第一节 概念界定
为了后续部分行文方便,也为了避免因概念不一致引起无意义的争论,下面对本书中使用的核心概念“农地流转”和“村集体职能”进行界定,明确其内涵和外延。
一 农地流转
“农地”一词经常作为农业用地或农村土地的简称使用。本书所使用的“农地”一词的含义虽然与农业用地和农村土地的意义非常接近,但是并不完全相同。农业有狭义和广义之分,狭义的农业仅指种植业,广义的农业除了种植业外还包括林业、畜牧业、渔业和副业。相应地,农业用地也有狭义和广义之分,狭义的农业用地仅指耕地,而广义的农业用地除了耕地外,还包括园地、草地、林地和水面。《中华人民共和国农村土地承包法》(2002年版、2009年版和2018年版)规定:“农村土地,是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于农业的土地。”本书使用的农地概念是指农民集体所有,由集体统一经营或者农户承包经营,或国家所有依法由农民集体使用(集体经营或农户经营),用于农业生产的耕地和园地。从法律权利归属角度看,本书所指的农地不包括国家所有依法由其他经营主体经营的农地。从农业生产角度看,本书所指的农地不包括林地、草地和水面。与国家统计局的界定范围相比[1],本书所指的农地不包括耕地周围公共的沟、渠、路和地坎。
农地流转是指农户(或村集体)将一定时期的农地经营权(使用权)出让给其他农户或农业经营组织的一种经济行为。农地流转后,不改变出让方与集体的承包关系,不改变土地的农业用途。根据交易对象和权属,农地流转被分为转包、转让、互换、出租和入股等五种方式(见表2-1)。本书所使用的农地流转概念与《中华人民共和国农村土地承包法》和其他相关法规使用的“土地承包经营权流转”的外延一致,但在分类方式上有差异。本书把“转包”归为“出租”。
表2-1 农地流转方式的定义与特征
本书农地流转概念外延也不包括改变土地农业用途的“农地城市流转”(高进云等,2007;李涛等,2004;彭开丽、朱海莲,2015;张安录,1999;周靖祥、陆铭,2011)。
在具体行文时,为了避免语义重复,“农地流转”有时也被称作“农户土地流转”、“农业土地流转”或“农村土地流转”。
二 村集体职能
“村集体”是农村集体经济组织的简称,是农村土地的经营者和管理者,主要指农村土地的发包方。《中华人民共和国土地管理法》(2004年版和2019年版)第十条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”《中华人民共和国农村土地承包法》(2018年版)第十三条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会发包;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的,不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。国家所有依法由农民集体使用的农村土地,由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。”因此,村集体可能是行政村村民委员会、自然村村民小组、行政村内部的农村集体经营组织和乡镇内部的农村集体经济组织其中之一。
农村集体经济组织形式的多样性是由农业生产合作和农村土地制度改革的地区差异性导致的。在农业合作化运动中,“农民把私有的土地(包括土地上附属的私有的塘、井等水利建设)和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有,成立农村集体经济组织(高级)农业生产合作社”[2]。人民公社时期,农村人民公社的根本制度是“三级(公社、生产大队和生产队)所有,队为基础”,“大队范围内的土地,都归生产大队所有,固定给生产队使用”[3]。农村人民公社内部存在农业生产合作社、生产队和各种形式(主要有生产、供销、信用、消费等)的农村集体经济组织,组织农村居民的生产生活。[4]农村土地制度改革确立的制度是“以家庭经营为基础,统分结合的双层经营体制”。在此体制下,土地所有权归属不变,但经营权通过村集体发包和农户承包的方式分配给集体成员。绝大部分农村集体经济组织在土地包产到户后随即解体和消亡,被村民委员会和村民小组取代,小部分农村集体经济组织的土地没有包产到户依然实行统一经营,或者土地包产到户但组织得到保留。本书的田野调查仅观察到村民委员会、村民小组,没有观察到集体经济组织。
村集体是农村土地的发包方,既是村民自治组织,也是党政基层组织(见本书第三章),在农村的生产生活中承担着多重职能。本书关注的村集体职能仅限于村集体在农地流转中的职能,指村集体在农地流转中可以扮演的角色和发挥的作用。村集体在农地流转中可以扮演管理者、交易者和参与者三种角色。相关法律法规赋予了村集体管理农村土地和农地流转的权利和义务,作为管理者的村集体会对农地流转采取不同的态度和方式。作为交易者,村集体可以在农地流转中转出和转入土地。作为参与者,村集体可以在农地流转中担任中介或担保,作为交易媒介促进农地流转。