第一部分 文化政策和管理研究
创新文化管理体制 激发文化创造活力[1]
——2017年文化改革发展报告
文化是一个国家、一个民族的灵魂，文化创造活力是判断一个社会生机和活力的风向标。激发文化创造活力、推动新时代文化繁荣兴盛的关键是深化文化体制改革、创新文化管理体制。本报告重点探讨创新文化管理体制、激发文化创造活力需要解决的若干问题。
本报告包括六个部分，分别是落实“放管服”改革精神，激发市场主体活力；健全文化领域法律制度，坚持依法管理文化；创新文艺管理理念和机制，促进文艺繁荣；放宽文化市场准入，构建公平竞争格局，扩大文化市场对外开放；创新文化生产经营机制，激发国有文化机构活力；正确认识文化安全，激发文化创造活力。
一 落实“放管服”改革精神，激发市场主体活力
近年来，为发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用，党中央、国务院大力推动“放管服”改革，要求做到简政放权、放管结合、优化服务。在文化领域同样要落实中央“放管服”改革精神。对文化管理来说，“放”就是下放文化行政权，降低文化市场准入门槛，厘清多个部门重复管理的文化行政权；“管”就是文化行政部门要创新监管职能，利用新体制、新技术加强监管机制创新，促进文化市场公平竞争；“服”就是转变政府职能，减少文化行政部门对文化市场的干预和对市场主体过多的行政审批行为，降低市场主体运营的行政成本，激发市场主体活力，提升创新能力。
在很长时间里，由于文化领域具有意识形态属性，广播、电视、出版等媒体行业实施的是特许经营体制，只允许国有文化单位运营；对文化内容产品的监管通常采取严格的前置审批的方式。近年来，随着改革开放的不断深入，文化管理方式也在逐步调整。比如，在落实中央“放管服”改革精神过程中，文化系统减少了许多行政审批事项。2012年，文化部共有13项行政许可项目。截至2017年9月底，文化部共取消3项、下放6项，取消和下放的项目比例达69.2%；中国文化艺术政府奖设置3个子项，分项由24个压缩至8个，评奖数量由530个名额减少到60个。[2]与之前相比，文化领域的行政管理有了很大改进。但与其他领域相比，文化领域行政审批过多、市场准入门槛过高的问题仍很突出，文化领域落实“放管服”的任务仍十分艰巨。
（一）行政审批多，准入门槛高，文化市场主体负担重
以北京市中关村互联网教育创新中心为例。中关村互联网教育创新中心是全国首家互联网教育基地，自2014年6月挂牌成立后，吸引了70家互联网教育企业入驻，涵盖了学前教育、中小学基础教育、高等教育等众多领域，为全国的互联网教育产业发展乃至全国网络教育“双创”活动提供了可资借鉴的范式。
笔者在中关村互联网教育创新中心调研时发现，行政审批需要提交的资料多，对互联网教育企业行政审批手续烦琐、审批周期长的问题十分突出，企业对此颇有怨言。例如，申请互联网信息服务增值电信业务经营许可证（即ICP许可证），企业需要提交申请经营电信业务的业务发展、实施计划和技术方案，以及公司经会计师事务所审计的年度财务会计报告等15项材料，审批工作周期为60个工作日；信息网络传播视听节目许可证为省级、国务院两级审批，累计时限也为60个工作日；仅网络文化经营许可证的审批时限为40天。
再以网络视听业为例。我国网络视听产业发展迅速。过去5年，中国网络视频用户规模从3.49亿人增加到5.65亿人，增长了62%；在线视频市场规模从2012年的约90亿元增长到2016年的609亿元，年均增幅超过60%。网络视听产业成为培育新经济的重要引擎。
网络视听产业的快速发展与行政部门对该产业的较为合理的内容监管有很大关系。互联网兴起后，为适应网络文化产品更迭快速、信息量大等特点，鼓励互联网文化企业发展，有关管理部门对网络视听产品（网络自制剧、网络电影、网络综艺等）采取不同于传统影视产品的管理办法，由以前的审批制改为备案制。传统影视产品须通过由有关管理部门组织的内容审批，领取许可证，方可播出或放映；网络视听产品采取的则是“先审后播、自审自播”的做法。网络视听企业自制的网络剧，其内容审查改为由该网站审核员进行审定（审核员需接受国家新闻出版广电总局培训考核），无须报送有关政府管理部门审批；上线前需在主管部门备案，获得备案编号即可上线。有关部门主要是负责事中、事后监管。管理部门承担对网络文化产品的监管任务，凡网站自制剧播出引发异议的，由政府管理部门组织专家审核团队负责审核，并酌情做出处理。[3]上述做法减少了内容审查的时间成本，提高了效率，激发了新兴网络业态的活力。
但近年来，随着网络视听产业在社会生活中的影响越来越大，对网络视听产品的审批有趋严的势头。2016年，国家新闻出版广电总局《关于进一步加强网络原创视听节目规划建设和管理的通知》规定，从2016年12月19日开始，所有视频网站的网络大电影、网剧、网络综艺等网络视听内容，都须实行重点网络原创节目[4]备案登记制度。就是说，重点网络原创节目上线前需要进行“上线备案”和“规划备案”两次备案程序。在原有的“上线备案”程序之前，《关于进一步加强网络原创视听节目规划建设和管理的通知》增加了重点网络原创节目在创作规划阶段需进行“规划备案”的程序，取得规划备案号后方可进行上线备案。两次备案全部审核通过之后才可上线。
《关于进一步加强网络原创视听节目规划建设和管理的通知》发布后引起了一些网络视听企业的不满。按照它的要求，两次备案的审核周期均为25个工作日，总共需要50个工作日。这将大大延长网络视听产品的上线周期，不符合网络视听节目时效性强、更新速度快的特点，给企业造成不必要的负担。
移动游戏（又称“手机游戏”）的管理也存在同样的问题。近年来，随着智能手机的普及和技术的进步，移动游戏快速发展。2017年中国游戏市场实际销售收入达到2036.1亿元，同比增长23.0%。其中，移动游戏市场实际销售收入占比57%，实际销售收入达到1161.2亿元，同比增长41.7%。中国移动游戏用户规模达到5.54亿人。中国已超越美国成为全球手机游戏第一大市场。[5]
2016年6月2日，国家新闻出版广电总局发布《关于移动游戏出版服务管理的通知》（新广出办发〔2016〕44号，以下简称《通知》）。为解决移动游戏市场粗制滥造、侵权盗版问题，《通知》对移动游戏上线运营设置了前置审批。《通知》要求移动游戏上线前必须从国家新闻出版广电总局申领版号，否则不允许上线；同时要求已运营的移动游戏必须在规定的时间里补办版号，否则将作为非法出版物处理。《通知》还规定，只有取得出版行政主管部门批准，取得网络出版服务许可证的出版机构和网络企业，才能办理申领版号的相关工作。
《通知》出台之前，国产移动游戏要上线运营需经历移动游戏企业自审、文化部备案和游戏平台测试三个环节，整个流程一个月之内即可完成。移动游戏上线运营后由文化市场执法部门负责监管。具体流程见图1。
图1 文化部国产移动游戏上线管理流程
《通知》下发以后，移动游戏的监管产生了很大变化：第一，移动游戏由原先仅需在文化部备案调整为必须同时获得国家新闻出版广电总局的版号才可上线；第二，没有网络出版服务许可证的移动游戏公司，需要委托具有互联网出版资质的企业或者出版社进行内容审查，并提交所在省（自治区、直辖市）主管部门进行审批，通过后再报国家新闻出版广电局进行审批。移动游戏原来由事中、事后监管变成事前审批（见图2）。
图2 国家新闻出版广电总局《通知》发布后移动游戏审批流程
《通知》发布后移动游戏管理存在三个问题。
第一，审批程序烦琐，不符合互联网行业的特点。《通知》将原先的备案制改为国家新闻出版广电总局和省（自治区、直辖市）有关管理部门两级审批制，审批程序烦琐。有游戏企业经营者反映，情景类游戏从企业申报材料到领取版号需要4～6个月，大致相当于一款畅销的移动游戏在市场上流行的时间。这大大延长了移动游戏产品的上线周期，无疑增加了企业的运营成本，与移动互联网娱乐产品时效性强、产品迭代快速的特点不相吻合。
第二，对中小游戏企业设置了歧视性准入门槛，增加了中小游戏企业的负担。《通知》规定，只有取得国家新闻出版广电总局网络出版服务许可的网络出版服务单位，才能办理申领版号的相关工作。这就意味着小微移动游戏企业研发的移动游戏要想上线，只能花一笔价格不菲的代理费，委托具有网络出版服务许可证的网络出版服务单位代为申领版号，这无疑又增加了小微企业的负担。
第三，无法有效解决移动游戏市场粗制滥造、侵权盗版行为。国家新闻出版广电总局出台《通知》的初衷是要治理移动游戏市场存在的粗制滥造和侵权盗版行为。本意是好的，但实际上《通知》无法根本解决上述问题。首先，政府文件无法为娱乐产品的质量划定标准。手游市场的粗制滥造问题主要靠消费者“用脚投票”来解决。至于手游产品如存在色情、暴力过度乃至政治倾向问题，文化部采取的是备案制，网络平台同样适用，无须增加叠床架屋式的审批。其次，《通知》无法解决对侵权盗版行为的认定问题。认定手游市场侵权盗版行为，主要靠被侵权方的投诉和消费者的举报，版号审批部门是无法判定一款游戏是否存在侵权盗版行为的。而且，让民事主体采取自己维权的行为，成本最小，效果最好。
《通知》出台后，引起一些中小网络企业的不满，也受到学术界和媒体界的质疑。舆论普遍认为，在党中央、国务院三令五申强调简政放权、减少行政审批的背景下，《通知》却增设版号这种行政许可的做法明显不合时宜。
（二）减少行政审批，加强事中、事后监管，做到放管结合，优化服务
1.尊重互联网产品特点
对网络文化产品监管趋严，其主要依据是网络视听产业管理要坚持线上与线下标准一致。但在调研中许多网络视听企业认为，坚持线上与线下一个标准主要是指文化内容监管，应该根据网络视听产品总量大、更新快、时效性强等特征，采取符合网络文化产品特点和规律的监管方式。
实际上，网络文化产品的海量内容使前置审批难度越来越大。以网络视听节目为例。网络视听节目的特点是数量大，种类多，增长速度快。据统计，2016年，网络剧备案4558部，微电影和网络大电影备案5556部，娱乐类栏目备案数达611档6962期。其中，网络剧备案部数同比增长466%，发展迅速。海量的视频内容给监管带来了很大的压力。以北京市为例。北京有市属网络视听节目服务持证单位123家，占全国网络视听节目服务持证机构的近五分之一，而北京市新闻出版广电局投入网络视听节目备案审查的人员编制仅十余人，即便有外聘专家队伍来辅助审查，也很难满足迅速发展的产业需求。
2.实行备案制管理
互联网文化行业迫切需要减少行政干预，减少对网络文化企业不必要的行政审批，降低网络文化企业运营的行政成本，激发其活力和创新能力。
第一，对提供互联网信息服务企业统一实行备案管理。目前，按照有关规定，我国互联网企业为上网用户提供的信息服务分为经营性和非经营性两类，国家对经营性互联网信息服务实行许可制度，即办理互联网信息服务增值电信业务经营许可证，对非经营性互联网信息服务实行备案制度。实行许可制度是造成审批标准高、程序烦琐、审批周期长的主因。实际上互联网信息服务增值电信业务经营许可证的主要功能是溯源，即用以追溯提供互联网信息服务企业的基本情况、IP地址等。目前通过备案管理完全可以满足对溯源功能的要求。因此，为减少行政审批，凡互联网企业申请开展互联网信息服务的，应统一采取备案管理制度，企业可自行决定开展经营性或非经营性互联网信息服务。
第二，对互联网文化产品实行备案管理。以移动游戏为例。如前所述，移动游戏具有市场变化迅疾、产品更迭速度快等特点。采取前置审批的做法，延长了移动游戏产品上线周期，增加了移动游戏企业成本，不利于移动游戏产业的发展。此前，国产移动游戏实行的移动游戏企业自审、文化部备案和游戏平台测试模式，重在加强移动游戏上线运营后的监管，监管情况良好。因此，建议取消移动游戏的版号审批，坚持实行备案制管理。针对移动游戏快速迭代的特点，坚持采取以事中、事后监管为主的监管方法，加大在移动游戏上线之后的日常监管力度，通过抽查、奖励举报、行政处罚等方式，规范移动游戏市场，营造公平竞争环境。
3.利用新技术加强监管机制创新，积极探索监管的新模式、新方法
第一，充分利用互联网思维和方法监管网络文化产品，加强事中、事后监管，提高监管体系的信息化水平。这既应该包括通过线上监管系统对网络文化产品进行动态监测、举报投诉处理、线上听证、处罚公示等，也应该包括关闭违规网络文化企业和下线相关文化产品。
以网络直播业为例。2017年，以网络直播为代表的网络表演行业成为网络热点，拥有广阔的发展前景。数据显示，我国在线直播平台数量最多时接近200家，网络直播平台用户数量达2亿，大型直播平台每日高峰时段同时在线人数接近400万。有业内人士预计，到2020年，网络直播行业总产值将达到1000亿元。[6]但网络直播企业运营不规范，靠刺激性信息吸引点击量或打赏，低俗、庸俗、恶俗的现象时有发生。有关管理部门通过加强网上监控，采取清理行动，及时遏制网络直播业的乱象。仅2017年1～6月，各部门查处关闭违法违规直播平台73家，累计关闭9.1万个直播间，清理12万个用户账号，封禁了3.8万个违规主播账号，将1819名严重违规主播纳入永久封禁黑名单。[7]
第二，强化判例借鉴，建立监管大数据库。对网络文化产品实行前置审批之所以饱受诟病，其中一个重要原因是，审批标准只有原则性规定，审批尺度往往因人而异，导致审批结果的公正性无法保证。因此，利用现代科技手段，对已有监管案例进行积累并建立监管大数据库，对提高网络文化产品乃至各类文化产品的监管科学性具有重要价值。应积极推动建设文化内容产品特别是网络文化节目监管大数据库，并公开发布相关信息，使网络运营企业可以查询已有的相关判例和判罚数据，规避风险。同时，建立监管大数据库也有助于进一步明晰监管标准，降低网络视听节目监管中的主观性和随意性，使监管主体在有法可依的同时做到“有例可循”，尽量避免因监管者个人喜好判断而影响监管结果的情况发生。
4.加强综合管理
第一，从分业管理转向综合管理。目前，我国文化领域实行分业管理。从国家层面看，由中宣部、文化部、国家新闻出版广电总局、国家互联网信息办公室、工信部、中国文联、中国作协等文化部门或社会团体按照文化行业的门类实行分业管理。分业管理的特点是采取分门别类式的管理，优点是责任明确。现代社会的发展以及科学技术的进步，使得新兴文化行业不断涌现，文化行业之间呈融合之势。传统的分业管理方式导致管理职能交叉、监管事项重合，增加了文化市场主体运营的行政成本，越来越不适应文化发展的要求。
以网络文化管理为例。目前，互联网文化企业经营需要领取四证，分别是互联网信息服务增值电信业务经营许可证、互联网出版许可证、信息网络传播视听节目许可证、网络文化经营许可证。这四个经营许可证的审批分别由工业和信息化部（省、自治区、直辖市通信管理局）、国家新闻出版广电总局、文化部负责。部门职能交叉，监管内容重复，事项界定不清晰。
以国家新闻出版广电总局颁发的互联网出版许可证和信息网络传播视听节目许可证为例。前者适用范围是“文学、艺术、科学等领域内具有知识性、思想性的文字、图片、地图、游戏、动漫、音视频读物等原创数字化作品”，后者适用范围是“制作、编辑、集成并通过互联网向公众提供视音频节目，以及为他人提供上载传播视听节目服务的活动”。上述两证所监管的“音视频读物”和“视音频节目”是同一产品。再如网络文化经营许可证的适用范围包括所有互联网文化产品的制作、复制、发行、播放等活动，其对文化产品的界定并不清晰，与前述监管范围重复。这造成了互联网文化企业多头管理，相关证件需重复申请的现状。因此，有必要对互联网文化企业证照进行合并或两证合一，明确各种证件所适用的内容范围，合并相同的管理证照，减少或取消不必要的重复申请。
第二，加强行业自律，推进社会协同治理。党的十九大报告提出，要构建政府与社会协同治理的新模式，从管理向治理转型。社会协同治理，要求市场主体、社会组织、行业协会都应参与其中，实现文化共治。现在的网络直播生态欠佳，有些网络直播内容明显是“少儿不宜”。让未成年人远离网络直播，需要各大网络直播平台把好第一关。2016年，多家从事网络表演的主要企业负责人共同发布《北京网络直播行业自律公约》，承诺所有主播必须实名认证，不为18岁以下的未成年人提供主播注册通道，这对净化网络空间起到了很好的作用。
二 健全文化领域法律制度，坚持依法管理文化
2017年是我国文化领域法律制度建设取得明显成效的一年。2017年先后通过或实施的文化领域法律有《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国公共文化服务保障法》《中华人民共和国电影产业促进法》《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》《中华人民共和国公共图书馆法》。这在很大程度上改变了长期以来文化领域“两部半法律”[8]打天下的局面。
尽管我国文化领域法律建设已取得显著成绩，但文化领域立法滞后、文化法制体系不健全的问题仍十分突出，与党的十九大报告提出的完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，全面推进依法治国的要求还有很大差距。文化领域的法治建设重点应加强四方面的工作。
（一）健全文化领域法律制度
第一，制定文化基本法。维护公民文化权利是文化建设的重要基础和前提，是党的十九大报告提出的以人民为中心的导向的重要基础和前提。维护公民文化权利首先要明确公民文化权利的内涵。我国宪法明确了公民的权利，其中包括文化权利。与很多国家类似，我国宪法对文化权利的表述只是原则性要求，较为笼统。许多国家以宪法为基础，制定了文化基本法，进一步明确公民文化权利的具体内涵，以此作为文化建设的基础。
以俄罗斯1999年修订的《俄罗斯联邦文化基本法》（以下简称《文化基本法》）为例。俄罗斯《文化基本法》明确了公民文化权利和政府文化职责。《文化基本法》明确公民享有10个方面的文化权利：创作权，个人文化独创权，文化价值知情权，人文教育权，艺术教育权，文化领域所有权，在文化领域创建组织、机构及企业权，在文化领域创建社会团体权，创作活动成果出口权，国外文化活动权。俄罗斯《文化基本法》也明确了政府在文化领域的八大职责，分别是文化保护和发展规划，保障公民参与文化活动、获得文化价值和财富，促进文化领域内慈善、资助、赞助事业的发展，保障所有文化活动主体的自由和独立性，遏制文化垄断，为优秀人才的自我实现创造条件，为俄罗斯联邦民族文化发展提供优先条件，文化统计。这就为制定相关文化政策奠定了基础。
第二，加快文化立法，重点解决立法缺失问题。我国文化领域还存在不少立法盲点，许多应该通过立法规范的文化领域目前还存在立法缺失的现象。如因缺少新闻法，在新闻报道方面对采访权、报道权与拒绝采访权、拒绝报道权，采访范围和隐私范围等都没有明确的法律规定。立法盲点多也表现在具体行业立法缺失上。以广播电视业为例。美国广播电视业出台了《公共电视法》《美国有线电视法》《儿童电视法》《广播电视反低俗内容强制法》等一系列相关法律。我国目前尚无相关法律出台。因此，应尽快出台文化产业促进法、演出法、出版法、文化市场管理法等文化法律法规。
（二）发挥法律规范文化活动的效用，做到宽严适当、明确具体
文化法治建设提速值得肯定，但如何发挥法律规范文化活动的实际效用，推动文化繁荣，更应该受到重视。我国文化法治体系建设中有一个值得关注的现象，就是有的文化法律颁布后，对其所涉及的文化活动并没有产生积极的推动作用。从某种意义上说，个别法律文本的制定变成一种可有可无的例行公事。
以《中华人民共和国电影产业促进法》为例。早在改革开放初期，电影界就呼吁要制定电影法。经过近40年的努力，《中华人民共和国电影产业促进法》终于于2016年颁布。这本来是一件值得文化界特别是电影界欣喜的大事，但实际上电影界对该法的颁布反应平淡。电影界普遍认为，该法在为促进电影产业发展提供法律保障方面的作用并不明显。
究其原因，一是该法在促进电影产业发展上的条文缺乏实质性的内容。电影产业促进法重在促进，但该法在促进电影产业发展上的措施不够明确具体。二是文化内容管理标准流于原则性描述，过于笼统，难以具体把握。该法规定了在电影内容上严禁出现的13类内容或镜头，如：
伤害民族感情，破坏民族团结；
渲染暴力、恐怖，教唆犯罪或者传授犯罪方法；
侵害未成年人合法权益或者损害未成年人身心健康；
…………
这些原则本身无可厚非，但理解和把握却十分困难。比如，禁止在电影中“渲染暴力、恐怖”。有关专家认为，禁止在电影中“渲染暴力、恐怖”的表述过于笼统。为表现战争的残酷性，恰恰需要表现暴力的残酷和恐怖。比如，电影《芳华》中表现对越自卫反击战惨烈的情节和镜头，可以让观众对战争的残酷性有更直观的认识，这有积极的意义，就《芳华》电影来说，效果也是很好的。
这说明，仅仅出台文化法律还不够，还需要出台实施细则或通过判例来对法律文本进行具体的说明，以增强法律文本的可操作性。比如，应该明确在什么情况下、对什么人禁止在电影中“渲染暴力、恐怖”；同样，“伤害民族感情，破坏民族团结”的边界是什么，怎样的描写和表现算是伤害民族感情，破坏民族团结；等等。遗憾的是，尽管《中华人民共和国电影产业促进法》于2016年11月7日已经由全国人大常委会通过，从2017年3月1日起施行，但迄今为止尚未有细则发布的消息。类似的情况在文化领域其他相关法律法规中也都不同程度地存在。
（三）依法维护文化企业和文化工作者的合法权益
保护文化企业和文化工作者的合法权益，是制定文化法律法规的题中应有之义。尽管公司法中有明确的维护企业权益的条文，但在文化活动中，这些条文很少能被文化机构用来维护权益。实际上，文化企业的权益同样需要保护，它们的合理诉求同样值得重视。保护文化企业的合法权益，是激发文化生产者创造活力的基础性工作。
首先，凡涉及制定促进文化创造和生产的文化法律法规，应以维护文化企业的权益为出发点，以服务文化企业为主要目的。
以《中华人民共和国文化产业促进法（草案送审稿）》起草为例。近年来，相关文化管理部门在主持起草《中华人民共和国文化产业促进法（草案送审稿）》，笔者参与了相关研究和修改工作。笔者认为，《中华人民共和国文化产业促进法（草案送审稿）》应该把维护文化企业合法权益、服务文化企业作为核心内容。《中华人民共和国文化产业促进法（草案送审稿）》中关于文化产品和服务的内容审查标准应保持稳定、持续。由于产业发展、社会变动等客观原因确需对相关文化产品和服务内容审查标准进行修改的，须召开听证会听取相关文化企业意见，并向相关文化企业充分说明理由，修改方案应依法向社会公布。
其次，应保持政策法规的严肃性。就内容审查来说，经评审专家通过的文化产品，就应该是合法合规的产品。如果在播出、放映或演出过程中被禁止，有关管理部门应做出公开解释。同时，审查部门应承担一定的经济责任，作为对产品出品方的补偿。
最后，内容审查标准的变更不具有溯及既往的效力。因修改内容审查标准造成文化企业损失的，如果不涉及不可抗力的因素，应对企业予以适当补偿。
总之，要激发全民族文化创新、创造活力，很重要的一点，就是要约束权力，需要发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府的作用。
（四）依法对文化娱乐产品实行消费分级管理
2017年《中华人民共和国电影产业促进法》实施。该法因没有涉及电影消费分级制问题而受到业内的吐槽。2017年是国产移动游戏大放异彩的一年，移动游戏风靡世界，但也因许多未成年人沉迷其中而受到多方指责。对文化娱乐产品实行消费分级管理的呼吁再次成为话题。
当代社会，人们精神文化消费需求日趋旺盛，消费需求日趋多样化、个性化、差异化。满足人们多样化的文化消费需求，按照文化产品的不同特点，进行差别化管理，是文化管理科学化的必然要求。
对文化娱乐产品实行消费分级管理是国际通行做法，也是国内文化界多年来的呼吁，但因为种种原因在中国内地难以实行。从某种意义上说，对文化娱乐产品是否实行消费分级管理，是衡量一个国家文化市场成熟度的重要标志。
1.对文化娱乐产品实行消费分级管理是国际通行做法
以电影为例。美国是最早进行电影分级的国家。从美国电影业发展历史来看，美国电影业经过了一个由行政审查到分级制的过程。20世纪五六十年代以后，美国电影协会提出电影分级制，把电影分成五级：大众级、普通辅导级、特别辅导级、限制级、成人级。其主要是根据电影的暴力与性表现的程度等进行划分，并对每个类别作了界定。实行电影分级制，帮助消费者选择不同类型的电影，此举有助于消费者的身心健康。美国电影分级标准见表1。
表1 美国电影分级标准
续表
美国电影分级的做法后来为世界绝大多数国家和地区所效仿。以中国香港为例。香港把电影分为三级（其中第Ⅱ级又分为A级和B级），其中，第Ⅰ级适合任何年龄人士观看，第Ⅲ级只准18岁及以上人士观看。香港电影分级标准见表2。
表2 香港电影分级标准
电视也一样。20世纪末，由美国广播电视协会（NAB）、有线电视/电信协会（NCTA）和美国电影协会（MPAA）共同制定了“电视家长指导原则”，即电视分级体系（TV rating system）。这一指导原则获得美国联邦通信委员会（FCC）通过和采用，电视分级制正式生效。[9]根据《1996年通信法案》规定，从1998年2月开始，所有在美国境内销售的13英寸以上电视机都必须装置一种可读取节目编码信号的V-Chip（童锁），家长可以通过V-Chip选择家庭可以收看的电视节目。
世纪之交，随着网络游戏的快速发展，参照影视产品消费分级制，网络游戏消费分级制也应运而生。实行消费分级制，有助于消费者选择不同级次的文化产品。
人们往往以为，实行消费分级制会导致表现暴力和性内容的文化产品泛滥。其实不然。科学的管理在满足人们不同需求的同时，也在引导健康的文化消费。以美国电影为例。美国是最早实行电影分级制的国家。美国电影分了五级，最低级别的是大众级（G），最高级别的是成人影片（NC 17）[10]，就是17岁以下的孩子不得观看。在美国，如果一家影院要放NC 17级电影，必须要查验每一个观众的可证明身份的证件，证明他必须满17岁。如果观众没有带相关证件而进电影院观看，若被警察查获，这家电影院会受到很重的处罚。此外，美国NC 17级电影做广告，不能让未成年人在他的经过区域看到。可见，美国影院放映NC 17级电影很麻烦，要增加检查相关证件的工作人员，还不能在公共空间做广告宣传。其实，对NC 17级电影感兴趣的人群相对较少。所以，美国主流商业电影院基本不放映NC 17级电影。相反，等级越低，观众越多。有统计称，实行电影分级制以后，美国历史上票房最高的前十部电影，都是大众级电影。中国香港实行电影分级制以后，一度成人电影盛行，但很快就回归常态。现在，主流影院很少放映成人电影。
电视也一样。规范公共广播电视频道的内容，有利于保持公共文化媒体的健康性。保持公共文化媒体的健康性，关键是要做到有法可依、赏罚分明。有别于我国文化管理上大多依靠“禁、查、堵”的做法，美国联邦通信委员会对公共广播电视内容管理严格，对低俗节目、不敬节目、淫秽节目内容有清晰的界定，其目的是让电视节目生产机构和播出机构有章可循。
又如，美国《儿童电视法》规定，商业电视台每周至少播出3小时儿童节目，含有色情、暴力的节目只能在0点至凌晨4点播出。从1998年始，法律要求所有电视厂商必须对13英寸电视内置“防暴力芯片”，密码由成年人掌握。此外，还对违规播出低俗内容者进行高额处罚。
再如，2005年美国国会制定了《广播电视反低俗内容强制法》，将违规播出低俗内容者罚金由每次违规罚款最高3.5万美元提高到最高50万美元，对特定违规案例的累计罚款可达300万美元。
美国《刑法》第1464条规定，禁止公共电视台播出含有“淫秽、亵渎或粗俗”内容的节目，违法者罚款高达12500美元或者最高两年徒刑，也可两罪并罚。
2.我国影视娱乐产品迫切需要探索分级制
2017年，冯小刚导演的《芳华》放映后，其中对越自卫反击战的情节反映了战争的残酷和血腥，给观众带来极大的震撼，由此也再次引发了在内地实行电影分级制的讨论。
在内地，有关影视娱乐产品实行分级制的呼吁一直没有间断。早在改革开放初期的20世纪80年代，《大众电影》复刊第一期就呼吁实行电影分级制。这方面的诉求几乎贯彻改革开放的全过程。
没有电影分级制的结果是不同年龄、不同类型的观众可以无差别地观看同一部电影。这些电影未必对所有人都合适。比如，电影《芳华》中反映对越自卫反击战的惨烈镜头对13岁以下少年儿童不一定合适。同样，冯小刚执导的另一部电影《老炮儿》男女主角的房事镜头，也同样不合适13岁以下的少年儿童。
实际上，如果用美国的电影分级标准来分，中国内地大部分电影基本上都要进入二级（即美国的普通辅导级和中国香港的第Ⅱ级）以上，中国内地也基本上没有NC 17级的电影。业界曾按照美国和中国香港评级标准对中国内地近年来部分电影进行尝试性评级，结果发现，相当一部分电影都是二级以上，需要对观众进行分级管理（见表3）。
表3 国产电影的中国香港/美国评级
续表
网络游戏作为大众娱乐方式，同样迫切需要实行分级管理，这有助于防止暴力等内容对未成年人产生负面影响。
多年前，我国相关行业协会已经研究并发布了网络游戏分级制度，如2004年9月中国青少年网络协会与游戏工委联合推出的国内第一套以游戏推广为目的的游戏分级制度《中国绿色游戏评测与推荐制度》。该制度将游戏划分为5级，分别为“全年龄段”“初中生年龄段以上”“高中生年龄段以上”“18岁年龄段以上”“危险级”。无论是游戏评定标准还是评定程序等均较为成熟，基本能够作为推行的基础。
三 创新文艺管理理念和机制，促进文艺繁荣
繁荣文艺产品创作和生产历来是文化建设的核心。近些年来，我国文艺创作和生产十分活跃，出现了不少好作品。但正如习近平同志所指出的，两“缺”的问题仍很突出：一是有数量缺质量，二是有“高原”缺“高峰”。[11]我国文艺创作和生产与人民对美好生活的需求还有很大差距，中国文艺产品的国际竞争力和影响力还不强。要改善这一现状，需要坚持以人民为中心的创作导向，创新文艺管理理念和机制，重点是从两个方面入手：一是加强现实题材创作，推动艺术创新；二是尊重文艺特点和规律，坚持科学的文艺作品评价标准。
（一）加强现实题材创作，推动文艺创新
文艺是时代的一面镜子。衡量一个时代文艺繁荣与否，文艺成就的高低，很大程度上是看其反映当代现实生活、表现人民群众喜怒哀乐的广度和深度。历史上的伟大诗人和作家如杜甫、曹雪芹等，他们的作品都因深刻表现其所生活时代的矛盾和冲突而成为不朽之作。
以影视业为例。2017年我国影视业现实题材的影视产品明显增加。2017年初，湖南卫视黄金时段播出的电视连续剧《人民的名义》，制作精湛，收视率高，引起了社会的热议。随后播出的电视连续剧《欢乐颂2》，也以细腻地表现当代都市女性的生活和情感而获得观众的好评。2017年现实题材的电影产品迭出，包括冯小刚导演的电影《芳华》，以反映底层女性生活艰辛、揭露官商勾结为题材的电影《嘉年华》。
1.现实题材少，文艺类型失衡问题突出
尽管2017年我国影视产品在现实题材上有所拓展，但现实题材少、文艺类型单调的问题仍很突出。以影视题材为例，目前，影视题材选择上存在“四多四少”现象：“四多”即抗战神剧多、宫廷题材多、娱乐题材多、玄幻题材多；“四少”即现实题材少、民生题材少、重大问题题材少、少数民族题材少。
有学者对2017年7月国内40余家卫视黄金档电视剧的题材进行了分类整理（见表4）。
表4 2017年7月全国卫视黄金档电视剧题材统计
从表4可见，7月份黄金档播出电视剧的题材只有5种，分别是抗战、都市言情、古装、现当代军事、革命领袖人物传记。其中，播出抗战题材的19家，播出都市言情题材的9家，播出古装题材的8家，播出现当代军事题材的3家，革命领袖人物传记题材的2家。
当代社会正经历深刻转型，社会深刻变革为艺术表现提供了无比丰富的题材，比如城市化、农民工、留守儿童、教育等，这些既是社会转型过程中发生的重大矛盾，也是关系人民群众切身利益的现实问题。
将我国影视题材类型与影视发达国家相比，就更能看出在题材涉及面上的差距。2017年，笔者把中国近5年影视作品所表现的题材与美国互联网电影资料库（IMDB）[12]网站排名前200位的电影、韩国近5年电影票房排前50位的电影的题材做了比较，发现近5年我国影视在七大类型（题材和内容）上没有涉及或很少涉及（见表5）。
表5 近5年中国电影未涉及或很少涉及的类型（题材和内容）
从表5可以看出，我国影视作品在上述七大类型（题材和内容）中存在着明显的缺失现象，这七大类型大都是国际影视业的热点。以涉案题材为例。涉案影视剧以情节生动、深刻揭示人性、多方面反映社会生活等特点而成为热门题材，历来是最受欢迎的类型片之一。美国互联网电影资料库排行榜由观众对历年来放映的电影进行评分，其中评分超过9分的仅有3部影视作品，这3部均为涉案题材，分别是《肖申克的救赎》《教父1》《教父2》。可见，涉案题材在文艺作品中具有特殊地位。我国传统戏曲中也有不少涉案经典剧，如《窦娥冤》《杨乃武与小白菜》等。我国当代影视剧固然也有涉案题材作品，但数量较少。
2.减少行政干预，完善文艺产品内容审查机制
长期以来，我国影视剧的放映或播出，实行的是对内容进行事先审查和发放发行许可证制度。尽管学术界对这种对内容进行事先审查的做法有争议，但就目前来说还是有其合理性的。事先审查可以保证影视剧等大众文化产品不出现突破政治底线、有损民族团结等问题。
同时也要看到，近年来，随着简政放权政策的施行，影视剧的行政审批也在减少。比如，电影审批程序不断简化。以前，我国电影实行的是配额制。拍电影受许可证限制，就是发多少许可证，拍多少部电影，后来逐步取消了指标限制。又如，以前向国家广电总局申请拍电视剧需要提供成熟的剧本，后来只提交故事梗概即可。又如，20世纪90年代，我国对电视剧播出的审批制进行了改革，从原来由国家电视剧管理部门负责审批改为由省一级相关部门进行审批，只有重大革命题材仍由原国家电视剧管理部门组织专家进行审定。如此等等。
但总体来说，在内容审查上行政干预略多，进一步减少行政干预，完善文艺产品内容审查机制，是激发创新创造活力、繁荣文艺需要解决的一个问题。
以反腐涉案剧为例。2017年上半年播出的电视连续剧《人民的名义》，被称为“15年来第一部黄金时段播出的反腐涉案电视连续剧”。就是说，反腐涉案剧曾是电视台黄金时段出现过的电视题材，只是最近15年，此类题材的电视连续剧在卫视频道黄金时段消失了。
实际上，在世纪之交，我国卫视频道曾经历过涉案题材的“电视剧热”。这种现象引起了管理部门的担忧：一是担心屏幕上过多的案件、犯罪场面会让观众不安和误解；二是认为有的反腐涉案剧制作存在粗制滥造、水平参差不齐的问题。为此，21世纪初，管理部门先后三次对反腐涉案剧进行调控。
第一次是控制反腐涉案剧的数量，手段是在题材规划时严控涉案题材电视剧，将反腐涉案剧审批权从省级机构收上来，重新由国家电视剧管理部门负责审定，其目的是对反腐涉案剧数量进行严格限制。
第二次是对创作方法、表现手段进行限制。原国家广电总局和公安部联合发布了通知，明令禁止以纪实方式展示作案过程和侦破过程，防止可能帮助犯罪嫌疑人形成反侦查意识并掌握反侦查手段现象的出现。
第三次是规定反腐涉案剧不准进入黄金档时间段。经历了前两次调控，对涉案题材的调控仍然没有达到预期效果。于是，2004年，国家广电总局规定，卫视黄金时间不得播放“凶杀暴力涉案剧”。这一条政策“杀伤力”最强。从此，反腐涉案剧在电视剧类型系列里消失了，因为黄金档不让播出等于掐断了电视剧制作的资金来源。黄金档不让播出意味着没有多少观众收看节目，没有足够的观众收看节目就意味着不会有企业赞助、广告支持。从那以后，反腐涉案剧的生存空间基本上局限于地方电视台、网络等。
2007年电视剧管理部门对卫视黄金档播出的电视剧又做了进一步的规定，卫视黄金档只能播放主旋律作品。从此，在卫视黄金档，观众再也看不到除了主旋律题材警匪片之外的其他涉案题材作品了。
多年来，电视剧管理部门在对电视剧进行事先审查中归纳出60多条是非判断的具体标准，这些标准是经验的积累，如同负面清单，提醒电视剧制作机构、制作方需要注意的一些方面，有很大价值。问题是，这些具体标准应该与判例结合起来才能更好发挥可供借鉴的作用，如果仅仅是一些原则性规定，在审查过程中就难免出现把握失衡的问题。
3.取消“部门一票否决”
“部门一票否决”是指凡影视剧涉及的题材须由分管部门进行审定，如涉及民族、宗教的须由统战部审定，涉及公安机关的必须由公安部审定，涉及教育的必须由教育部来审定等。“部门一票否决”是题材拓展的一大障碍。
不同部门由于工作性质不同，评判文化产品肯定有不同的视角，标准也肯定有差异。政府部门的工作是政治把关，其视角、标准与艺术视角、标准肯定有差异，也严格很多，可能导致有些影视作品难以过关。应该说，对于一些敏感题材或敏感内容，职能部门参与审定有其合理性，也是必要的，其意见很有参考价值；但职能部门的意见不能代替文艺评价，不应赋予行政部门一票否决的权力。
凡此种种都说明，激发文化创新创造活力，迫切需要进一步完善影视剧内容审查机制。
（二）尊重文艺特点和规律，坚持科学的文艺作品评价标准
文艺产品的评价标准是个重大问题，与促进文艺繁荣息息相关。
1.把握文艺特点和规律，坚持科学的文艺作品评价标准
艺术有其自身的特点和表现形式。
第一，文学是人学。文艺的基本特点是表现人性，文艺家从人性的角度观察社会和人生。文艺从人性的角度观察社会和人生这一特点，使得文艺与政治评价有不同的观察视角，呈现不同的情感态度。《兵车行》暴露了当时征兵打仗给普通家庭带来的不幸，据此可断定杜甫否定唐代对外战争的正义性。
比如，2017年由冯小刚导演的电影《芳华》上映。这部影片中反映对越自卫反击战的情节和镜头时间不长。电影呈现战争残酷性、我军伤亡惨重的镜头，给观众以很强烈的情感刺激并留下了深刻印象。尽管电影并没有正面解说这场战争的正义性与否，但观众对电影中这样的情节和镜头还是予以理解和认可。
第二，文艺的特点是表现具体的人和事。文艺汲取的是生活中的个案经验，不能简单地与政治理念相对应。用政治教科书的标准衡量文艺作品，往往犯削足适履的错误。以陈忠实20世纪90年代出版的著名小说《白鹿原》为例。这部小说出版后，以其深厚的历史感和高超的艺术价值受到读者好评，但小说中的有些人物描写和情节仍然受到一些批评，比如小说描写地主老财与长工成了莫逆之交，又如描写革命者在当时“左”倾路线中被打成“反革命”，蒙冤屈死，有的甚至被活埋等。这些描写被指责为混淆阶级矛盾，抹黑我党革命历史。因为《白鹿原》有上述不符合主流政治理念的描写，当时影视管理部门有人断言，小说《白鹿原》永远也不会被改编成电影。时过境迁，现在我们再重新审视当年的这些批评，就会有一种纯粹从政治角度评判小说、把文学的个性描写等同于政治理念之感，其观点是经不住推敲的，当年有关管理部门的断言也失之草率。
第三，文艺形象大于理念。文学的特点是形象描写。衡量文学的价值主要是看其表现的生活和人物形象的真实性和丰富性。文学形象当然包括作家的政治态度和作品所反映的政治态度，但远不是政治态度所能概括的。莎士比亚和巴尔扎克是马克思、恩格斯非常欣赏的两位欧洲作家，从政治态度上看这两位作家都属于保皇派，但他们的作品表现了异常丰富的社会生活，表现了生活自身的演进逻辑，超越了其政治观念的束缚。这就是文艺的价值和魅力所在。正如恩格斯所说，巴尔扎克《人间喜剧》给我们提供了一部法国社会特别是巴黎上流社会的卓越的现实主义历史。在政治上属于保皇党的巴尔扎克，虽然他的同情是在注定要灭亡的封建贵族方面，但他却辛辣地嘲讽了他们，并歌颂了当时代表历史前进方向的共和党英雄。
2.鼓励文艺家追求先进理念与艺术表现力的统一
我们讲要尊重艺术的特点和规律，讲文学是人学，讲形象大于理念等，并不意味着艺术家不需要先进理念。伟大的作家大都追求先进理念和艺术表现力的统一，优秀的艺术作品大都重视表现先进的思想观念和反映生活的丰富、深刻度的有机统一。因此，应该鼓励艺术家追求先进理念与艺术表现力的统一。对艺术家来说，应该把追求先进理念与艺术表现力的统一作为自己的人生追求和艺术追求。
四 放宽文化市场准入，构建公平竞争格局，扩大文化市场对外开放
党的十九大报告指出：“清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，支持民营企业发展，激发各类市场主体活力。”2017年发布的《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》也强调：“降低社会资本准入门槛，鼓励和引导非公有制文化企业发展。”创新文化管理体制、激发文化创造活力迫切需要落实坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法的中央精神。
（一）放宽文化市场准入，构建公平竞争格局
首先要放宽国内文化市场准入，努力构建公平竞争的市场环境。
1.引入社会资源，引进竞争机制，促进媒体业发展
为维护意识形态安全，新中国成立以来，我国广播、电视、出版等媒体领域实行特许经营，授权国有文化单位经营，其他行业的资本和民营资本均不得进入。随着互联网新媒体的出现，媒体格局深刻调整，年青一代将新媒体作为获取信息的主要渠道，传统媒体逐步从主流走向边缘，影响力逐渐下降，舆论引导能力越来越弱，出现了传统主流媒体无法掌控主流舆论的困局。
近年来，中央积极推动媒体改革，包括推动传统媒体和网络新媒体融合、[13]推进媒体结构调整和融合发展、打造一批新型主流媒体和媒体集团等。[14]在国家层面，中央电视台、中央人民广播电台和中国国际广播电台合并重组。
上述举措都是适应媒体格局深刻调整的正确之举，但应该认识到，传统媒体改革仅仅靠盘活内部资源是远远不够的，还要引入社会资源，引进竞争机制。
就打造一批新型主流媒体和媒体集团来说，我们应该从更开阔的视野来看待中国媒体产业，应该打破国有、民营的界限看待中国媒体业。在传统媒体时代，主流媒体和媒体集团地位的确立是靠特许经营来实现的，但在互联网时代，主流媒体和媒体集团地位的确立将更多是市场和受众选择的结果。在传统媒体和网络新媒体双峰并立的今天，只要能够表达好国家话语，传播好社会主义核心价值观，有市场竞争力，有广泛受众，有国际影响力，无论是传统媒体还是新兴媒体，都有可能成为新型主流媒体和媒体集团。实际上，一些互联网企业已经具有发展成为媒体集团的实力、规模和影响力。
互联网时代形成的这种传统媒体与网络新媒体竞争格局对中国媒体业的发展无疑是好事，这既有助于为传统媒体转型升级注入动力，也有助于强化网络新媒体的社会责任。
在互联网成为信息传播主要渠道的今天，为了盘活传统媒体，对于一些意识形态属性不强的，可引入社会资源，引进竞争机制，促进传统媒体产业的发展。以图书出版业为例。有统计发现，现在每年60%以上的畅销书实际上是民营图书公司策划和生产的。但行业壁垒限制了民营图书公司进入图书出版业，也限制了其他行业的资本进入出版业。
中国移动杭州手机基地目前是国内最大的移动数字阅读平台，该平台购买的图书版权超过30万册，阅读月访问用户达8500万，每天页面点击量在5亿次。但是，该基地却无法进入图书出版领域，难以延伸产业链。民营文化企业就更是如此。腾讯公司旗下的阅文集团已经成为国际上最大的网络小说平台，拥有7个网络小说网站，拥有小说版权300万册，占据国内原创版权的80%以上，超过全国581家出版社小说版权的总和。但因政策所限，阅文集团仍进入不了图书出版领域。
2.放宽对民营企业进入网络文化产业的准入限制
20世纪末，为赶上国际信息化浪潮，我国政府对互联网实行宽松的市场准入政策。2000年9月，国务院出台了《中华人民共和国电信条例》和《互联网信息服务管理办法》，允许民营企业进入互联网领域，包括通过互联网和多媒体网络提供信息以及其他相关服务等。世纪之交，腾讯、阿里巴巴、百度、新浪、搜狐、网易等一大批目前互联网中坚企业应运而生，开启了我国网络文化产业发展的全新局面。但随着网络文化产业的发展，我国对民营企业参与文化生产存在着管理趋严的情况。
（1）所有制限制。以互联网视听业为例。2005年前后，优酷网、土豆网、六间房等国内视频网站先后成立并运营。2007年12月，国家广电总局和信息产业部联合发布了《互联网视听节目服务管理规定》（以下简称《规定》）。《规定》要求，从事互联网视听节目服务的机构或单位必须为“国有独资或国有控股单位”。《规定》出台后引起网络视听企业不满。按照《规定》，由社会资本投资或控股的土豆网、优酷网、六间房等国内影响较大的几家网络视频企业都面临关门的窘境。鉴于《规定》不利于网络视听产业的发展，反对声过于激烈，相关部门对《规定》做了重新解释，实行“老人老办法，新人新办法”，即《规定》发布之前成立的网络视听企业可重新登记并继续从业；《规定》发布之后申请从事互联网视听节目服务的企业，必须符合《规定》的要求。
（2）准入门槛过高。在网络文化产业领域，除所有制限制外，其他方面准入门槛过高的问题也很突出。
绝大多数互联网教育企业是民营类的中小企业。根据现有政策法规，从事互联网教育业务的企业需分别申请互联网信息服务增值电信业务经营许可证、互联网出版许可证、网络文化经营许可证、信息网络传播视听节目许可证。这些证件对公司性质（国有独资或国有控股）、注册资本、人员数量与职称等均有严格要求。互联网出版许可证、互联网信息服务增值电信业务经营许可证相关申请条件见表6。
表6 互联网出版许可证、互联网信息服务增值电信业务经营许可证相关申请条件
从表6可见，如申请《互联网出版许可证》，须有适应互联网文化活动需要并取得相应从业资格的8名以上业务管理人员和专业技术人员，3名以上具有中级职称。如申请《互联网信息服务增值电信业务经营许可证》，对注册资本有严格要求：在全国或跨省、自治区、直辖市范围内经营的，其注册资本最低限额为1000万元人民币；在省、自治区、直辖市范围内经营的，注册资本最低限额为100万元人民币。
这些准入条件对众多中小规模互联网教育企业来说难以达到。以申请互联网出版许可证需要有取得相应从业资格的8名以上业务管理人员和专业技术人员，3名以上具有中级职称为例，这是按照出版社的规定来要求互联网教育企业。对互联网教育企业来说，既不现实，也无必要。
这些要求使得大量中小规模互联网教育企业无法合法进入互联网教育领域。目前在中关村（含周边）具有一定规模的互联网教育企业约为300家，但多数互联网教育企业只能获得“教育咨询”营业执照。这导致企业执照与经营范围不相符合，在开展业务时束手束脚、瞻前顾后，政府则处于“管”则不利于新事物发展、“不管”则放任自由的“两难境地”。
发达国家对互联网信息企业的管理通常采取“宽入严惩”的原则，以事后追责为主。这既可避免“无证经营”，维护良好的市场秩序与规则，也可让更多企业进入互联网教育行业，促进该行业发展，还可以促进企业自我监管、严控风险。因此，我们应放宽互联网教育行业经营资质要求，重在规范产品与服务，探索在科技、语言、音乐等与意识形态联系不紧密的互联网教育领域放开对企业国有资本控股的要求。同时，取消或降低对互联网教育企业注册资本的要求，降低企业从业人员数量及其资质的要求。
3.消除政策歧视
民营文化机构获得的政府财政支持有限，也值得重视。
以博物馆为例。据统计，截至2015年全国共有备案博物馆4692家，其中文物行政部门管理的国有博物馆2837家，其他行业性国有博物馆745家，非国有博物馆1110家。[15]其他行业性国有博物馆和非国有博物馆在全国备案博物馆中占有相当比例。尽管这三类博物馆都承担着提供公共文化服务的职能，但其他行业性国有博物馆和非国有博物馆却难以获得与文物行政部门管理的国有博物馆一样稳定的财政资金支持，尤其是非国有博物馆基本上处于自生自灭的状态，生存状况堪忧。因此，公共文化服务体系的建设和改革迫切需要解决根据博物馆承担的公共职能情况给各类博物馆平等待遇的问题。
（二）放宽文化市场准入，扩大对外开放
党的十九大报告提出，要“推动形成全面开放新格局”，“实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策，全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，大幅度放宽市场准入，扩大服务业对外开放，保护外商投资合法权益”。[16]
文化产品和文化服务贸易是国际贸易的一部分，放宽文化市场准入是推进我国国际贸易和投资自由化的重要内容。但目前在是否应进一步放宽文化市场准入的认识上存在不同看法。其中，一种有代表性的观点认为，在国际贸易和投资自由化谈判中，为维护文化安全，应坚持文化例外。这种观点不利于扩大对外开放，不符合十九大精神。
1.近年来我国文化市场对外开放的政策走势
改革开放以来，我国逐步放开国内文化市场，特别是世纪之交加入世贸组织，进一步激发了文化市场对外开放的热情。21世纪初，一些文化机构竞相探索扩大文化市场开放的路径。如2003年，国家广电总局出台《外商投资电影院暂行规定》。该规定放宽了此前实行的合营外方建设电影院注册资本的投资比例不得超过49%的要求，明确规定北京、上海、广州等一些试点城市，合营外方在注册资本中的投资比例可以放宽到最高不得超过75%。
上述做法引起了有关管理部门的忧虑。有关管理部门认为，我国文化市场对外开放的步伐不宜太快，凡中国在入世协议中没有承诺的内容，不宜轻言放开。在此背景下，2005年，文化部、国家广电总局、新闻出版总署、国家发改委、商务部等五部委联合下发了《关于文化领域引进外资的若干意见》（以下简称《意见》）。《意见》的出台旨在进一步规范文化领域引进外资工作，维护国家文化安全。《意见》取消了试点城市电影院建设外资占股可达75%的政策，恢复2003年以前外资占股不超过49%的政策。《意见》的出台使得一些正在进行的国内与外资合作项目搁浅。例如2004年1月，全球最大的文化传媒集团——美国华纳兄弟国际影院公司（简称“华纳兄弟”）宣布与中国大连万达集团合作，进军中国电影市场，计划在全国建造30家国际影院，并且已经在南京建起了中国大陆首家外资控股影院（华纳兄弟占股51%）。华纳兄弟看好中国的电影市场，已经将该公司的全球影院设计中心从伦敦搬到了上海。《意见》出台后，时代华纳于2006年11月发表声明，宣布取消在中国建设影院的计划，已经在国内投资的6家影院也全部退出。[17]
2.正确认识“文化例外”与“文化多样性公约”的内涵
“文化例外”与《保护和促进文化表现形式多样性公约》（以下简称《文化多样性公约》）是近年来在研究文化对外开放中经常提及的概念和文件，也往往成为不赞成扩大文化市场对外开放的一个重要依据。因此，需要全面、客观地理解上述概念和文件的内涵。
（1）“文化例外”有特定的内涵及应用范围。目前学界普遍认为，法国、加拿大等国在与美国进行贸易自由化谈判时提出了文化例外的要求，以此作为中国在贸易和投资自由化谈判中应坚持文化例外的依据。确实，以法国为代表的欧盟国家在与美国进行贸易自由化谈判中提出了对电影和音像产品给予不同于一般产品的保护，并因立场不同，与美、日等国发生争执，但欧盟国家提出的文化要求与中国学界所理解的“文化例外”有很大的不同。
第一，内涵不同。法国等欧盟国家提出的“文化例外”仅限于电影和音像产品，而我国学界认为的“文化例外”是全方位的，包括整个文化领域。第二，出发点不同。欧盟首先同意将文化纳入贸易自由化谈判的内容，只是要求对部分文化产品采取特殊保护的措施，以保护本国一些弱势文化行业发展。但我国学界提出“文化例外”，是要求将“文化例外”原则作为防范外来文化入侵，维护文化安全的手段。
关于以法国为代表的欧盟国家在与美国进行贸易自由化谈判时的文化态度，法国学者贝尔纳·古奈在他的《反思文化例外论》一书中有详细的论述，值得一看，该书有助于匡正国内对此问题的一些似是而非的认识。[18]《反思文化例外论》一书认为，法国等欧盟国家从来没有“文化例外”这样的说法，“文化例外”这个概念是媒体对法国等欧盟国家文化理念的归纳，与法国等欧盟国家的文化主张并不完全吻合。实际上，法国等欧盟国家在与美国进行贸易自由化谈判时，都认同贸易自由化的理念，都认为应当取消对一般产品的保护措施，包括政府补贴、税收扶持等，确保不同国家的产品在同等规则下进行自由竞争。双方的争议点主要在电影和音像产品方面。美国认为，电影和音像产品（包括电视剧、综艺节目）属于大众娱乐产品，不应该被纳入文化艺术保护之列；法国等欧盟国家则认为电影和音像产品是最重要的当代艺术，欧盟国家市场空间小，电影和音像产品同样应该被纳入保护之列。两者的分歧并非针对文化是否应该对外开放这一点。
（2）联合国教科文组织发布的《文化多样性公约》不是双边贸易自由化谈判依据。2007年，中美两国就出版物和视听产品发生争端。美方认为，在电影进口方面，只有中国电影集团公司一家拥有经营进口电影权，[19]这违反了中国加入世贸组织时的承诺。[20]针对美国的抗议，我国依据联合国教科文组织《文化多样性公约》和国内有关法律法规对美方的指责进行了反驳。双方争执不下。后来，美国向世贸组织提起诉讼。于是，世贸组织成立专家组对此事展开调查，并于2009年形成了具有最终裁决权的《中美出版物及视听娱乐产品争端专家组最终报告》（以下简称《最终报告》）。该报告裁定，根据中国《电影管理条例》第30条和《电影企业经营资格准入暂行规定》第16条规定，只有中国电影集团公司一家具备电影进口资格。这种制度与中国在入世协议书中放开贸易权的承诺不一致，裁定中方败诉。
《最终报告》认为：“中国依据联合国教科文组织《保护和促进文化表现形式多样性公约》（2005）及其一系列国内立法所做的抗辩，是不恰当的。”“援引《文化多样性公约》无法证明中国的观点。《文化多样性公约》本身也禁止援引该公约来证明违反《WTO协定》行为的正当性。同时，《关于争端解决规则与程序的谅解》相关条款也明确禁止专家组接受上述观点。”
由此可见，联合国教科文组织发布的《文化多样性公约》不能作为国际双边贸易自由化谈判的依据。[21]
3.形成全面开放新格局需要放宽文化市场准入，提高文化对外开放水平
开放带来进步，封闭必然落后。一部中华民族文化发展史，就是一部与不同民族文化交流、交融的历史。坚持不忘本来、吸收外来、面向未来，既继承中华优秀传统文化，又积极吸收人类一切优秀文化成果，是党的十九大报告提出的繁荣社会主义文化的重要原则。要做到这一点，就要进一步放宽文化市场准入，提高文化领域对外开放水平。
按照党的十九大报告提出的实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策，全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，大幅度放宽市场准入，扩大服务业对外开放的要求，文化领域在放宽文化市场准入、提高对外开放水平方面还有很多事情要做。尽管文化领域具有意识形态属性，在对外开放方面应谨慎行事，但在方向上应该坚持采取更加积极的举措，尽快改变文化领域在国家对外开放总体格局中行动相对滞后的局面。
（1）我国文化市场对外开放还有很大发展空间。目前，我国与美、日、印等国在广告，演艺，电影制作、院线经营，报刊印刷、出版、发行，广播电视，互联网等领域相比较，开放度还比较低。表7反映了中、美、日、印四国文化领域外资市场准入情况。从表7可以看出，我国在文化市场对外开放方面，还有很大的发展潜力。
表7 中、美、日、印四国文化领域外资市场准入管理规定一览
我国文化市场对外开放仍有很大潜力。长期以来，对我国文化市场对外开放程度不够的解释是我国经济还不够发达，人均收入偏低，文化市场还不具备进一步开放的条件。其实这种看法站不住脚。和印度相比，印度的GDP和人均收入远低于我国，但印度的文化市场对外开放程度超过我国。如20世纪90年代，印度允许外资独立注册电影制作公司和兴建电影院；20世纪90年代末，30多家境外电视频道落户印度，包括CNN、BBC、STARTV等；2002年，印度相关法律规定，报业外资最多可以拥有26%的股份；印度允许外资新闻、娱乐频道利用本国通信卫星进行播出。
值得注意的是，印度在开放的同时，也对外资新闻频道利用通信卫星进行播出及外资进入印度的媒体领域提出了一些限制，要求外国新闻频道在印度境内进行卫星传输时需符合四项规定：第一，根据1956年印度公司法，申请公司所持外资股份不得超过总股份的26%；第二，董事会的大部分成员应为印度公民；第三，申请公司的总裁或新闻频道负责人必须是印度公民；第四，新闻编辑或新闻时事节目的审定人必须是印度公民。
印度文化市场对外开放的做法值得研究和借鉴。
（2）扩大国际合作迫切需要放宽文化市场准入，扩大文化对外开放。随着我国经济发展、国际影响力的提升，我国文化、体育等领域的国际合作也越来越多。按照国际通行做法开放文化市场，已经成为顺利开展国际合作的基础。
以承担体育赛事为例。随着互联网的普及，网络社交媒体成为体育赛事必备的传播手段之一，[22]其发展情况也成为考核一个城市是否有能力承办国际赛事的重要标准。但由于目前国际通用的一些网络社交媒体还没有正式进入中国市场，近年来，国家体育总局在申请承办国际赛事时，媒体选择往往成为竞争国际赛事举办权的一个短板。可见，有条件放宽类似媒体的市场准入，对国际合作有很大的裨益。不仅是体育赛事，科技、商务等其他领域的国际合作也如此。
（3）我国文化企业“走出去”迫切需要放宽文化市场准入，扩大文化对外开放。近年来，我国文化企业“走出去”步伐加快。如数字电视运营商四达时代已拥有非洲45个国家的直播卫星运营平台，形成了星地结合的无线数字电视网络体系，覆盖人口达9.7亿；俏佳人传媒全资并购美国国际卫视，在美国开展华人电视频道服务；万达集团并购了北美第二大影院集团AMC影院公司，并以35亿美元现金收购了美国传奇影业。“走出去”与“引进来”历来是相辅相成的。我国文化企业“走出去”步伐加快也倒逼国内放宽文化市场准入，扩大文化开放。
（4）放宽文化市场准入，扩大文化对外开放，需要坚定文化自信。改革开放以来，文化对外开放会不会危及我国文化安全和意识形态安全，会不会冲击我国文化市场，一直是政府、学界讨论的热点话题。在此问题上，我们应坚定文化自信，应该敢于在进一步开放的条件下与外来文化同台竞争。在我国加入世贸组织的过程中，有关部门就曾担忧随着我国承诺的兑现，国外媒体集团将千方百计地利用有关规则，进行资本渗透。资本的渗透必然会影响我国新闻舆论阵地的建设。[23]但事实是加入世贸组织以后，我国文化企业竞争力更强，文化产业更具有国际竞争力。究其原因，就在于中国具有文化优势。中华文化绵延数千年，具有极强的包容性和融合、创新功能，可以兼收并蓄世界先进文明成果，具有极大的凝聚力。只要把制度优势和文化优势充分发挥出来，在推进形成全面开放新格局过程中，我国的文化产业只会越来越具有竞争力，我国文化市场也越来越具有包容性和融合能力。
4.放宽文化市场准入，扩大文化领域对外开放的思路
进一步放宽文化市场准入，扩大文化领域对外开放，是推进形成全面开放新格局的迫切要求，要坚定不移地贯彻实施。但具体实施既要积极，又要稳妥，做到有序推进。
（1）明确文化市场对外开放的行业顺序。在开放顺序和程度上，应根据文化行业和产品意识形态属性的强弱、不同文化行业发展状况，采取区别对待、分类实施的原则。此外，还要尊重国际惯例。具体来说，开放顺序应该如下。
硬件设施。首先应加大文化硬件设施的开放力度，如电影院、剧场、网吧等，也包括其他公共文化设施。
中介服务。上海自贸区、北京天竺综合保税区先后允许国外演艺经纪公司开展全资业务。2015年北京出台的扩大服务业对外开放的文件，也明确允许外资独资演艺经纪公司在北京开展相关业务。这些先行先试的做法，已经为中介服务领域扩大文化开放做出了很好的探索。
意识形态属性不强的行业。如印刷业、发行业等可以允许外资独资经营；科技、知识、娱乐类出版行业也可以探索实行合资经营。
竞争力强的行业。一些在国际上有竞争力的文化行业开放力度可以更大一些。
要顺应国际惯例，尊重实际需要。例如，Facebook、Twitter、Youtube这些网络社交媒体已经成为世界上绝大多数国家信息传输的平台。因此，针对涉外活动、外籍人员或国内有正当需求的特定人群，应考虑在城市的特定区域提供链接等开放方式。在这方面，2004年三星级涉外宾馆允许一些境外卫视节目落地的做法已经做出了很好的探索，可以汲取经验。
（2）完善文化对外开放的相关政策。有必要对现行的一些涉及文化对外开放的文件进行梳理，完善相关政策，放宽市场准入，扩大文化对外开放。如文化部、国家广播电影电视总局、新闻出版总署、国家发展和改革委员会、商务部《关于文化领域引进外资的若干意见》（文办发〔2005〕第19号）第4条规定：“禁止外商投资设立和经营新闻机构、广播电台（站）、电视台（站）、广播电视传输覆盖网、广播电视节目制作及播放公司、电影制作公司、互联网文化经营机构和互联网上网服务营业场所（港澳除外）、文艺表演团体、电影进口和发行及录像放映公司。”影视节目制作机构、互联网文化经营机构等应允许外资以合资等形式进入。实际上，上述有些行业已经有中外合资机构。
（3）坚持四个原则。第一，坚持文化自信，坚定不移地不断提高文化对外开放水平。第二，坚持分类管理。第一种，外资可以进，外籍人员不可进；第二种，外资可以进，外籍技术人员可以进，但管理层不能进；第三种，外资可以进，外籍管理层可以进。第三，把握底线，做到分类管理、有序开放。意识形态属性强的文化行业，如电视网络频道、时政类新闻服务等涉及国家意识形态安全和信息安全，应把握主导权、控制权，不能对外资开放；意识形态不强的文化娱乐行业，可视其行业竞争力等实际情况，在生产、销售等领域分别采取合资或独资等形式，允许外资以多种形式参与市场竞争。需要指出的是，即使外国文化产品在一些行业占据较大市场份额，只要符合法律法规、没有构成垄断，也是可以接受的。这对营造积极的市场竞争环境有好处。21世纪初，外国网络游戏占据绝对垄断地位，但经过多年的竞争，我国网络游戏开始占据主体位置。这说明，市场竞争有利于本国文化产业的健康快速发展。第四，扩大开放与加强监管相结合，尤其要加强事中事后监管和依法监管。
五 创新文化生产经营机制，激发国有文化机构活力
文化企业是文化市场的主体，是推动文化繁荣兴盛的决定性力量。激发全民族创新创造活力，关键是激发文化企业的创新创造活力。国有文化企业是推动我国文化发展的中坚。因此，搞活国有文化单位是创新文化管理体制的头等要事。
（一）改革开放以来，国有文化单位经历了四次改革
2017年底，国有文化单位改革传出新信息。中央电视台、中央人民广播电台、中国国际广播电台启动了合并的步伐。在许多城市，市级电视台、广播电台、报社（杂志社）合并也在紧锣密鼓地进行。
实际上，新一轮国有文化单位改革的信息在2017年年中发布的《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》中已经透露。该规划纲要提出，要“发展骨干文化企业，推动产业关联度高、业务相近的国有文化企业联合重组，推动跨所有制并购重组”，加快培育一批主业突出、核心竞争力强、市场占有率高的综合性文化企业集团，力争若干家进入世界同行业前列。该规划纲要还提出，“以党报党刊所属非时政类报刊、实力雄厚的行业报刊为龙头整合报刊资源，对长期经营困难的新闻出版单位实行关停并转”。[24]
如果把此次改革视为新一轮国有文化单位体制机制改革的话，改革开放以来，国有文化单位已经经历了四轮较大改革。
第一轮改革是20世纪80年代至90年代初，主要特点是放宽对传统媒体的数量限制。“文革”时期，媒体主要发挥意识形态引领功能，数量受到严格限制。改革开放以后，随着文化市场的兴起，承担非意识形态功能的媒体，如都市报、晚报、娱乐性刊物、知识性刊物等出现了爆炸式增长。以纸质媒体为例，改革开放初期全国报刊只有数百种，至20世纪90年代初，报纸、杂志达到了1.2万多种。
第二轮改革是20世纪90年代至21世纪初，主要是推动传统媒体集团化。媒体数量大幅度增加带来了传统媒体的繁荣，但也出现了新的问题：一是媒体数量增加的同时，也增加了管理难度，特别是意识形态管控的难度；二是国有文化单位小、散、差的问题突出，国际竞争力弱。为解决上述问题，20世纪90年代中期，以国有文化单位做大做强为目标，相关部门着力推动传统媒体合并，走集团化的路子。广州日报报业集团和无锡广电集团是最早一批实行媒体集团化改革的单位，也取得了一定的成效。
广州日报报业集团的成功，使得传统媒体集团化成为国有文化单位改革的不二途径。在一些媒体集团化改革取得成效的鼓舞下，2001年，广电系统成立了号称“中国媒体界航母”的中国广播电影电视集团。该集团把中央电视台、中央人民广播电台、中国国际广播电台、中国电影集团公司等6家国字号的广电媒体整合在一起，旨在打造“国际媒体航母”。有关部门对中国广播电影电视集团的成立寄予厚望。成立大会开得轰轰烈烈，国际国内关注度都很高。中国广播电影电视集团尽管挂了牌，但没有真正运营过，6家单位还是各自独立经营，跟集团成立之前没有任何区别。一段时间以后，曾挂在国家广电总局门前的“中国广播电影电视集团”的招牌被悄无声息地撤下，集团也被撤销。究其原因，是这6家机构本身就是事业单位，不是企业。按照企业运行规则把这6家事业单位捏合在一起，实行企业化运营是不可能的。
第三轮改革是2003～2013年。世纪之交，我国加入世贸组织要求进一步放宽市场准入，允许更多的国外文化企业和文化产品进入中国，国内文化市场竞争加剧。这要求国有文化单位提高竞争力。而中国广播电影电视集团的失败，给相关部门一个启示，就是国有文化单位要提高竞争力，要做大做强，首先要由事业单位改制成企业。改制成企业意味着要参与文化市场竞争，自负盈亏，优胜劣汰。但并不是所有的国有文化单位都要改制成企业，有些国有文化单位承担着意识形态服务功能，如人民日报社、新华社等；有些国有文化单位承担着提供公共文化服务的功能，如博物馆、图书馆等。
于是，相关部门从国有文化单位的功能切入，从2003年开始，启动了被称为“两分法”的分类改革。这次改革的基本特点是按照国有文化单位承担的功能，将其划分为两类：一类是承担公益性（主流意识形态宣传和提供公共文化服务）功能；一类是承担经营性（为市场提供文化产品和服务）功能。前者由国家财政提供运营费用，后者要参与市场竞争，自负盈亏，优胜劣汰。此次分类改革被划分为公益性单位的数量很少，绝大多数被列为经营性文化企业。以出版社为例。2003年启动改革时全国出版社共有581家，从国家层面看，被列为公益性出版社的只有4家，分别是人民出版社、民族出版社、藏文出版社和盲文出版社，其他都要改制为文化企业。按照此次改革的政策，即使是承担公益性功能的国有文化事业单位，也只是将承担公益性职能的部门列为公益性文化事业机构，企业部门也要转制为企业。以人民日报社为例。除编辑部门因承担服务主流意识形态功能仍然保留公益性事业单位职能外，其他部门，如广告部门、印刷部门、下属出版社、杂志社等都要转制为企业，优胜劣汰。按照当时的政策设计，中央电视台也是如此。中央电视台除新闻频道保留事业单位职能外，其他频道，如电视剧频道、体育频道、经济频道等，都要通过制播分离剥离出去。包括中央、国务院各部委的行业报刊、出版社等，都要由事业单位转制为企业，参与市场竞争，优胜劣汰。全国数千家演艺机构，除少数可保留为事业单位外，绝大多数都要转制为企业。
这次改革本意很好，力度也很大，但在改革过程中遇到的问题越来越多，阻力越来越大。阻力来自三个方面。其一，政策设计有重大漏洞。国有文化单位千差万别，仅仅用公益性和经营性来分类过于粗疏，而且在公益性文化单位中过于强调意识形态服务功能，忽视其他公益性服务的价值，如服务于政府工作（如行业报）、历史文化传承（地方戏曲）等。其二，绝大多数国有文化单位缺乏在市场竞争中生存的能力。其三，合并同类项式的文化企业集团化改革效果不佳，无法实现做大做强的目标。
2017年第四轮改革的主要特点是融合和合并。
一是推动传统媒体和新媒体融合。国有媒体机构集中在传统媒体领域，在20世纪八九十年代占据绝对的话语权，互联网的兴起颠覆了媒体格局。年青一代将网络媒体作为获取信息的主渠道。正如习近平同志在2013年全国宣传思想工作会议上所指出的：“互联网已经成为舆论斗争的主战场。”“很多人特别是年轻人基本不看主流媒体，大部分信息都从网上获取。”[25]传统媒体逐步从主流走向边缘，影响力急遽下降，舆论引导力减弱。为改变上述局面，2014年8月，中央全面深化改革领导小组第四次会议审议通过了《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》，强调传统媒体与网络媒体相融合，打造有竞争力的新型主流媒体，形成立体多样、融合发展的现代传播体系。
二是跨行业融合。与第三轮改革合并同类项式的集团化改革不同，第四轮改革注重跨媒体、跨行业合并重组。如一些城市正在推动的电台、电视台、报纸的合并，此举打破了行业界限，具有积极意义。
此外，值得一提的是，为适应国家经济发展的要求，此次国有文化单位改革还提到了鼓励混合经营，一些国有文化单位也有实践。但此项改革尚处于探索阶段，没有对全局产生什么影响，此处不做赘述。
（二）打破地域藩篱、行业界限，整合国有文化资源
当前，国有文化单位，特别是传统媒体机构迫切需要深化组织结构、传播体系、管理体制改革。
目前我国传统媒体的困境与互联网的兴起有直接的关系。人类媒体发展的历程表明，一种新型媒体的崛起往往伴随着传统媒体的弱化乃至衰落。我国国有传统媒体的急遽衰落，更多地缘于国有文化管理体制机制的束缚。
美、日等发达国家的传统媒体同样面临着互联网兴起所带来的冲击，但为什么这些国家的传统媒体所受到的冲击远没有中国这么大？笔者认为，主要有两方面的原因。
第一，缺少对内容的知识产权保护。美、日等发达国家的传统媒体企业固然在信息传输的便捷性等方面不如网络媒体公司，但传统媒体企业长期经营所拥有的内容生产优势仍然是网络媒体所无法比拟的。这种内容生产的优势，一方面使得传统媒体仍然在公众中拥有很大市场，另一方面也使得传统媒体在向网络媒体延伸过程中占有很大优势。我国传统媒体既没有网络媒体的便捷性优势，也缺乏内容方面的知识产权保护。
第二，文化体制的束缚。在市场经济条件下，任何一个行业都会经历一个从自由竞争到相对垄断经营的过程。报刊、影视业同样如此。但中国的传统媒体市场是高度封闭的市场，也是不充分竞争的市场。这种封闭性和不充分竞争表现在几个方面。一是行业垄断。只有广播电视系统才能办电台、电视台，其他政府部门、社会机构禁入。二是行政垄断。中国是按照中央、省（自治区、直辖市）、地级市、县（区）四级行政层级来办电视、广播的。以电视台为例，每一级都是几十个频道，重复覆盖，电视市场有40多个主体同时竞争，且相互之间无法整合，不能合并。这种状况必然是每一家电视台都活不好，也死不了，也就谈不上真正地做大做强。形成鲜明对照的是互联网行业。从1994年开始在中国出现到今天，虽然仅仅走过20余年的发展历程，但是现在互联网行业集约化程度已经很高了。以网络视频业为例。中国网络视频业经过10余年的发展，现在爱奇艺、腾讯、合一集团（优酷土豆）这3家企业占有全国超过50%的市场份额，网络视频业的产业集中度由此可见。
2017年启动的国有文化单位改革打破了行业藩篱，使得跨行业合并成为可能，这值得肯定，但还很不够，还要进一步按照市场规律去推动国有文化单位改革。
第一，要允许和鼓励跨地区兼并重组。跨行业、跨地区经营是国外跨国文化企业的突出特点。如德国贝塔斯曼集团是世界上最大的出版集团，但实际上出版收入只占其整个市场收入的8%左右，它也经营音像、广播电视、网络等文化产品。贝塔斯曼集团的业务分布在全球各地。
第二，引入社会力量参与国有文化单位改革。如报刊业，目前承担意识形态服务功能的报刊很少，大量的是娱乐休闲类的报刊。这类报刊完全可以通过引入社会资本盘活国有资产。出版社也是一样。有关这方面的内容，在前面的内容中已经有涉及，此处不再详述。
第三，更多地尊重市场经济规律推动国有文化单位改革。文化企业能否做强做大，要看市场选择，而不是取决于政府的意愿。采取简单的拉郎配的方式试图做强做大国有文化企业，往往事与愿违。
（三）由公益性文化事业与经营性文化产业二分法转向营利机构与非营利机构二分法
分类改革是2003年文化体制改革的一个重要特点。这项改革将文化事业划分为公益性文化事业与经营性文化产业两类。公益性文化事业机构承担提供公共文化产品的职责，其运营费用由财政包干，工作人员原则上参照公务员管理；经营性文化产业机构向文化市场提供产品，须进行转企改制，参与市场竞争，自负盈亏，优胜劣汰。
将分类管理引入国有文化单位管理，明确了不同国有文化机构的职责，改变了过去国家大包大揽的做法，是很大的进步。但是，公益性文化事业与经营性文化产业二分法式的管理在实践中也暴露出很多问题。
首先，分类标准存在致命缺陷。就媒体来说，公益性文化事业与经营性文化产业二分法是以文化单位承担意识形态服务职能作为划分标准，这样一来，党报党刊、政治类读物出版社等被作为公益性文化事业机构，而其他报刊，包括承担公共文化服务职能的学术报刊和各部委承担政策指导职能的行业报刊均被划为经营性文化产业机构，要求这些报刊自负盈亏，按照上述改革思路，占总数95%以上的经营性报刊要参与市场竞争。
其次，管理体制存在重大缺陷。从公益性文化事业机构来看，运营经费由财政包干，实行收支两条线，缺乏激励机制，因而缺乏活力；从经营性文化产业机构来看，一方面需要在市场竞争中生存，另一方面又要受到社会效益第一、经济效益第二的严格约束，常常进退失据。
最后，管理范围存在重大缺陷。公益性文化事业与经营性文化产业二分法只限于国有文化机构的改革，没有兼顾民营公益性文化机构的诉求。实际上，随着经济社会的发展，民营博物馆、美术馆发展迅速，这些民营公益性文化机构同样承担着提供公共文化服务的职能。如何为这些民营文化机构提供同等支持，应该是迫切需要解决的问题。此外，非文化系统的公益性文化单位，如科委系统的科技博物馆、工会系统的“职工之家”等，也不在公益性文化事业与经营性文化产业二分法考虑之列。这使得这类文化机构陷入尴尬的境地。
采取公益性文化事业与经营性文化产业二分法，其根本问题是设想公益性文化事业可以生存在一个没有市场干扰的真空地带，通过政府配置资源，就可以完成公益性目标。实际上，在市场经济条件下，文化事业与文化产业两者不存在无法逾越的鸿沟：第一，文化事业与文化产业都是为消费者提供文化产品和服务，都是为了满足公众的精神文化需求；第二，文化事业与文化产业都要重视投入与产出；第三，文化事业与文化产业都可能产生良好的社会效益和经济效益。如中央电视台综合频道属于公益文化事业，其《新闻联播》前后广告时段在中央电视台各个频道中广告收费最高，经济效益最好。文化事业单位也可以开发出适应市场需求的产品，如2017年北京故宫博物院开发的文创产品收入近10亿元。同样，追求商业价值的文化产业在传递社会价值观上同样能发挥巨大作用，如2017年国内票房第一的商业大片《战狼2》同样在弘扬主旋律。可见，公益性文化事业需要重视开拓市场，经营性文化产业也要重视公共价值，两者并不矛盾。只有经济和社会效益都得到体现，文化产品才能实现价值最大化。
因此，调整分类改革思路，是新时代深化文化体制改革的一个紧迫问题。按照营利机构与非营利机构对文化单位进行分类改革是更科学也更符合国际惯例的改革思路。
按照营利机构与非营利机构对文化机构进行划分，其最大的特点是以文化单位承担的职能来进行划分，不论所有制，不论国有或民营，也不论是文化系统的单位还是其他政府部门的文化单位。以营利为目的，经营者有权占有和支配经营收益的文化单位，就应该在文化市场中自负盈亏，优胜劣汰；相反，以提供公共文化服务为目标、不以营利为目的，经营者无权占有经营收益的，无论是国有还是民营文化机构都可以获得财政支持、税收政策优惠，也可以接受社会捐助等。
以美国为例。美国杂志有营利的商业杂志与非营利的公共教育（学术）杂志之分，广播电视业有公共电台、电视台与商业电台、电视业之分。美国共有1150座商业电视台和9800座商业广播电台，有公共广播电台1630座、公共电视台365座。美国的《联邦通信法》便是针对电信和广播电视媒介的私营部分而制定的；公共广播电视台所遵循的法律并不是1967年美国国会通过的《公共电视法》；有线电视遵循的是1992年制定的《美国有线电视法》。美国演艺娱乐业有表演艺术与娱乐业两大类。其中，表演艺术属非营利行业，由表演艺术发展基金会来运作，国家通过法律规定的免税政策提供支持，有严格清晰的法律规范和审计程序；而娱乐业则是高度商业化和高盈利的，其主要形式为大型演唱会、电影、电视、音像、体育等活动，主要是通过与媒体的紧密互动，运用企业的广告费进行大规模商业运作，以此来实现其盈利目标。
相比公益性文化事业与经营性文化产业二分法，营利机构与非营利机构的划分的优胜之处，一是按照单位的目标确定其性质，而不是按照所有制、意识形态人为确定；二是将对收益的支配权作为衡定机构性质的重要标准，从而防止公共资金的私人占有；三是强调无论是什么类型的机构都必须最大限度地利用市场，都要以满足公众的需求为目标；四是有助于调动社会力量支持非营利机构发展，使非营利机构的资金来源多样化。
按照营利性机构与非营利性机构两大类来划分，并进行相应的改革，应是下一步我国深化文化体制改革的重要内容。
基于以上国有文化企业做大做强引发的一些问题和存在于认识上的误区，就需要进一步拓展对国有文化企业价值实现形式的认识。国有文化企业完全可以考虑引入目前“社会企业”的定义。社会企业是以公共利益为目标的营利事业，其营利不全是为了出资股东，也是为了提升竞争力、永续经营和扩大服务。社会企业追求的目标是承担社会责任，而不是利润，主要通过商业活动创收所得为社会项目提供资金，兼具市场驱动和使命导向。应该鼓励国有文化企业向社会企业形式转变。国有文化单位作为政府职能的延伸，其首要目标不是资产增值，而是承担社会责任，维护社会公平正义，弥补市场失灵，其经营理念和治理结构应该接近于社会企业模式。国有文化单位作为一种社会企业其首要目标不是追求利润，而是在善用政府资助、吸纳和运用社会资本的前提下，承担起涵养文化产业发展资源、支持文化产业创新，实现文化传承，加强文化教育等多重社会责任。
六 正确认识文化安全，激发文化创造活力
近年来，随着《中华人民共和国国家安全法》的颁布，“文化安全”问题备受关注。尤其是2017年，随着《中华人民共和国网络安全法》在当年6月1日实施，“文化安全”更是成为被文件和报刊文章频频提及的热门词。在一些文章中，文化安全被等同于意识形态安全，维护文化安全被视为首要任务。
激发文化创新创造活力，需要宽松的社会环境和文化氛围。如何正确认识文化安全，正确处理文化繁荣与文化安全的关系，在“防范和抵制不良文化的影响，掌握意识形态领域主导权”的同时，[26]防止在文化管理中泛意识形态化，是推动新时代文化繁荣兴盛需要解决的一个重要问题。
1.防止文化管理泛意识形态化
文化安全是文化不受威胁的客观状态，是国家安全的重要组成部分。防范和抵制各类不良文化的侵蚀、维护文化安全是促进文化繁荣兴盛的重要内容。
值得关注的是，在实际工作中存在着把文化安全等同于意识形态安全、把文化管理泛意识形态化的问题。比如，出于维护文化安全的考虑，现在有些研究课题成果审定、文艺作品评论、文化艺术专项资金项目评审等，往往把是否坚持正确的文化方向作为一票否决的基础和前提。至于出现什么情况算是违背了正确的文化方向、威胁了文化安全，并无科学、合理、具体的界定。又如，在国际贸易和投资自由化谈判中，为维护意识形态安全，主张应坚持“文化例外”，对放宽文化市场准入、扩大文化服务业对外开放持消极甚至否定态度。这种过度强调文化安全威胁的情况，不利于激发艺术创作的积极性、创造性，不利于文化市场的对外开放，不利于推动文化繁荣兴盛。
文化管理领域存在的泛意识形态化倾向，与计划经济时期文化管理“政治挂帅”的理念有某些相似之处。改革开放以后，鉴于“文革”的惨痛教训，邓小平同志将文艺（文化）管理的宗旨由文艺为政治服务调整为文艺为社会主义服务、为人民服务。“二为”成为改革开放以后我国文化发展的基本方向。党的十九大报告再次论述了“二为”方向，强调文化领域要坚持以人民为中心的导向。我们应该珍视历史教训，坚持正确的文化发展理念。
2.泛意识形态化倾向不利于激发文化创新创造活力
毫无疑问，意识形态是国家的精神根基，关系到我们党的执政地位和国家安危。因此，维护意识形态安全在文化管理中居于特殊重要位置。但是意识形态安全是一个有特定内涵的概念。
危及意识形态安全的主要是涉及重大政治原则问题。正如习近平同志所指出的，在舆论领域主要是指“恶意攻击党的领导、攻击社会主义制度、歪曲党史国史、造谣生事的言论”，[27]在研究领域主要是指把政治问题当作学术问题的观点、做法。[28]
泛意识形态化的问题是在把意识形态问题扩大化，把非意识形态的问题意识形态化。比如有的评论把从人性的角度对人物性格刻画的作品上升到政治的高度予以批判等。这些不利于激发文化创新创造积极性，不利于文化繁荣兴盛。
2016年，习近平同志在哲学社会科学工作座谈会上的讲话中指出：“百花齐放、百家争鸣，是繁荣发展我国哲学社会科学的重要方针。要提倡理论创新和知识创新，鼓励大胆探索，开展平等、健康、活泼和充分说理的学术争鸣，活跃学术空气。要坚持和发扬学术民主，尊重差异，包容多样，提倡不同学术观点、不同风格学派相互切磋、平等讨论。”[29]显然，泛意识形态化倾向不符合百花齐放、百家争鸣的方针，有违学术民主、艺术民主。
3.正确认识文化安全与意识形态安全的关系
（1）文化安全不等同于意识形态安全。泛意识形态化倾向的错误是把文化安全等同于意识形态安全。实际上，从内涵上看，文化安全是比意识形态安全更大的概念。文化安全包括意识形态安全，但不等同于意识形态安全。当前文化产品涉及文化安全的情况主要有四类：违反四项基本原则、激化民族矛盾和宗教冲突、有违社会公德、侵犯个人权利。上述四类都属于危及文化安全的行为，而涉及意识形态安全的主要是前两者。尽管上述四类都涉及文化安全，但其性质、影响面有很大不同，应区别对待。[30]
就当前我国文化领域的现实状况而言，文化安全主要包括三方面内容：意识形态安全、民族文化安全和公共文化安全。加强文化安全建设就是要增强防范和抵制不良文化的能力。“防范和抵制不良文化的影响”是国家安全法对文化安全提出的具体要求。从我国文化发展存在的问题来看，“不良文化”主要包括以下四方面内容。
第一，危害意识形态安全的文化。意识形态是特定社会中反映统治阶级意志、代表统治阶级利益的理论体系，意识形态安全是反映统治阶级意志、代表统治阶级利益的观念和理论体系不受威胁的客观状态。
第二，激化民族矛盾和宗教冲突的文化。不同的自然环境和社会生活造就了不同的民族文化，民族文化之间的差异是文化多样性的基础，也是人类文明进步的重要动力。但极端民族主义者偏狭地理解民族文化差异，对其他民族文化持歧视甚至敌视态度，鼓吹本民族文化至上，贬低其他民族文化，煽动民族仇恨，制造民族矛盾和冲突。
第三，违背社会公德的文化。社会公德是指被社会全体成员普遍认可、遵循的基本道德准则和行为规范，它包含了人们对善与恶、美与丑、荣与辱等现象的认识和判断。在利益驱动下，一些文化企业和文化从业者生产一些低俗、庸俗、恶俗的文化产品迎合市场，违背了社会公德，违反了文化产品社会效益与经济效益相统一的原则。
第四，侵犯个人权利的文化。在文化产品的生产和传播中，因利益驱动，捏造事实诽谤他人，为博人眼球泄露他人隐私信息，为非法牟利歪曲、篡改、剽窃他人作品的侵犯个人权利的情形并不鲜见。
对上述四类不良文化我们都要旗帜鲜明地反对和抵制。同时，正如党的十九大报告所指出的，要“注意区分政治原则问题、思想认识问题、学术观点问题”，[31]用不同的方法来解决这些问题。比如2017年对网络直播的专项整治行动，主要就是针对网络直播业存在的违背社会公德、低俗、恶俗等问题开展的一项文化市场执法行动。
（2）文化安全是一个动态概念，具有以下三个特点。
第一，文化安全状况随着文化内容和接受者的改变而改变。一般来说，文化安全状况与文化产品接受者的素质具有正相关性。同样的文化产品，接受者的素质越高，其文化安全系数就越高，所受到的威胁就越小。同样的文化内容，适合成年人的，不一定适合儿童；适合高素质人群的，不一定适合低素质人群。
第二，文化安全状况与一国的经济、政治、社会发展状况有着紧密的联系。一般来说，文化安全状况与国家总体状况具有正相关性。一个国家的经济、政治、社会发展状况越好，文化安全状况就越好；反之，则越差。
第三，文化安全状况与文化背景等直接相关。一般来说，不同民族之间文化接受度与文化差异呈负相关。文化贸易中有一个“文化折扣”概念，指的是国际市场中的文化产品会因文化背景差异不被其他地区的受众认同或理解而导致其价值的降低。比如中国文化和东南亚国家文化相近，与欧美国家的文化则差异较大。因此，中国文化产品进入东南亚市场较为容易，进入欧美市场的难度就大得多。文化背景差异越大，被不同国家或地区受众接受的程度就越低，对这些国家或地区的文化威胁就越小，文化安全系数也就越高。
（3）协调好文化安全与文化发展的关系。要正确认识文化安全与意识形态安全的关系。意识形态是政治安全的核心要素，它与新闻、出版、广播、电影、电视等文化生产中所包含的精神要素或思想观念有联系，但并非完全重合。英国社会学家、传媒学者约翰·B.汤普森曾指出：“象征现象，或某些象征现象，并不就是意识形态的，而只有在特定环境中它们服务于维持统治关系时才是意识形态的。”[32]也就是说，只有当新闻、出版、广播、电影、电视等文化生产所包含的精神要素或思想观念与权力（政治权力）相关联或相互作用时，它们所涉及的文化安全才关乎意识形态安全。因此，文化安全是一个比意识形态安全更大的概念，文化安全包括但不限于意识形态安全。
在实际工作中处理好文化安全与文化发展的关系十分重要。文化要讲安全，安全是发展的条件；文化更要讲发展，发展是安全的基础，是最大的安全。维护文化安全应以发展为原则。只有发展和安全并重才能增强文化整体实力和竞争力，防范和抵制不良文化的影响，实现持久的文化安全。
在对待我国开展国际文化交往和参与国际文化市场竞争问题上也一样，要以开放为原则、安全为底线。吸收各国优秀文明成果、开拓国际文化市场、推动中华文化“走出去”都要建立在文化开放的基础之上。在文化开放过程中难免会遇到各种各样的文化安全问题，只要实事求是、理性辨别、科学应对，都能有效化解。这也是坚持文化自信的题中应有之义。
[1]该报告收入张思平主编《2017中国改革报告——改革在路上》（深圳创新发展研究院、深圳创新发展基金会编，2018），内容略有调整。
[2]《砥砺奋进的五年|搭建“四梁八柱”、释放改革红利，十八大以来文化体制改革成效和文化法治建设成就显著》，搜狐网，2017年10月23日，https：//www.sohu.com/a/199719723_155679。
[3]参见2012年7月国家广播电影电视总局和国家互联网信息办公室联合下发的《关于进一步加强网络剧、微电影等网络视听节目管理的通知》（广发﹝2012﹞53号）。该通知旨在引导和规范网络剧、微电影等网络视听节目发展。2014年初，国家新闻出版广电总局印发了《关于进一步完善网络剧、微电影等网络视听节目管理的补充通知》（新广电发﹝2014﹞2号），要求网络剧、微电影制作机构需要“持证上岗”，网站不得转发非实名用户上传的微电影。这进一步规范了视听新媒体平台下网络剧、微电影等网络视听节目的运营机制。
[4]重点网络原创节目是指互联网视听节目服务单位招商主推的节目、拟在互联网视听节目服务单位网站（客户端）首页推广的节目、投资超过500万元的网络剧或者投资超过100万元的网络电影（微电影）、拟优先供网站会员观看的节目和互联网视听节目服务单位自愿备案的其他重点网络原创视听节目。
[5]参见中国音数协游戏工委（GPC）、伽马数据（CNG）、国际数据公司（IDC）联合发布的《2017年中国游戏产业报告》。
[6]《文化部处理1万多名“网红” 网络直播缘何成为色情重灾区？》，人民网，2016年7月15日，http：//zj.people.com.cn/n2/2016/0715/c356505-28671999.html。
[7]《“大撒币”狂欢背后：直播平台九成尸横遍野》，搜狐网，2018年1月11日，https：//www.sohu.com/a/216095317_570250。
[8]“两部半法律”，一个是《中华人民共和国文物保护法》，一个是《中华人民共和国非物质文化遗产法》，半个是指《中华人民共和国著作权法》。《中华人民共和国著作权法》当中保护知识产权等内容跟文化发展息息相关，但该法律其他内容，如商标、专利等，跟文化领域关系不大。
[9]美国电视节目的分级信息会在节目开始时显示在屏幕上，通常是在左上方，时间是15秒，如果节目时间长于1小时，那么在以后开始的每小时都要显示分级信息。美国电视剧分为7个级别，主要的4个级别包括：TV-G（suitable for all audiences），适合所有人群观看；TV-PG（parental guidance suggested），儿童需要在父母指导下进行观看；TV-14（parental guidance suggested for children under 14），14岁以下儿童需要在父母指导下进行观看；TV-MA（suitable for mature audiences），仅适合17岁以上成年人观看，1998年10月以前使用TV-M标志。
[10]就是中国俗称的“三级片”，“NC”即No Children，就是17岁以下的孩子不得观看，“No”就是不得，这是一个禁止性的级别。
[11]《习近平关于社会主义文化建设论述摘编》，中央文献出版社，2017，第154页。
[12]美国亚马逊网站下属一家公司，简称IMDB，是专门发布有关电影信息的网站。
[13]2014年8月18日，中央全面深化改革领导小组第四次会议审议通过了《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》，明确要求在新形势下，着力打造一批形态多样、手段先进、具有竞争力的新型主流媒体，建成几家拥有强大实力和传播力、公信力、影响力的新型媒体集团，形成立体多样、融合发展的现代传播体系。
[14]参见《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》。
[15]《2017年中国博物馆行业发展趋势及市场前景预测》，中国产业信息网，2017年1月11日，http：//www.chyxx.com/industry/201701/485943.html。
[16]“准入前国民待遇”指凡是在我国境内注册的企业，都要一视同仁、平等对待，投资审批等要给予外国投资者不低于本国投资者的待遇。“负面清单”是一种国际上广泛采用的投资管理方式。政府以清单的方式明确列出禁止和限制企业投资经营的行业、领域和业务等，清单以外则充分开放，换言之，就是我们常说的“法无禁止即可为”。这与以前通行的“正面清单+行政许可”的方式相比，大大减少了政府的自由裁量权。参见《习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民网，2017年10月28日，http：//cpc.people.com.cn/nl/2017/1028/c64094-29613660-7.html。
[17]《华纳影院退出中国真相》，新浪网，2006年12月18日，http：//news.sina.com.cn/c/2006-12-18/111711821213.shtml。
[18]〔法〕贝尔纳·古奈：《反思文化例外论》，李颖译，社会科学文献出版社，2010。
[19]后来又增加了华夏电影公司一家。华夏电影公司是由原15家国有电影公司合资成立而来的。
[20]中国在入世协议书中承诺：“将逐步放宽贸易所有权的获得及其范围，以便在加入后3年之内，使所有在中国的企业均有权在中国的全部关税领土内从事所有货物的贸易。”
[21]从国际趋势来讲，不仅要倡导维持文化的多样性，更要强调世界各国适应全球化。虽然国际组织出台了一系列的文件，例如《文化多样性公约》《保护非物质文化遗产公约》等，但是文件中也同样提出，在保护民族文化的同时，更加支持采取市场的方式实现产业化，促进文化长久的发展。因此，《文化多样性公约》并不鼓励国家采取文化保守的态度发展本国文化。
[22]国际上通用的网络社交媒体主要是Facebook、Twitter、Youtube。
[23]成思行：《改革开放30年我国文化发展和体制变迁之路》，人民网，2008年10月7日，http：//theory.people.com.cn/GB/49150/49152/8138614.html。
[24]《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要〉》，中央政府网，2017年5月7日，http：//www.gov.cn/zhengce/2017-05/07/content_5191604.htm。
[25]《习近平关于总体国家安全观论述摘编》，中央文献出版社，2018，第103页。
[26]《中华人民共和国国家安全法》第23条，中国人大网，2015年7月7日，http：//www.npc.gov.cn/npc/c10134/201507/5232f27b80084ele869500b57ecc35d6.shtml。
[27]《2013年在全国宣传思想工作会议上的讲话》（2013年8月19日），转引自《习近平关于社会主义文化建设论述摘编》，中央文献出版社，2017，第28页。
[28]《在哲学社会科学工作座谈会上的讲话》（2016年5月17日），转引自《习近平关于社会主义文化建设论述摘编》，中央文献出版社，2017，第93～94页。
[29]习近平：《在哲学社会科学工作座谈会上的讲话》，人民出版社，2016，第28页。
[30]目前，以维护文化安全为由，对不同类别的文化产品采取一刀切的做法并不少见。比如对移动游戏采取前置审批的做法就是一例，再如在有些评奖等活动中，经常出现涉及文化安全一票否决的要求。这种对文化安全内涵不加区别的做法，不利于激发文化创新创造积极性。
[31]《习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民网，2017年10月28日，http：//cpc.penple.com.cn/nl/2017/1028/c64094-29613660.html。
[32]〔英〕约翰·B.汤普森：《意识形态与现代文化》，高铦等译，译林出版社，2012，第63页。