三 推动吉林省开发区体制机制创新的对策建议
推动吉林省开发区转型升级和创新发展，必须要坚持新发展理念，着力突破制约开发区发展的体制机制障碍，增强开发区的内生动力和发展活力，努力把全省开发区建设成为创新驱动发展的示范区和高质量发展的先行区。
（一）管理体制方面
1.进一步明确开发区的功能定位
从国家层面和各省份的实际情况看，都将开发区主导产业定位为发展制造业、高新技术产业和生产性服务业。《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发〔2017〕7号）中明确提出：“开发区要坚持以产业发展为主，成为本地区制造业、高新技术产业和生产性服务业集聚发展平台，成为实施制造强国战略和创新驱动发展战略的重要载体。”从各省份的情况看，普遍将开发区产业发展方向定位为本地区先进制造业、高新技术产业和生产性服务业的集聚区。2018年，《江苏省开发区条例》把开发区定义为国家级经济技术开发区、高新技术产业开发区和省级经济开发区、高新技术产业开发区，《湖南省开发区调区扩区和退出管理办法》将开发区定义为国家级（经济）技术开发区、省级经济（技术）开发区、国家级高新技术产业开发区、省级高新技术产业开发区、海关特殊监管区以及省级工业集中区，《四川省省级开发区设立、扩区和调位管理办法》将省级开发区定位为四川省范围内经省人民政府批准设立的省级综合经济类开发区、高新技术产业园区和特色工业园区。目前，应加快明确吉林省开发区功能定位，突出以发展先进制造业、高新技术产业和生产性服务业为主，并在此基础上，理顺开发区管理序列，适时将农业类、旅游类开发区交由相应管理部门管理，进一步强化开发区奖补资金的针对性和支持方向。
2.加快启动省级高新区建设
制定出台高新区认定管理办法，支持具备条件的省级开发区和工业集中区按程序申报设立省级高新区，实行总量控制和末位淘汰制。强化全省开发区创新发展导向，以高新区为载体，推动创新型省级高新区建设。支持将经济综合实力强、质量高的省级高新区发展为国家级高新区。
3.制定出台全省开发区管理条例
学习借鉴浙江、江苏等省份的先进经验，加快制定出台符合吉林省实际的“开发区条例”，覆盖吉林省国家级开发区、省级开发区和工业集中区等各级各类开发区。明确开发区的功能定位、法律地位、管辖范围、编制薪酬、机构设置、领导任期、财政体制、设立退出等重点事项。在条例中应明确提出，允许经开区根据发展需要在机构总额内自行设立或调整内设机构，赋予开发区的中层干部管理和核定编制内自主用人等权限，合理确定开发区与所在地政府财权、事权对等的税收和土地收益分成比例。在此基础上，适时出台扩调区及优化整合等专项管理办法，全力推动吉林省开发区各项工作有法可依。
4.完善考评制度
（1）推动开展分类考核，增加高新区、边合区、农业类、化工类等不同类别开发区的考评办法，并将省级开发区与工业集中区分别考评。
（2）进一步加强对考评指标和发展指标体系的研究与设计，同时加强对“吉林省开发区信息管理系统”的研究，指标权重设计、得分情况要符合吉林省实际，要满足目标导向，围绕产出效益、结构优化、科技创新、开放合作、绿色发展等方面，加快建立开发区高质量发展的指标体系。
（3）创新奖补资金使用方式，对不同类别的开发区给予专项支持，提高对高新区的奖补比例，探索设立专项奖励资金，如对排名提升幅度较大的开发区给予奖励等。
5.加快推动简政放权
以提高行政审批和政务服务效率为目标，推进行政审批制度改革，按照“依法合规，能放则放”的原则，通过授权、委托、代理等多种方式，将有关规划、建设、立项、审批管理和行政执法等相关权限下放给开发区管委会，对职责权限不便于下放的部门，可通过在开发区设立派出机构，或在行政服务大厅设置开发区服务窗口等方法，方便企业办理审批等业务。开发区所在地政府要依法有序向开发区适度下放经济管理审批权限，开发区要根据自身实际情况积极承接相关权限，确保做到“应放尽放、承接有效”。对地方审批权限内和具有公共属性的审批事项，探索以开发区为单位进行整体申报或转报的新途径。开发区要加快实施审批流程创新，积极推行网上审批、并联审批和集中审批，依法精简投资项目准入手续，减少审批环节，探索实施“先建后验”“容缺审批”“告知承诺制”等管理方式，提高办事效率。
（二）运行机制方面
1.完善土地集约利用机制
（1）严格管控开发区空间开发边界，抓住国土空间规划编制契机，同步开展开发区扩调区工作，科学规划开发区未来15年的发展空间，将开发区用地纳入所在市、县用地统一供应管理范围。
（2）科学合理地确定各类用地的比例与空间布局，限制工业用地粗放扩张，避免房地产过度开发。
（3）推动开发区集约利用土地。学习借鉴上海工业区发展经验，在控制工业用地总量的基础上，优化工业用地发展布局，加大对闲置用地、低效用地和批而未用地的处置力度，推进存量用地二次开发，确保先进制造业和战略性新兴产业发展空间，提高土地利用效率和产出效益。
2.加快建立科技创新机制
扩大产学研合作的深度与广度，鼓励开发区与科研院所、高等院校建立长期稳定的合作关系，积极吸引国内外研发人才、技术专家等高端人才进驻开发区。加快发展研究开发、技术转移、知识产权、科技咨询等专业服务，鼓励支持高校、科研院所在开发区建立研发机构和科技成果转化基地，支持国内外科技服务机构落户开发区，加快构建“众创空间+孵化器+加速器+科技园区”的全链条创新生态体系。
3.创新人才发展机制
按照《中共吉林省委吉林省人民政府关于激发人才活力支持人才创新创业的若干意见》精神，加快制定出台符合开发区自身实际的《人才分类目录》，明确相关人才标准，更有针对性地指导和支持开发区的人才工作。建立人才培养长期稳定支持机制，定期开展人才需求调查，建立人才需求预测和信息定期发布制度。系统梳理国家以及吉林省、市相关人才政策，加强产业、行业人才发展统筹规划和分类指导，编制开发区人才发展规划。坚持不唯地域、不求所有但求所用的柔性用人原则，多渠道引进高端智力资源。大力吸引国内外知名人力资源服务机构进驻开发区，构建完善人力资源服务产业链条，不断加快开发区人才供应链建设，提高相应的管理水平。
4.改革薪酬分配机制
以全员聘任和绩效工资为核心，推动开发区人事薪酬制度改革，形成人员能进能出、岗位能上能下、待遇能高能低的机制。中层以下领导干部打破身份界限，双向选择，择优聘用。领导班子成员可采取面向社会公开遴选方式聘用，逐步确立经开区对中层干部的任免权，实行任免后备案制度。实行以绩效工资为核心的企业化薪酬制度，全员定期进行评价考核，考核结果与绩效工资挂钩，实现薪酬管理由“身份工资”向“岗位薪酬”转变。鼓励薪酬分配向招商引资、资本运作等高价值、创新型岗位倾斜，充分调动全员的工作积极性。
5.创新投融资机制
探索推行市场化运营模式，鼓励和支持开发区按照政府引导、企业主体、市场运作、多元投入原则，积极引入专业化园区运营机构和社会资本，科学合理确定收益回报和风险分担机制，主导或参与园区的规划、开发、建设、招商、运营和服务。支持开发区设立符合现代企业法人制度的投融资平台公司，破解资金难题。对已设立的投融资平台公司要抓紧进行改造升级，完善法人治理结构，抓紧建立投融资决策机制、内控机制等运营机制，将其打造成有现金流和净收益的经营性公司。优化完善产业投融资机制，着力打造融资服务平台，大力引进和发展天使投资（VC）、私募股权投资（PE）等风险投资，推动形成“基金+基地”的产业发展载体建设新模式。有针对性地组织银企对接活动，满足开发区重点项目和企业的融资需求。
6.完善投资促进机制
鼓励和支持开发区在政策允许的前提下，制定出台招商引资、引智的优惠政策和奖励办法，研究制定投融资模式、财政体制、人才激励、科技创新能力提升等方面的具体细则，强化对增长潜力大、带动能力强的重点项目的资金保障能力。结合全省、全市开发区的空间布局，制定产业规划、招商地图和专业化招商方案。突破现有考核方式对招商人员的束缚，积极开展专业招商人员在全员聘用制、年薪浮动制等方面的机制创新。创新招商方式，推动招商方式向市场化转变，促进实现从政府主导招商向企业主体招商的转变。加强与各类商会、协会合作，积极拓宽信息渠道，做好以商招商。进一步强化省级层面的宏观指导与协调，科学确定产业空间布局，整合统筹招商资源，引导开发区招商引资展开良性竞争。
（三）保障措施
1.进一步提升领导小组层级
建议由省委、省政府的主要领导担任吉林省开发区工作领导小组组长，将省委组织部等涉及体制机制创新工作的重点部门纳入领导小组成员单位。领导小组全面统筹全省开发区体制机制创新工作，加强综合指导和服务，强化政策协同，及时研究解决开发区体制机制创新中的各项问题，形成工作合力。
2.统筹推动体制机制创新
明确开发区体制机制创新的重点领域和关键环节，强化顶层设计，选取创新意愿较强、具有一定基础的地区进行体制机制创新专项试点，复制推广开发区体制机制创新成功经验，成熟一个推广一个。
3.加大政策支持力度
创新奖补资金使用方式，对不同类别的开发区给予专项支持，提高对高新区的奖补比例，探索设立专项奖励资金，如对排名提升幅度较大的开发区给予奖励。加大财政金融支持力度。提高省、市对开发区的返还比例和开发区留成比例，落实国家相关政策，支持国家级开发区上市融资，鼓励发行债券。
4.积极营造良好氛围
将开发区体制机制创新纳入全省深化改革整体框架，推动“放管服”“只跑一次”等重大改革创新举措在开发区率先实施。借鉴浙江省深化改革的特色做法，实施“体制机制创新竞跑者行动”，对在体制机制创新方面取得突破、取得成效的开发区加大财政、土地等的支持力度，营造开发区乐于创新、善于创新的良好氛围。
[1] 课题负责人：宁维；课题组成员：陈莹、吴迪、肖迪、张立巍、赵光远、李芳威。
[2] 此课题结项后，吉林省启动了省级高新区建设，并于2019年12月23日批准辽源市、梅河口市在原经开区的基础上设立省级高新技术产业开发区，不另设机构。