一 吉林省发展生态旅游产业的潜力和问题

“十四五”期间，吉林省将深入践行“绿水青山就是金山银山”“冰天雪地也是金山银山”的发展理念，扎实走好“保护生态和发展生态旅游相得益彰”的发展道路，以主客融合的美好生活为总目标，以“旅游+”与“+旅游”双向发力为总合力，以“冰雪+避暑”双品牌互动为总驱动，以旅游双环线为总框架，在特色化创建中推动全域旅游高质量发展，坚持全域覆盖、冬夏联动、分类推进、业态创新、城乡协同、共享共建，以美丽生态描绘创建总蓝图、绿色发展贯穿创建全过程、创新创意融入创建各环节、人居优化提升创建满意度、文化自信激活创建内动力，努力把吉林省建成世界级优秀生态旅游目的地、全国四季旅游强省。

（一）吉林省发展生态旅游产业的潜力

1.吉林省发展生态旅游产业的政策支持

2018年以来，吉林省委、省政府相继出台《关于推进避暑休闲产业创新发展的实施意见》《关于实施乡村振兴战略的意见》。省文化和旅游厅强力推动《全面推进冰雪产业发展的“十大工程”任务清单》的落实，重磅发布《大力推动乡村旅游发展的十七条政策措施》，首次召开全省乡村旅游工作会议，出台首个《乡村旅游产业发展报告》，为乡村旅游经营单位、乡村旅馆评定引入规范和标准。

省旅游和交通部门携手制定《关于促进交通运输与旅游融合发展2018年实施方案》，推进4A级乡村旅游景区道路客运全覆盖；原省旅发委联合12个厅局印发《吉林省乡村旅游扶贫工程实施方案》，会同省农委联合出台《关于促进吉林省休闲农业提档升级发展的实施意见》；吉林省公安出入境管理部门发布支持旅游经济发展的“八条措施”。一系列政府措施助力吉林省旅游业发展质量和效益同步提升，产业价值链持续延伸。

《长通白延吉长避暑冰雪生态旅游大环线发展规划》和《长松大白通长河湖草原湿地旅游大环线发展规划》的发布，标志着吉林省以“冰雪+避暑”双品牌驱动“双线优化”，以“东西双环线”激发板块结构性活力的旅游产业发展格局正式确定。

财政、金融、土地、税收等政策叠加所释放的“红利”，引来众多投资商携巨资投资大项目。例如，投资400亿元的大型文旅项目红星美凯龙文旅小镇、投资1000亿元的恒大冰雪主题公园项目、投资100亿元建设的北大壶冰雪小镇等项目纷纷落地，中国银行与省政府签署战略合作协议，全力支持吉林冰雪产业发展。

2.吉林省发展生态旅游产业的环境和资源优势

（1）水资源保障能力显著。吉林省是河源省份，位于东北地区主要江河的上中游地带。长白山是松花江、鸭绿江、图们江三江的发源地，素有“三江源”的美誉。全省河流和湖泊水面26.55万公顷。省内流域面积在2000公顷以上的大小河流有1648条，分别属于松花江、辽河、鸭绿江、图们江、绥芬河五大水系。全省水面在百亩（6.67公顷）以上的湖泊共1397处，主要有火口湖、河成湖和内陆湖三种。东部山区河网密度大、地表径流量大；地下水东部山区少，西部平原区丰富。水能资源有98%分布在东部山区，全省建成大型水库9座、中型水库94座、小型水库515座。引嫩入白、哈达山水利枢纽等重点水利工程已投入使用。

（2）生态本底特色突出。吉林省集林海、草原、平原为一体，拥有不同的区域特色和淳朴的民族风情和边境风光。从生态区域分布看，由东向西自然形成东部长白山山地原始森林生态区、中东部低山丘陵次生植被生态区、中部松辽平原生态区和西部草原湿地四个生态区。吉林省是全国重点林业省份之一，森林覆盖率为44.2%。长白山区素有“长白林海”之称，是中国六大林区之一，被世界自然保护联盟评为国际A级自然保护区。吉林省还是中国八大牧区之一。全省草地面积69万公顷，约占全省土地面积的3.7%；全省湿地面积172.8万公顷，占全省总面积的9.2%，全省共有国家重要湿地8块，其中向海湿地和莫莫格湿地已晋升为国际重要湿地。

（3）自然资源比较丰富。吉林省有发育良好、多种多样的生物种群，东部长白山是东北虎、东北豹的栖息地，西部草原湿地是重要候鸟栖息地。自东向西形成东有虎豹、中有梅花鹿、西有白鹤的生态链廊。吉林省现有野生植物3890种，占全国植物种类的13%。东部长白山区野生药用植物资源丰富，在1781种天然植物中有800多种药用植物，被誉为中国三大天然药材宝库之一。

（4）区位优势独特。吉林省地处由中国东北地区、朝鲜、韩国、日本、蒙古国和俄罗斯东西伯利亚地区构成的东北亚地理几何中心位置，拥有中俄边境线232.7公里、中朝边境线1206公里，正在重点打造“沿图们江、鸭绿江开发开放经济带”和“沿中蒙俄开发开放经济带”。

（5）文化底蕴比较深厚。拥有延边朝鲜族文化、吉林乌拉满族文化、长白山文化，汇聚了众多全国重点文物保护单位和非物质文化遗产，是全国著名的历史文化旅游目的地。

3.近年来吉林省生态旅游产业投资及发展态势

经过持续发力和精心打造，吉林省冰雪旅游和避暑休闲游已经成为吉林省生态旅游发展中具有代表性的品牌，尤其是省委、省政府在全国率先出台《关于做大做强冰雪旅游产业的实施意见》《关于推进避暑休闲产业创新发展的实施意见》后，已经使吉林省的特色资源优势转化为特色产业优势，让“冷”资源“热”起来、“凉”资源“火”起来，形成“联动冬夏、带动春秋、驱动全年”的产业发展格局。

2018年，吉林省旅游投资持续升温，除原有的万达、万科、鲁能等大企业跨行业介入外，由上海红星美凯龙、南京联创等投资的重大项目纷纷签约落地。同时，省文化和旅游厅结合各地旅游资源特点，突出吉林省全域、全时段、全要素，谋划包装了31个重大旅游项目作为吉林省重点储备及推进的旅游项目。

2019年，吉林省积极顺应旅游投资“新领域、新动力、新产品”大变革，不断优化旅游投资环境，根据“双线”旅游资源特点，重点推进实施九台庙香山度假区、长吉游客服务中心、北大壶滑雪场扩建、松花湖滑雪场开发、吉林漫江生态文化旅游综合开发、延吉梦都美民俗旅游度假村、长白山雁鸣湖温泉度假村、长白山碱水河度假养生、长白山文化创意产业园区、长白山艾丽斯风情街、威尼斯水上乐园等项目，突出抓好旅游基础设施和公共服务设施、避暑休闲、冰雪旅游等重点领域项目建设，不断丰富旅游产品，提升旅游业品质，为吉林旅游高质量发展提供支撑。到2025年，旅游项目落地受限条件得到有效破解，全省可落地文旅项目储备达100个以上。

（二）吉林省发展生态旅游产业要解决的关键问题

1.发展生态旅游亟待构建生态经济环境

生态优势是吉林最为独特的优势，是吉林永续发展的巨大财富。党的十八大以来，省委、省政府深入贯彻习近平总书记倡导的生态文明思想，牢固树立新发展理念，全面落实党中央、国务院关于生态文明建设和生态环境保护各项重大决策部署，深入实施“三个五”发展战略，统筹推进中东西“三大板块”建设，不断加大生态文明建设和环境保护力度。2017年，全省地级以上城市环境空气质量状况优于全国平均水平，可吸入颗粒物（PM10）、细颗粒物（PM2.5）年均浓度分别低于全国平均水平10.7个和6.9个百分点；国家考核的48个断面优良水体比例为72.9%，优于国家考核要求14.6个百分点。近年来，完成生态文明体制改革任务29项，制定出台生态环境保护规范性文件30多个，河长制、湖长制在省内全面推行，生态环境突出问题逐渐得到解决，生态文明理念日益深入人心，全省生态环境保护工作取得积极进展。吉林省虽然做了很多工作，但是全省生态环境保护仍然面临一些困难、挑战和突出的问题。

2017年，吉林省列入国家考核的断面中仍有8个为劣Ⅴ类水体，是全国数量最多的省份；在地级以上城市的17个集中式饮用水水源地中有7个不能稳定达到Ⅲ类标准，与国家要求差距较大。2018年上半年，省内辽河流域的6个国家考核断面5个为劣Ⅴ类。长春市、吉林市、四平市、辽源市、白山市、松原市6个城市2017年环境空气质量没有达到二级标准；重污染天气仍呈高发态势，城中村、城乡接合部原煤散烧污染仍然较重，秸秆综合利用率不高，致使季节性焚烧现象屡禁不止。东辽河以及饮马河、伊通河等松花江部分支流水质长期恶化状况没有从根本上得到转变，河流沿岸及上游地区生态破坏问题十分严重，过度施用化肥、农药导致农业面源污染问题依然比较突出。西部草原退化、沙化、盐碱化问题还没得到有效遏制。珲春东北虎、向海、查干湖、雁鸣湖、大布苏、莫莫格等国家级自然保护区还存在不同程度的毁林、毁草、毁湿等生态破坏问题。

吉林的生态文明建设目前正处于压力叠加、负重前行的关键期，已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期，也到了有条件、有能力解决生态环境突出问题的窗口期。吉林省应坚持生态利民、生态惠民、生态为民，切实将生态环境保护放在重要的战略位置，加快解决突出的环境问题，努力推进生态文明建设，实现生态环境保护的跨越式发展。

2.全域旅游发展资源要素整合力不强

全域旅游已经成为我国各地区推动旅游产业转型升级的新的发展理念和发展模式，其核心就是通过整合碎片化资源，形成一体化的发展效果和整体化的品牌，实现产业融合和区域产业整体带动。目前，吉林省在全域旅游要素结构方面还存在以下几个问题。

（1）在时间整合方面。一是吉林省目前还没有做到突破季节性因素的限制，探索四季全时性的产品解决方案，突破自然旅游适游期的限制。二是吉林省目前还没有做到针对工作日与节假日、白天与夜间，通过“商、养、学、闲、情、奇”产品的开发和夜间旅游的打造，形成对传统旅游市场的有效补充。

（2）在空间整合方面。吉林省着重突出了重要旅游景区的单体发展，但是没有足够重视景区周边道路、城镇、乡村、度假区以及次级景区的梳理与串联，没有形成“大旅游”“大景区”的概念，区域旅游资源的生态价值与人文价值没有在全域旅游中得到充分释放。对短期出游的人口聚集没有和周边景区与度假区结合，进而实现二日游甚至多日游的目的地结构，没有形成充分的消费聚集。

（3）在产业整合方面。一是过于重视食、住、行、游、购、娱的基础内容建设，缺少地域文化特色和中高端内容设计，没有实现极致的旅游休闲体验。二是没有通过“旅游+”融合其他产业结构形成融合发展，如“+城镇”的特色旅游小镇、“+工业”的工业遗产旅游和工业文创、“+科技”的AR与VR虚拟科技体验园、“+教育”的研学旅游、“+体育”的冰雪旅游小镇与运动度假综合体等。

（4）在数据整合方面。吉林省景区仍偏重于提供传统服务，信息智能化服务程度有待提高。旅游企业与管理部门的管理智能化建设虽然有很大改善，且具备了一定的旅游大数据获取能力，但是没有进行游客属性、游客行为、旅游景区或目的地的偏好度，以及景区或目的地的流量预测等有针对性的分析；没有运用互联网技术催生出定制旅游或私人顾问、旅游O2O、虚拟旅游等新领域及新形态。

（5）在资本整合方面。全域旅游开发需要大量的资金投入，需要风景道、厕所、环境整治、城镇治理、旅游服务设施建设等大量设施的更新与覆盖，吉林省仅仅依靠招商引资的项目投入还远远不够。吉林省尚未有效把农业、水利、交通、城投等各种资金资源进行融合，尚未形成全域旅游下的政府投融资平台整合，从而实现全域旅游开发的资本突破。

3.生态旅游产业与大健康产业发展关联度不高

以大健康为核心联动医疗、养老、康养、美食等服务行业，是城市品牌动态的表现；而全域旅游通过对城市环境的建设，把城市基础设施变成旅游景点，是静态的表现。动与静的结合让城市品牌表现得更加丰满。大健康和全域旅游是创新发展的载体，也是协调发展的载体。大健康为品牌建设树立了理念，全域旅游为品牌发展圈定了范围。

统计数据显示，美国的健康产业占GDP比重超过15%，加拿大、日本等国的健康产业占GDP比重超过10%；而2016年我国大健康产业增加值规模约为7.3万亿元，占GDP的比重为9.8%。吉林省依托得天独厚的长白山资源，拥有特色中药材种植和深加工、特色生态环境、特色农业等，但东部地区景区发展仍然偏重于“旅游”概念，没有与大健康产业进行有效结合，例如以医疗、养老、养生等休闲为主的景区非常稀少，与医药制造相关的工业生态旅游严重缺失。

4.数字经济与分享经济对生态旅游产业发展助力不足

数据化、信息化已经成为旅游产业现代化的基础。当前，吉林省旅游业发展仍然面临许多问题，数据开放共享不足是其中之一。因此，要以游客需求为导向，针对旅游业发展的关键问题和关键领域，整合社会、企业和政府部门的数据资源，建立多维度、跨领域共融共通的旅游大数据平台，提升景区对游客的吸附和消化能力。同时，只有强化数字经济与旅游业的结合，才能进一步推进旅游市场网状结构的建立，最终形成吉林省城市群落的大旅游格局、大旅游环线，打造特色的旅游品牌。

吉林省休闲产业具有明显的时间波动性，旅游业的高峰期均在五一、国庆等小长假期间，很多景点在高峰期只能看人山人海，平时却门可罗雀。这需要由政府在更高层面推动分享经济发展，以有效利用闲置资源满足消费者需求为出发点，整合各地闲置资源以充分利用。

5.地方金融对生态旅游产业发展支持不足

（1）独立承贷主体缺位，制约金融支持生态旅游产业化进程。生态旅游产业发展十余年来，吉林省多数地区的旅游资源开发始终以政府为主导，带有明显的政企合一的烙印。近年来，虽然在所有制结构上有不同程度的放开，但国有经济垄断旅游业的局面仍未被打破，一些市县旅游景区集企业功能和行业管理职能于一身，市场主体身份一直很模糊。独立市场经济主体的缺失使相关信贷资金高度集中于有政府背景的项目。

（2）产业化发展层次低，对银行信贷资金吸引力弱。一是区域旅游资源规划整合不足。长期以来，吉林省各地的景区开发与建设、市场营销与经营等方面都是各自为政，至今未形成统一的旅游大市场。在争取信贷资金支持时，各地旅游企业的自有资本较少，而旅游产业的基础建设投资相对较多，收回投资的周期较长，综合效益则体现在全行业，这使单个企业无法承担和获取足够的建设资金。二是景区项目本身不确定性因素较多，缺乏长期稳定盈利的可靠保证，与信贷资金追逐高利润并保证安全性和流动性的特点不相符，这使辖内金融机构对旅游项目尤其是大型景区景点项目的支持普遍采取谨慎态度。

（3）相关金融产品创新政策支持不足。国有商业银行及地方性中小金融机构对基层支持的授权有限，加之要承担贷款风险的终身责任，导致恐贷、惜贷思想严重。在这种制度制约下，各国有商业银行分支机构仍然沿用或套用无差异化信贷产品和服务方式，不能根据属地实际需求开展金融产品创新。