景下兴起的。[20]20世纪70年代在毛泽东、周恩来等老一辈国家领导人的直接领导下，1973年6月，中国天津市与日本神户市正式缔结为友好城市。[21]作为中国与外国缔结的第一对国际友好城市，天津与神户的友城合作开启了中国城市外交事业的序幕。改革开放以后，党的十一届三中全会做出了从1979年起把全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，同时用“和平与发展”取代“战争与革命”作为时代主题，强调与国际体系的和平与合作，日益重视对国际组织与国际合作机制的参与、完善与创设，以更加积极的姿态参与国际事务。[22]这一伟大的历史性决策奠定了我国城市外交事业的发展方向，给予城市更大的国际交流自主性，推动了中国主动融入世界的进程。
20世纪90年代，冷战的结束标志着两个完全封闭的政治经济体系被打破，为全球政治的最终形成提供了基础。[23]中国城市外交在进入90年代后，发展更趋体制化、系统化。1992年中国国际友好城市联合会成立，开启了中国城市外交新的一页。中国国际友好城市联合会是由中国人民对外友好协会发起，以发展国际友城、推动务实合作、奉行和平外交、服务地方发展为宗旨的非营利社会团体。该协会下设经济合作委员会与国际友好城市交流中心，自成立之日起便积极推动发展同各国友好城市组织和有关国际机构的友好合作关系，成就斐然。根据中国国际友好城市联合会的统计，截至2020年1月19日，我国31个省、自治区、直辖市（不包括台湾省及港、澳特别行政区）和502个城市与五大洲138个国家的557个省（州、县、大区、道等）和1724个城市建立了2723对友好城市（省州）关系。[24]
进入21世纪后，中国城市外交事业的发展逐步获得了官方认证，城市外交逐渐成为国家总体外交不可或缺的一部分。城市间的交流合作也从最初单一的以人文交流为主发展到包含政治、经济、文化、社会、环境等各领域、全方位的交流与发展。2004年8月，时任天津人民对外友好协会秘书长的龚铁鹰认为城市外交是国家总体外交的一个组成部分，但是又有城市地方特色，在性质上属于半官方外交。[25]这实际上肯定了城市外交的“半官方”身份。2008年11月，时任中国人民对外友好协会会长陈昊苏在中国国际友好城市大会开幕式致辞中进一步肯定了城市外交的半官方身份，他指出：“城市外交服从并服务于总体外交，同时又具有地方特色，强调为城市的发展服务，把开展务实合作放在超越感情色彩的重要位置上。就其基本的属性而言，城市外交是一种半官方外交。”[26]2014年5月，国家主席习近平在中国国际友好城市大会暨中国人民对外友好协会成立60周年纪念活动上发表重要讲话，要求“大力开展国际友好城市工作，促进中外地方交流，推动实现资源共享、优势互补、合作共赢”。[27]这充分说明了党和政府对城市外交工作的高度重视。2015年3月，国家发改委、外交部、商务部共同推出《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，明确提出“开展城市交流合作，欢迎沿线国家重要城市之间互结友好城市，以人文交流为重点，突出务实合作，形成更多鲜活的合作范例”，[28]这为我国城市外交的发展提供了新的方向，同时为推动城市外交助力“一带一路”发展奠定了政策基础。中国共产党第十九次全国代表大会进一步强调了发展公共外交的重要性，指出“推进人大、政协、军队、地方、人民团体等的对外交往”，[29]这体现了党和国家持续推进城市外交发展的决心，为城市外交预留了更加广阔的空间。
中国的城市外交发展是国际和国内大环境背景下的必然选择。随着城市自身力量的增强与中央政府权力的不断下放，城市获得了参与国际交流、谋求自身发展的机会。要推动城市外交不断向好发展，就要密切地方政府与中央政府之间的联系，找准定位，共同发挥作用，实现国家总体外交与城市外交的双赢。
（二）韩国城市外交发展历程
与中国相比，韩国的城市外交发展起步较早。1961年韩国晋州市与美国俄勒冈州尤金市缔结姐妹城市关系，[30]这是韩国城市外交事业的开端。但20世纪60年代，朴正熙政权实行中央集权制度，否定地方自治团体（主要包括地方政府和议会）的自治权力，并且解散了地方议会，自治团体的长官也变为由中央政府直接任命。在高度集权的中央政府管辖之下，市、道、区、郡等自治机构并不具有自主性，[31]这一时期的城市外交发展缓慢。
随着1987年韩国民主化运动的爆发，中央政府对地方自治团体的高压政策得到了逐步缓和，地方自治团体自主性得到发展。进入20世纪90年代，特别是在1991年韩国全国市道知事协议会诞生之后，韩国的城市外交事业迎来了发展的黄金时期。[32]协议会以增进韩国地方市、道政府之间的交流合作，就地方自治团体的共同问题进行协商，并为地方自治团体的国际化项目提供支持，促进地方社会的协调发展和地方自治的健全成长为主要目的，[33]始终致力于增强地方分权能力，促进对外合作等相关事业，极大地推动了韩国城市外交事业的体系化、制度化发展。根据韩国全国市道知事协议会的统计，截至目前，韩国地方政府（包括广域自治团体与基层团体）已经与82个国家的1249个城市缔结了1659对姐妹城市关系。[34]事实上，直到1992年，地方政府的姐妹城市关系缔结都必须得到韩国内务部的认证，这在很大程度上限制了城市外交的自由发展。但是1994年、1995年政策调整后，30万人口以上的城市可以与10个海外城市缔结姐妹城市关系，30万人口以下的市、郡、区最多可以与5个海外城市缔结姐妹城市关系，这在一定程度上放宽了对姐妹城市关系缔结的限制。1994年7月，韩国地方自治团体国际交流财团成立，次年3月，该组织更名为韩国地方自治团体国际化财团。该财团的成立推动了韩国地方的自治发展，提高了地方的国际化水平。[35]1995年6月，韩国实行了地方选举，标志着地方自治时代的真正到来。这使得地方政府摆脱了对中央政府的依赖，促进了地方政府施政的国际化，提升了地区经济发展的活力，城市外交事业也开始迎来快速发展。
进入21世纪后，韩国地方自治的制度化发展为城市外交提供了法律保障。2003年韩国政府通过了《行政自治部47号训令》，进一步推动了姐妹城市缔结工作的开展，同时在2004年做出政策调整，使地方政府不需要征得行政自治部的同意就可以缔结姐妹城市。[36]此后卢武铉政府于2004年1月制定了《地方分权特别法》，李明博政府于2008年制定颁布《关于地方分权促进的特别法》，朴槿惠政府于2013年合并《关于地方分权促进的特别法》和《关于地方行政体制改编的特别法》为《关于地方分权及地方行政体制的特别法》，[37]文在寅总统执政后也强调通过持续推进地方分权，不断增强地方政府施政能力。这一系列举措保障了地方自治权力的不断扩大，也赋予了城市外交更大的发展自主权。
综上所述我们可以得知，韩国的城市外交发展进程是与地方自治权的不断扩大紧密相连的，即随着地方自治团体自治权的不断扩大、参与国际交流的能力不断增强，城市外交事业也得到不断发展。
三 中韩两国间的城市外交
中韩两国间的城市外交与两国外交关系的正常化发展密不可分。根据相关研究，20世纪80年代末，山东省青岛市为扩大与韩国双边经贸发展而与韩国政府进行交流行动，从一定程度上加速了中韩两国关系正常化发展的历史进程。[38]1992年8月，中韩两国领导人审时度势，做出了具有划时代意义的建交决策，实现了两国关系的正常化发展。1993年7月，韩国全罗南道木浦市与中国江苏省连云港市缔结为中韩间的第一对友好城市，[39]开启了两国城市间友好交流的序幕。据统计，截至目前，中韩两国间已经缔结了192对友好城市关系，[40]两国在政治、经济、文化等各领域交流密切，同时在国际、地区等重大事务中也保持了密切协调与合作。2013年，中国国家主席习近平在访问中亚和东南亚国家期间，提出了共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”（以下简称“一带一路”）的重大倡议。同时期韩国朴槿惠政府提出“欧亚倡议”，并考虑将韩国的“欧亚倡议”与中国的新“丝绸之路经济带”结合起来；文在寅总统执政后提出了“新北方政策”与“新南方政策”，并积极与“一带一路”构想进行对接。“一带一路”作为一项既造福中国，又惠及沿线各国和世界的重大工程，为中韩两国间的城市外交增添了新的动力，提供了新的舞台。
本文将立足于中韩两国外交关系发展的大背景，结合两国城市外交主要形式与内容的不同，将中韩两国间的城市外交分为建交前的城市外交（1988～1992年）、建交后的城市外交（1992～2013年）与“一带一路”新时期的城市外交（2013年至今）三个阶段，并对每一个阶段中韩城市外交的具体内容与特点进行梳理与总结，以期得到对中韩城市外交较为全面的理解和认识。
（一）建交前的中韩城市外交（1988～1992年）
20世纪80年代后，随着全球化的发展，国际关系行为体开始呈现多样化的发展态势，包括各级地方政府在内的次国家行为体日益活跃于国际关系舞台，并因其前所未有的参与广度和深度而备受瞩目。[41]冷战结束以及经济全球化的不断发展，使得东北亚局势得到缓和。作为在东北亚有着重要影响力的中韩两国在经济上有着很大的差异性和互补性，共同的经济利益促使两国开始谋求关系的正常化发展。但是由于朝鲜半岛问题的复杂性，两国中央政府层面的磋商难以有效推进。
早在中韩建交之前，山东省政府，特别是青岛市就已经与韩国保持了较为密切的经贸往来。作为中国第一批开放的14个沿海城市之一，青岛市凭借自己与韩国隔海相望的地理优势，吸引了较多韩国企业来青岛建厂。相关资料显示，山东省与韩国的直接贸易往来开始于1988年，且在当年的对韩出口额就已经达到5080万美元。[42]但是非正常化的中韩关系给山东省谋求与韩国进一步扩大经贸往来带来了许多阻碍。
1988年4月，时任青岛市对外经济贸易委员会主任、中国国际贸易促进委员会青岛市分会会长刘吉德，以中外合资企业华和国际租赁有限公司董事长的身份率领四人小组，秘赴当时尚未与中国建交的韩国进行实地考察。这次考察开启了青岛与韩国“半官方”经贸交往的序幕，也是建交前中韩两国城市外交的第一次尝试。作为当时山东省乃至全国在中韩双边关系方面的第一个赴韩团组，刘会长率领的青岛访韩团组受到了韩方的高度重视与热情接待。访韩团组先后参观考察了汉城、釜山、大邱、马山输出自由区、仁川港、起亚汽车制造厂等地，并拜访了韩国商工部和大韩贸易振兴公社。在会见大韩贸易振兴公社社长朴英秀时，双方就如何发展经贸往来，达成了四条口头协议：①双方共同为促进两地企业之间的经济技术交流和贸易往来努力工作，并积极创造条件定期交换意见，改进工作方法；②双方经常交流经济信息，互换资料；③为两地企业间开展经济技术合作提供咨询服务；④各自为对方代办邀请入境的有关手续并提供服务。[43]
自访韩团组从韩国归来至当年年底，由青岛贸促会接待的韩国来青岛访问考察团组即达35个共300多人次。1989年，韩国投资45万美元在青岛成立托普顿电器有限公司，这是青岛乃至山东省第一家韩国独资企业。随后，青岛市对韩招商引资力度逐步加大，至1992年8月中韩正式建交前，已有100多家韩资企业落户青岛。[44]可以说青岛市访韩团组对韩国的成功访问，进一步密切了青岛与韩国的经贸往来，对推动中韩两国关系发展乃至中韩建交发挥了积极的作用。
以山东省青岛市为代表，建交以前的中韩城市外交以经贸交流为主。鉴于当时中韩两国在朝鲜半岛问题上存在的分歧，政治与人文层面的交流难以开展，城市外交主要发挥了招商引资的首要作用。在当时，青岛与韩国间的经贸交流充分发挥了城市外交半官方的灵活性，为缓和矛盾，推进中韩两国关系正常化发展与中韩建交奠定了坚实的民意基础。
（二）建交后的中韩城市外交（1992～2013年）
中韩两国间地缘相近、文化相通。自1992年建交以来，两国关系全面稳定发展，交流与合作的范围不断扩展、深度日益加深，特别是在地方层面，两国各级地方政府互动频繁，为推动两国关系贡献了力量、增添了活力。[45]与建交前单一的以经贸交流为主不同，建交后的中韩城市外交方式多样，主要包括缔结国际友好城市与姐妹城市关系，推动中韩城市双边交流机制建设，依托国际组织开展多边交流和两城市间直接交流等。
1.国际友好姐妹城市与双边交流合作机制
1993年7月中国江苏省的连云港市与韩国全罗南道的木浦市缔结为中韩第一对友好城市，开启了中韩友好城市发展的先河。根据中国国际友好城市联合会的统计，截至目前，中国与韩国共缔结了192对友好城市关系。在中国与外国缔结的友好城市中排第三位，仅次于日本与美国。[46]另外根据韩国全国市道知事协议会的统计，截至目前，在韩国对外缔结1659对姐妹城市关系中，中国排名第一，韩国共与中国缔结了643对姐妹城市关系（中韩计算方式不同），占韩国对外姐妹城市缔结总数的38.8%。[47]
中韩地方政府间的双边交流机制主要包括中韩地方政府交流研讨会、中韩人文交流共同委员会、中韩地方省长知事会议、中韩城市发展联盟等。2002年成立的中韩地方政府交流研讨会以增进中国各地方政府国际交流部门与韩国地方政府驻华代表之间的友谊，促进地区发展和相互合作为目的，已经成为两国地方政府间交流与共享信息的坚实平台。[48]中韩人文交流共同委员会于2013年成立，该组织以加强两国人文交流合作为目的，通过双方共同努力，为两国学术、青少年、体育、媒体等人文交流提供支持。根据中韩双方发布的《2016年中韩人文交流共同委员会交流合作项目名录》，自2013年建立中韩人文交流共同委员会机制，迄今为止已举行三次全体会议，开展近70项人文交流活动。中韩地方省长知事会议于2016年6月在韩国仁川召开第一届会议，第二届会议在中国北京举行，以“中韩地方政府携手走进新时代”为主题，两国地方政府代表围绕“推动文化旅游产业的交流与合作”以及“加强气候环境领域的保护与应对”等共同关心的议题进行了广泛深入交流。双方在加强地方政府环保合作、旅游合作和人文交流方面达成广泛共识。这一沟通机制为两国市级地方政府领导参与两国间城市问题商讨提供了平台，促进了两国地方政府间的相互了解，为经济合作与交流创造了机会。在2019年青岛世界韩商大会上青岛市城阳区、莱西市和贵州安顺关岭自治县等与韩国庆尚南道河东郡、庆尚南道南阳郡、全罗南道求礼郡共同倡议成立中韩城市发展联盟。中韩城市发展联盟旨在推动联盟城市之间加强高层交流，增进政府、人民间友谊，建立政府间合作机制，深化和扩大各领域的交流，实现多方互融互信；拓宽联盟城市交流渠道，深化合作交流内容，强化行政、经济和文化领域的深度合作；加强科技与创新合作，增强中韩产业技术的竞争力；提升研究能力，为中韩地方政府、企业、学界联合研究计划和前瞻计划提供智力支持，促进多方面的合作与创新。[49]这一机构的成立必将吸引更多中韩城市加入，为中韩间的城市外交提供新的舞台，增添新的活力。
2.依托国际组织开展交流
中韩间的城市外交不只局限于两国友好姐妹城市与双边沟通机制下的交流，在多边交流即区域性国际组织交流机制下也互动频繁。本文将选取4个具有代表性的国际组织进行说明。
早在1994年，中国的吉林省就和韩国江原道共同加入了东北亚地区地方政府首脑会议。该会议每年由中国吉林省、日本鸟取县、韩国江原道、俄罗斯滨海边疆区、蒙古国中央省轮流举办，至今已经成功举办多届。20多年来，东北亚地区地方政府首脑会议秉承加深了解、增进友谊、促进交流、加强合作的宗旨，广泛开展区域合作交流、投资贸易洽谈、企业项目对接等活动，取得积极成果，内涵不断丰富，层次不断提升，已经成为具有建设性和包容性的区域合作机制。[50]吉林省与江原道在该组织框架下开展了广泛交流与合作，加强了吉林省与江原道的交往，在加快东北亚地区互联互通建设、推动中韩图们江区域开发合作、促进东北亚区域经济一体化发展方面发挥了积极作用。
成立于1996年，秘书处设在韩国庆尚北道的东北亚地区地方政府联合会是由中国、日本、韩国、俄罗斯等位于东北亚地区的4个国家29个省级地方政府的领导携手发起成立的国际组织。该联合会的宗旨是东北亚地区地方政府本着平等互惠的精神，通过地方政府间形成的交流与合作网络，建立相互理解与信任的关系，以促进东北亚地区共同发展，并为世界和平做出贡献。联合会下设专门委员会，具体负责推进地方政府、城市间在政治、经济、文化等领域的沟通与合作。
2004年，为形成以经济为中心的交流平台，中日韩10个城市[51]成立了东亚经济交流推进机构，后日本熊本市于2014年加入该机构。该机构以通过加强会员城市间合作、经济交流以及联络等，促进经济与文化交流的活跃发展，在环黄海地区形成新的广域经济圈，同时为东亚经济圈发展做出贡献为主要目的。该机构下设国际经济贸易合作分会、环境分会、旅游分会、物流分会等组织，统筹协商专业事项，推进共同项目建设。特别是该机构下设的环境分会在推动环境技术输出，推进城市间的环境国际合作方面成就斐然。尽管地方政府无法像中央政府那样具有广泛的代表性，但以城市为主体的自主贡献，扎扎实实地改善了城市的环境质量，实现了污染治理目标。
2005年，在前伦敦市长肯·利文斯顿的提议下，围绕《克林顿气候倡议》（CCI）来实行减排计划，C40城市集团应运而生。该集团作为一个致力于应对气候变化的国际城市联合组织，目前有包括中国、韩国、美国、日本等在内的多个国家和地区的96个城市成员。C40城市集团致力于城市低碳排放，为其他城市树立榜样。通过用一个声音说话，C40希望在全球气候政治中成为得到普遍认可的次国家层面的领导者，并且吸引更多的外部行为体来帮助其实现相关减排目标。[52]早在2009年，中韩两国青年就共同决定通过“植树”的方式消灭“第三届C40首尔世界大城市气候峰会”上各国城市领导人产生的碳排放量，以此来践行两国城市共同的环保责任。
综合上述内容我们可以得知，中韩两国的城市和地方政府在国际组织框架下的交流为两国城市外交提供了新的平台，使两国城市可以就共同关心的问题交换意见，通力合作。两国城市在国际组织框架下的合作包含了不同的空间维度，既共同加入了东北亚区域组织，也加入了东亚乃至全球性的国际组织。从交流议题来看，主要集中于环境保护、污染治理等领域，同时也广泛开展了经贸、物流、旅游等领域的交流与合作。
3.发展利益驱动下的城市间直接交流
未共同加入某一区域性或全球性国际组织，也并未缔结友好城市协议，但因为两城市间彼此相近或发展具有互补性，为了求得自身发展而进行直接沟通的方式即利益驱动型城市外交。中国威海市与韩国仁川市间的交流合作就是此类型城市外交的典型代表。
与周边的青岛与烟台相比，威海的产业结构与地理位置使其在对外贸易与制造业领域处于相对劣势。但凭借靠近韩国（仁川）这一区位优势，威海在发展对韩贸易方面潜力巨大。据统计，2014年山东省的对外贸易总额为2771.2亿美元，其中对韩贸易达到328.8亿美元。[53]威海与韩国的贸易额为52.27亿美元，占全市对外贸易总额的31.5%，[54]远高于与欧盟、美国等其他国家和地区，对韩贸易在威海的经济发展中占据着十分重要的地位。
2015年6月1日，历经14轮谈判，中韩自贸协定正式签署。协定第十七章第25条明确将山东威海与韩国仁川自由经济区选定为地方经济合作示范区。[55]中韩自贸协定的签署，极大地推动了威海与仁川友好关系的发展。从威海仁川海外事务所（2016）的建立到中韩（威海—仁川）国际帆船拉力赛（2017）的成功举办，从仁川大学韩语学堂落户威海南海新区（2018）到威海与仁川签署“四港联动”协议（2019），威海与仁川在政治、经济、文化等各领域一直保持了紧密的联系，特别是在中韩关系因“萨德”问题而产生裂痕的时候，威海与仁川依然保持了密切的交流，两城市通过体育、人文方面的沟通与合作充分发挥了城市外交的灵活性与纽带作用，对缓解两国间的紧张态势发挥了积极作用。
（三）“一带一路”新时期的中韩城市外交（2013年至今）
2013年，中国国家主席习近平在访问中亚和东南亚国家期间，提出了“一带一路”伟大倡议。“一带一路”倡议的提出和实施，为中韩城市外交提供了新的发展平台，也提出了新的要求。韩国总统文在寅执政后提出了“新北方政策”与“新南方政策”，并在公开场合表示要推进与中国“一带一路”倡议对接。[56]
“一带一路”主要目标内容为“五通”，即政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通。“新北方政策”重点推进“九桥”战略，主要涉及天然气、铁路、港湾、电力、北极航线、造船、工业园、农业、水产领域。从推行领域来看，“一带一路”与“新北方政策”存在许多合作点。“一带一路”为中韩城市外交带来了新的发展机会，同时中韩城市外交也对推动“五通”建设目标的实现发挥了积极作用。在政策沟通方面，韩国北方经济合作委员会权九勋委员长于上年率团访问中国东北，重点就“一带一路”与“新北方政策”在东北地区的对接合作进行政策沟通，就中韩两国在中韩国际合作示范区与辽宁沈抚新区、沈阳苏家屯区的合作方案进行了共同探讨，为“一带一路”框架下中韩城市外交在东北地区的发展奠定了基础。在设施联通方面，2019年1月，威海市与仁川市共同签署《威海—仁川打造东北亚物流中心谅解备忘录》，[57]这意味着来自中韩及其他国家的货物都可以在最短的时间内，通过威海、仁川转至日本、欧洲及世界其他地区。威海与仁川的多式联运合作的成功开启将为更多的中韩港口城市合作提供宝贵的实践经验。在贸易畅通方面，青岛市走在了中韩城市的前列，早在2015年，青岛就发挥毗邻韩国港口城市的优势，启动了对韩贸易畅通工程，开展“中韩海上高速公路”建设，建设保税商品集散分拨中心，并在釜山建立青岛工商中心，为进行双边贸易和双向投资的企业机构提供服务平台。同时开通青岛至济州岛、平泽、仁川等地的邮轮航线，深入推进在“一带一路”倡议框架下与韩国友城、友好合作关系城市、经济合作伙伴城市间的交流合作。在资金融通方面，中国在“一带一路”的建设过程中一直十分重视资金支持，创建了丝路资金，并推动建立了亚洲基础设施投资银行。韩国作为亚洲基础设施投资银行的创始国之一，积极参与了多个亚投行主导的项目。可以说，中韩在融资方面的合作为中韩城市外交发挥互联互通作用提供了资金支持。在民心相通方面，2016年中韩12座城市联合成立中韩旅游战略合作城市联盟，旨在共同开发市场、推广宣传合作、促进城市间信息共享。韩国仁川大学签约威海开设校区，推动了中韩城市间的教育合作。同时，中韩两国互为对方最大留学生来源国，庞大的留学生群体分布于中韩两国的各个城市内，成为“一带一路”倡议下中韩友好的传播者与发扬者。
四 结语
中韩两国同处东北亚地区，地缘相近，文化相通。自1992年8月24日正式建立外交关系以来，两国在政治、经济、文化等领域交流频繁，取得了令人瞩目的成就。政治上，两国领导人互访频繁，双边合作伙伴关系不断加强；经济上，两国经贸往来持续健康发展，互为重要贸易伙伴，中国已成为韩国最大贸易伙伴、最大出口市场和最大进口来源国，韩国是中国第三大贸易伙伴国；文化上，中韩两国同属儒学文化圈，在思想上有许多相似之处，两国民间交流密切、人员往来频繁。
“国之交在于民相亲”，国与国之间友好交往的关键，在于两国人民之间的相亲相近。随着经济全球化与城市化的不断发展，城市自身功能日趋丰富与完善，对外交流能力不断增强。中央政府权力的下放，使得地方政府获得了更多的自主权，外交不再只是国家层面的事，城市外交在国家总体外交布局中发挥着日益重要的作用。
中韩关系的正常化发展离不开两国中央政府审时度势的重大决策，同样也离不开两国地方政府、城市间的交流与合作。两国地方政府间的沟通避开了国家层面的障碍，为国家间的交流打下了坚实的民意基础。早在建交前的1988年，山东省青岛市就曾派出赴韩团组，谋求加强与韩国的经济交往，这对中韩两国关系的正常化发展发挥了积极作用，推动了中韩建交的实现。中韩正式建交之后，以1993年7月韩国全罗南道木浦市与中国江苏省连云港市结为友好城市为开端，20多年来，两国间友好城市的缔结如雨后春笋般不断出现，推动了中韩关系不断向好发展。
2013年，中国国家主席习近平在访问中亚和东南亚国家期间，提出了“一带一路”伟大倡议。2015年3月，国家发改委、外交部、商务部共同推出的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中明确提出“开展城市交流合作，欢迎沿线国家重要城市之间互结友好城市，以人文交流为重点，突出务实合作，形成更多鲜活的合作范例”，这为城市外交的发展提供了新的方向，也赋予了更大的可能性。早在“一带一路”倡议提出当年，朴槿惠政府就提出了“欧亚倡议”与“一带一路”进行对接，韩国总统文在寅执政之后提出了“新北方政策”，并积极推动与“一带一路”对接，这为新时代中韩城市外交的发展增添了新的动力，为中韩关系的不断发展提供了新的保障。
[1] 本文为2020年度山东省社科规划研究项目“共建东北亚‘一带一路’的路径与战略意义”的阶段性成果，立项编号：20CGJJ01。
[2] 李敦球，曲阜师范大学外国语学院教授、国别与区域研究中心主任；谌贝贝，韩国釜山大学政治外交专业研究生。
[3] Rogier van der Pluijm and Jan Melissen，City Diplomacy：The Expanding Role of Cities in International Politics，Clingendael Diplomacy Papers No. 10，The Hague，Netherlands Institute of International Relations Clingendael，April 2007，p.11.
[4] 陈楠：《城市外交与中国特色大国外交——思想契合、战略对接与机制创新》，《国际展望》2018年第1期，第72页。
[5] 李小林：《城市外交：理论与实践》，社会科学文献出版社，2016。
[6] 赵可金、陈维：《城市外交：探寻全球都市的外交角色》，《外交评论》2013年第6期，第69页。
[7] 龚铁鹰：《国际关系视野中的城市——地位、功能及政治走向》，《世界经济与政治》2004年第8期，第40页。
[8] 杨毅：《全球视野下的中国城市外交》，《理论视野》2015年第8期，第70页。
[9] 张祎：《试论全球政治时代的城市外交》，《张家口职业技术学院学报》2012年第4期，第1页。
[10] 高常凯、刘款、闻竞：《中国城市（城市群）外交文献述评》，《新西部》（理论版）2017年第4期，第1页。
[11] 周士新：《上海城市外交的全球布局与特色定位》，《上海城市管理》2018年第1期，第41页。
[12] 世界城市和地方政府联盟（UCLG）又称世界城市和地方政府联合组织，是地方政府国际联盟和联合城镇组织与世界大都市协会于2004年5月合并成立的国际机构。
[13] 参见“The Hague Agenda on City Diplomacy”，UCLG，& The City of The Hague & VNG International. June 2008，p.1；송기돈《지방정부 국제기구를 통한 도시외교의 제도화기반과특성 연구-ᅳ세계지 방정부연합（UCLG）사례 중심》，《한국자치행정학보》제30권제4호（2016 겨울），p.132；고경민、장성호《제주특별자치도 사례를 중심으로본도시외교의 방향》，《대한정치학회보》22집3호，2014년8월，p.51；《제주의 도시외교와 중국으부상--이론적 검토와 추진 방향》，《한국평화연구학회 학술회의》，2013년，p.128；장정재《한중 지방정부간 효율적 교류협력 방안--부산광역시를 중심으로》，《한국자치행정학보》，《中国学 第44辑》，2013（4），p323。
[14] 杨毅：《全球视野下的中国城市外交》，《理论视野》2015年第8期，第71页。
[15] 赵新利、任静文：《中国城市公共外交的研究与实践》，《公共外交季刊》2019年第1期春季号，第89～92页。
[16] 龚铁鹰：《国际关系视野中的城市——地位、功能及政治走向》，《世界经济与政治》2004年第8期，第41～42页。
[17] 汤伟：《发展中国家巨型城市的城市外交——根本动力、理论前提和操作模式》，《国际观察》2017年第1期，第91～95页。
[18] 장정재：《한중지방정부간효율적교류협력방안--부산광역시를중심으로》，《한국자치행정학보》，《中国学 第44辑》，2013（4），pp.323-325。
[19] 程永明：《中日友好城市的交往及其作用》，《日本研究》2012年第3期，第111页。
[20] 陈楠：《城市外交与中国特色大国外交——思想契合、战略对接与机制创新》，《国际展望》2018年第1期，第71页。
[21] 参见《天津与国外结成友好城市一览表》，天津政务网，http：//gk.tj.gov.cn/gkml/000125831/201112/t20111206_51394.shtml，2020年1月7日。
[22] 李文：《改革开放四十年中国外交的变革与成就》，《中国青年报》2019年1月7日，第002版。
[23] 张祎：《试论全球政治时代的城市外交》，《张家口职业技术学院学报》2012年第4期，第1页。
[24] 参见《友城统计》，中国国际友好城市联合会网站，http：//www.cifca.org.cn/Web/YouChengTongJi.aspx，2020年1月19日。
[25] 龚铁鹰：《国际关系视野中的城市——地位、功能及政治走向》，《世界经济与政治》2004年第8期，第41～42页。
[26] 陈昊苏：《在中国国际友好城市大会开幕式上的讲话》，人民网，http：//world.people.com.cn/GB/57507/8311402.html，2020年1月8日。
[27] 参见《习近平在中国国际友好大会暨中国人民对外友好协会成立60周年纪念活动上的讲话》，人民网，http：//cpc.people.com.cn/n/2014/0516/c64094-25024391.html，2020年1月8日。
[28] 参见《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，中国一带一路网，https：//www.yidaiyilu.gov.cn/yw/qwfb/604.htm，2020年1月8日。
[29] 参见《习近平：决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，新华网，http：//www.xinhuanet.com/2017-10/27/c_1121867529.htm，2020年1月10日。
[30] 조형진：《한국과중국의도시외교--한중FTA지방협력시범지구선정에따른인천과웨이하이의 사례》，《국제·지역연구》28권2호2019여름，p.32.
[31] 오니시유타카：《한일지방자치단체협력의전개--자매도시결연전략》，《한국과국제정치》，제31권제1호2015년（봄）통권88호，pp.163-164.
[32] 조형진：《한국과중국의도시외교—한중FTA지방협력시범지구선정에따른인천과웨이하이의 사례》，《국제·지역연구》28권2호2019여름，p.33；오니시유타카：《한일지방자치단체협력의전개--자매도시결연전략》，《한국과국제정치》，제31권제1호2015년（봄）통권88호，pp.163-164；우양호、이정석：《지방정부국제교류의영향요인에관한연구--도시간자매결연을중심으로》，《지방행정연구》，제24권제4호（통권83호），2010（12），p.408.
[33] 参见《韩国全国市道知事协议会目的》，韩国全国市道知事协议会网站，https：//www.gaok.or.kr/global/main/contents.do？menuNo=300079，2020年1月12日。
[34] 参见《国际交流现况》，韩国全国市道知事协议会网站，https：//www.gaok.or.kr/gaok/exchange/list.do？menuNo=200080，2020年1月12日。
[35] 김미연：《지방자치단체의 국제교류확산과 동형화》，《한국거버넌스학회보》，제17권3호，pp.61-83.
[36] 오니시유타카：《한일지방자치단체협력의전개--자매도시결연전략》，《한국과국제정치》，제31권제1호，2015년（봄）통권88호，pp.164-165.
[37] 정재욱（대학교수），안성수：《한국지방자치의이해》，피엔씨미디어 출판사，2013년.
[38] 祁怀高：《中国地方政府对中韩建交的影响——以山东省的作用为例》，《当代韩国》2010年冬季号，第66页。
[39] 参见《连云港市友城基本情况》，连云港市人民政府网站，http：//www.lyg.gov.cn/zglygzfmhwz/yhwl/yhwl.html，2020年1月15日。
[40] 参见《世界各国与我国建立友好城市关系一览表》，中国国际友好城市联合会网站，http：//www.cifca.org.cn/Web/WordGuanXiBiao.aspx，2020年1月19日。
[41] See Ivo D. Duchacek，The Territorial Dimension of Politics：Within，Among，and Across Nations，Boulder CO and London：Westview Press，1986.
[42] 柏宝春：《山东省与韩国经贸合作现状及展望》，《沿海经贸》1996年第4期，第31页。
[43] 笔者参照时任青岛市外经委主任、市贸促会会长刘吉德发表在青岛新闻网上的文章《青韩“破冰之旅”：中韩建交前青岛与韩国经贸交往故事》整理而成，http：//www. qingdaonews. com/content/2004-07/06/content_3343576.htm，2020年1月20日。
[44] 参见《与韩国经贸往来》，青岛市情网，http：//qdsq.qingdao.gov.cn/n15752132/n30400816/n20551440/n26245844/190227110206175543.html，2020年1月20日。
[45] 卢时旭：《韩国地方政府对华外交：特点、动因与前景——以仁川市为例》，《韩国研究论丛》总第三十三辑（2017年第一辑），第32页。
[46] 参见《世界各国与我国建立友好城市关系一览表》，中国国际友好城市联合会网站，http：//www.cifca.org.cn/Web/WordGuanXiBiao.aspx，2020年1月19日。
[47] 参见《国际交流现况》，韩国全国市道知事协议会网站，https：//www.gaok.or.kr/gaok/exchange/list.do？menuNo=200080，2020年1月12日。
[48] 陈维：《中日韩城市外交——动力、模式与前景》，《国际展望》2016年第1期，第87页。
[49] 参见《中韩城市发展联盟成立》，青岛日报网，http：//www.dailyqd.com/epaper/html/2019-09/06/content_260110.htm，2020年1月20日。
[50] 参见吉林省省长蒋超良在二十一届东北亚地区地方政府首脑会议上的致辞，振兴东北网，http：//www.chinaneast.gov.cn/2016-08/18/c_135610049.htm，2020年1月20日。
[51] 创建城市主要有：釜山广域市（韩）、大连市（中）、福冈市（日）、仁川广域市（韩）、北九州市（日）、青岛市（中）、下关市（日）、天津市（中）、蔚山广域市（韩）、烟台市（中）。
[52] 资料来源：笔者根据各区域、国际组织官方网站内容与相关报道整理而成。
[53] 参见《2014年山东省进出口总值2771.2亿美元》，中研网，http：//www.chinairn.com/news/20150116/172502479.shtml，2020年1月22日。
[54] 参见《威海市2014年国民经济和社会发展统计公报》，中国统计信息网，http：//www.tjcn.org/tjgb/15sd/28052.html，2020年1月22日。
[55] 参见《中韩自贸协定签署——牵手，开辟中韩合作新时代》，凤凰网，http：//sd.ifeng.com/zbc/detail_2015_06/02/3963737_0.shtml，2020年1月22日。
[56] 参见《文在寅：希望能够尽快与中国“一带一路”倡议接轨》，环球网，https：//world.huanqiu.com/article/9CaKrnK65qA，2020年1月21日。
[57] 参见《威海与仁川共建“四港联动”物流通道》，中华人民共和国交通运输部，http：//www.mot.gov.cn/jiaotongyaowen/201902/t20190201_3163289.html，2020年1月22日。