二 当前开发区体制机制面临的主要问题

开发区类别较多，发展情况也各不相同，此部分内容重点从体制和机制两个维度选取若干具有代表性的共性问题进行探讨。

（一）开发区管理体制方面

1.管理部门层面

（1）开发区功能定位不清。从吉林省开发区目前的管理体制来看，除经开区、高新区、综保区、边合区等类别外，还包括物流类开发区、农业类开发区和旅游类开发区。农业类和旅游类开发区的主导产业发展方向与“7号文件”对开发区的要求有较大差别，而物流类开发区在国家审核公告目录中明确要求不予纳入。有的还存在归口管理部门较多的问题，如化工类园区。不同类型的开发区应具有不同的功能定位和发展导向，而吉林省开发区类别较多，概念混杂，因此亟须进行明确的功能定位，并在实际工作中强化分类考核与指导。

（2）上位法律法规缺失。目前我国还未出台关于开发区的相关法律法规。吉林省仅在1995年出台过《吉林省省级开发区管理条例》，从适用范围看，该条例仅包含了省级开发区；从具体内容看，该条例对开发区管委会的机构性质、功能定位、管理体制、管理职权、运行机制、编制核定和人员薪酬等方面皆未做出明确的界定和规范。尤其是在机构性质方面，由于开发区的行政主体地位和职能权限缺乏法律依据，在发生信访、拆迁等法律纠纷时常常败诉。《吉林省省级开发区管理条例》已不能适应新形势下开发区发展的需要，亟须出台新的管理条例。

（3）省级高新区体系建设缺失。^[2]《“十三五”国家科技创新规划》明确提出，要“稳步推进省级高新区升级……推动国家高新区在全国大部分地级市布局，加快推进中西部地区高新区升级”。《国家高新技术产业开发区“十三五”发展规划》提出，到2020年国家级高新区数量将达到240家左右，这意味着“十三五”时期，国家将推动近百家省级高新区晋升为国家级高新区。而吉林省尚未启动省级高新区体系建设，极有可能错失争创国家级平台的重要窗口机遇期。

（4）扩调区工作亟须规范。近年来，随着吉林省开发区发展步伐的加快，用地空间不足成为发展较快开发区普遍存在的问题。目前，长春高新区可出让土地仅余197公顷，其中工业用地余103公顷，商业用地余62公顷；长春汽开区仅剩35平方公里的土地，其中30平方公里为农业空间；四平经济开发区起步区面积1.98平方公里，目前已全部为建成区。为解决用地空间不足的问题，有条件的开发区采取优化整合或新区开发的方式，如前期长春高新代管高新北区（高新北区现为长春北湖科技开发区）、吉林高新代管吉林高新北区（汽车产业园区）。目前，吉林省尚无开发区扩调区及优化整合的相关指导意见、准则或管理办法，相关工作亟须完善。

（5）考评制度仍需完善。2019年4月，吉林省下发了《吉林省开发区综合发展水平考核评价办法（试行）》（以下简称“考评办法”）。新版考评办法主要对国家级开发区、综合加工类省级开发区（工业集中区）和文化旅游类开发区进行分类考评。考评分数由开发区上报，市（州）审核，最终自动生成初始考评分值。目前来看，主要有四个方面的问题：一是开发区类别较多，在综合加工类开发区中还包括经开区、高新区、边合区、农业类、化工类等不同类别，考核方式相对单一；二是与省级开发区相比，工业集中区发展相对较慢，目前的考核方式是将省级开发区与工业集中区进行统一考评，有失公平；三是“吉林省开发区信息管理系统”的指标权重、得分情况是否符合吉林省实际、能否满足目标导向还需要不断检验；四是暂未设计专项考评内容，单位产出效益等专项考评内容有待深入挖掘。

（6）体制机制创新缺少顶层设计。开发区优化整合、人事薪酬、调区扩区、下放审批权限、提升行政效能等体制机制创新工作需要省、市、县相关地区和相关部门协同推进，但往往由于基层部门受制于原有制度的约束，一些关键领域和重点环节短时间内难以突破，反过来又造成了地方及开发区创新动力不足、积极性不高等问题。2017年，中共吉林省委办公厅、吉林省人民政府办公厅出台了《关于开展开发区体制机制创新试点工作的意见》（吉办发〔2017〕15号），文件提出了开发区优化整合、提升行政效能、创新运营模式、人事薪酬制度改革等试点方向，全省共有6家单位申创试点，但由于体制机制创新缺少顶层设计和系统谋划推进，一些关键领域和重点环节受制于相关部门政策的刚性制约，体制机制创新试点工作进展缓慢，至今仍没有取得实质性突破。

2.省、市、县政府层面

（1）机构设置不灵活。开发区成立之初，机构设置大都遵循精简高效和“一对多”的原则设置，有的开发区一个部门对应上级十几个部门。随着开发区的规模提升、面积扩大、人口增多，社会管理负担日益繁重，赋予的工作职能不断增加，在发展建设过程中又往往承担大量临时性、特殊性、紧急性的工作任务，因而出现了人手少、工作多、事务杂、任务重等问题，常态化的机构设置根本无法满足实际工作需要，很多开发区自成立之后就没有进行过系统科学的机构调整，很多机构设置已经与实际工作严重脱节。但机构编制审批手续须经省、市、县编制办层层审批，过程复杂，很难满足急、难、险、重等工作对机构编制的迫切需求，机构管理明显滞后于开发区发展需要，开发区迫切需要灵活的机构设置权限。

（2）人员编制无法协调。全省大多数开发区不同程度地存在行政、事业、聘用人员混编现象。由于缺少省级层面的设计，下级地方政府在执行开发区人员调入调出、档案接续管理、绩效补贴发放等问题上千差万别。例如，以公务员身份调入的人员，有的地区没有保留其原有的行政身份，也不提供车补、绩效等待遇；有的地区开发区事业编制人员不能进行职称评聘；有的开发区承担着社会管理和公共服务职能，由于受编制员额限制，聘用了大量各类非编制人员，当涉及具体工作时会产生执法资格等问题。同时，由于体制原因和机构编制受限，开发区的中层干部成长渠道和交流渠道极不顺畅，对他们的工作积极性产生了很大影响。

（3）财税体制仍不完善。一是财权、事权不统一。多数一级财政开发区在财权和事权的划分中均存在一些不合理之处，随着开发区不断发展，城市基础设施及生态环保、义务教育、安全管理等社会事务逐渐增多，各项投入需求不断增大，一些本该由所在地政府承担的责任虽由开发区来承担，但开发区并没有得到相应的经费补助。例如，长春空港经济开发区，按成立之初的约定，空港开发区内龙嘉煤矿全部税收归九台区政府，而安全生产等管理责任归空港开发区，财权、事权明显分离；再如，公主岭市岭东工业集中区一些企业税收仍归四平市所有。二是税费分享比例不合理。从目前全省开发区财税分成体制的情况看，开发区的税收一般50%上缴国库，25%上缴省级财政，剩余的25%归所在地政府和开发区，开发区实际留存比例相当有限。虽然《关于促进开发区改革和创新发展的实施意见》（吉政发〔2018〕13号）提出了中心城市省级以上开发区的省级留成部分将返还给开发区所在地政府，但从实际情况看，地方政府大都未对开发区明确返还比例。2017年，一汽集团在吉林省纳税417亿元，而汽开区自身留成仅11.2亿元。三是缺乏财政监督。由于开发区不是行政区，一般不设立人大、政协等权力监督机构，人大、政协等相关工作仍保留在原行政区行使。这种开发区和行政区的事权和责权不一致的状况，容易疏于预算管理，存在预算绩效意识不够强、预算编制不科学、预算数据不公开、预算执行约束力不强等问题。要对国家级开发区和一些发展较快且区域相对独立的省级开发区予以重点关注。

（4）简政放权落实较难。一是审批时间较长，与发达地区相比，吉林省项目前期审批流程复杂僵化，审批环节较多，一些好的招商项目往往因此错过最佳的市场机遇期，甚至导致企业面临巨大损失。二是相关管理权限下放不到位。开发区独有的“事权一致、精简高效”的优势逐步弱化，出现了“体制回归”问题。大多数市、县仍未探索开展管理权限下放等相关工作。三是专业人员短缺，如质量监督、建筑工程施工许可、工程项目质量监督和竣工验收、项目招投标等方面缺少大量的专业技术人员，一些开发区开展审批权限下放的相关工作由于行政人员较少，承接力量严重不足。

（二）开发区运行机制方面

1.土地利用机制

（1）国家级开发区和一些发展较快的省级开发区面临土地资源承载力不足的问题。区内可利用土地资源逐渐减少，产业承载能力严重不足，对开发区招商引资工作产生了明显影响。目前，长春汽开区、长春经开区、长春高新南区、朝阳经开区、吉林经开区等被其他开发区包围，没有发展空间。通化医药高新区等23个开发区已无建设用地指标可用，长春市绿园开发区等18个开发区所剩余的建设用地指标也不足1平方公里，发展空间严重不足。

（2）存在土地利用效率不高的问题。开发区在开发建设初期，为吸引资金和项目，或多或少都存在门槛过低、把关不严等现象，一些开发区存在已批项目土地征而不用、多征少用、建而不产等闲置浪费现象，造成土地利用率偏低、单位产出效益低等问题。

2.科技创新机制

（1）企业创新主体地位不够突出，开发区代加工企业众多，多数企业无力进行核心技术和前瞻性技术的战略研究，技术创新活动维持在对终端、低端技术的研发上，企业缺乏研发动力，企业科技经费投入不足。

（2）产学研用结合不够紧密，大多数开发区与高等院校、科研院所合作相对较少，有合作的一般也存在层次不高、合作模式较为单一等问题。

（3）科技经费投入不足，协同科创引导基金、科技风险投资基金等较少，科技创业风险投入机制尚未形成。

（4）政策体系不够完善，如针对孵化器、科技服务中介机构等的具体优惠政策没有出台。

（5）创新发展导向仍不明确。目前吉林省开发区的考评办法主要依托国家经开区的考评体系，对高新技术产业发展、科技创新孵化、产学研结合等创新生态体系的培育考评设计水平仍然较低。

3.人才工作机制

随着对人才队伍建设重视程度的不断加强，吉林省一些开发区纷纷出台针对人才引进和培养的优惠政策措施。但与发达地区相比仍然处于弱势，大量优秀人才难以引进、难以留住。

（1）与发达地区开发区相比，吉林省工资待遇普遍偏低，对人才吸引力不强，缺乏人才引进的核心优势。

（2）“后勤保障”不到位，在引进人才的住房、医疗、子女教育、配偶就业等问题上无法满足高端人才的需求。

（3）创业环境仍不完善，开发区作为引进高层人才的载体作用并没有得到充分发挥。

（4）人力资源发展规划滞后，人才需求预测、人才供应链建设等相关工作没有开展。

（5）引才育才、选人用人政策机制还比较僵化，缺少活力与动力。

这些因素极大地削弱了吉林省开发区对高层次人才的吸引力。

4.收入分配机制

由于事务多、人手少，开发区长期存在多种性质人员混岗工作的现象。而收入分配机制不够灵活，生产要素按贡献参与分配体现得不够。有的开发区没有自主调整工资待遇的权限，激励机制作用无法发挥，没有体现相应的岗位责任和价值，导致存在工作强度与劳动报酬不对等的问题，在某种程度上影响了开发区干部的工作热情。

5.投融资机制

（1）传统的“土地开发—融资建设—滚动发展”的发展模式仍没有发生根本性改变。具体应对措施有两点：一是通过大规模扩区和成片开发，可提升土地升值预期，再通过土地抵押取得银行贷款，由此获得建设资金。二是依托商业开发快速获得的土地收入和房地产开发税费收益，补贴和支撑工业开发。例如，长春高新、吉林高新等发展较快的开发区承担起新区开发的任务，把财政资金大量投入基础设施及配套建设领域。

（2）投融资主体单一，债务存量过大，容易引起财政偿付能力相对不足的风险。吉林省大部分开发区内支撑性、带动性大项目较少，有效税源不多，自身造血能力不足，发展过度依赖融资借贷周转或房地产开发，资金债务负担较重。同时，风险投资、资本市场等运作机制仍不完善，难以引进更多的社会资本。总体来看，吉林省现阶段开发区投入需求较大，普遍面临融资困难，形势倒逼开发区必须开拓新思路、采用新办法。

6.投资促进机制

（1）对招商引资工作重要性认识不足。开发区负责投资促进的部门往往与当地的经济发展局、发改局、财政局等其他部门属于平行级别，在实际招商工作中很难完全有效地对各个部门进行统筹。一些部门或部分干部片面地认为招商引资工作只是招商部门的事，重视和参与程度不高。此外，产业发展规划或招商策划工作不够完善，使产业招商缺乏方向性。

（2）专业性不强。招商引资是一项市场化、专业化程度很高的工作，在客观上要求招商主体必须时刻掌握市场最新动态信息，了解拟投资企业的商业运作模式。而在开发区的招商队伍中普遍存在专业人才匮乏、招商信息资源不多等问题，由开发区管委会作为参与招商引资活动的主体，存在市场敏感度低、专业性不强等问题。

（3）招商人员动力不足。招商人员除日常招商工作外，还要承担大量的行政事务及党建工作，工作负担较重，难以全身心投入招商引资工作。目前，开发区的招商引资工作大多缺少奖优罚劣的市场激励机制，招商人员的内在动力明显不足。