四 民主决策的集权功能

现代国家迥异于传统国家，不在于传统国家有权力而现代国家无权力，也不在于传统国家的权力大于现代国家。按照洛克的说法，国家拥有源自自然状态下每一个人固有的私力救济权，这种权力是包含正当暴力因素以规制公民作为和不作为的强制权力。现代国家是合法行使暴力权的唯一主体，通过社会契约的规划，现代国家再次垄断了其他社会组织所没有的权力。纯粹的自由主义者也承认：“可以强制实施的道德禁令是国家基本强制权力所拥有的全部合法性之根源，这为国家行为提供了基本的舞台，也许是唯一的合法的舞台。”^[43]国家权力是一种具有普遍强制力的政治权力，这种强制权力由国家作为唯一的权力主体集中行使，虽然现代国家的权力是由公民授予的有限权力。

被迫放弃私力救济权利和主动转让私力救济的权利都达到了国家权力集中的效果，但其发生机理迥然不同。马南认为，民主政治具有双重的功能：“民主倾向于把人们置于一种自然状态；同时它又要他们在这个基础上重组社会。”^[44]在社会契约的隐喻下，国家权力集中是指全体人民将其部分权利授予一个全国性政府统一行使，从民主艺术的角度集合了全国的力量，这种集合就是稳定、常态化的集合方式，而不是在紧急状态下（如战争、巨大的自然灾害等不可抗力因素）才会显现的社会总动员。民主的本性在于维护相互独立且相互疏远的个体的权利和自由，民主的艺术是要在一个平等、自由协商、自由同意的基础上重建他们之间的关系。重组国家的方式是通过代议制的形式完成的，作为一种政治决策的制度安排，代议制重新实现了国家权力在特定领域和特定机构中的集中。

第一，代议制与集体决策的关系。代议制政体通过代理的形式，重新实现了国家权力在全国范围内的集中。现代民主理论揭示了民主的复合功能及其附加功能，从人人自由表达意见的角度看，程序性民主或审议民主显示了无可厚非的价值，但集体决策功能是民主首要的功能。人人参与公共决策通常是指通过一套制度安排产生特定的决策机构，由该决策机构代表民众行使决策权，在这个意义上，把代议制政府称为民选政府更能表达代理的政治功能。纯粹的民主政府是所有人同时、直接和在场地行使国家权力，但在现代社会只有代议制政府才能最大限度地（虽然永远达不到完美状态）现实地满足全体人治理的理想。康德小心翼翼地区分了共和制和民主制，其目的在于确立合目的的代议制的合法性。^[45]

当密尔说代议制政府是理想的最好政府形式时，他是就选举产生的代表会议与政府之间的关系而言的。^[46]代议制体现在通过选举合格的代表人组成代表会议，由该代表会议产生政府及其政治领导人。全体人民对政府享有的“最后的控制权”或“最后的权力”是通过定期更换政府或政治领导人来实现的。人民的最后决定权作为统权为代议制政府提供了合法的根据，人民不直接行使治权或人民不行使直接的决策权，这一决策权由政府及其政治领导人依法定期行使。按照熊彼特对民主的理解，人民产生政府，或产生用以建立全国执行委员会或政府的中介体，民主的方法就是那种为作为政治决定而实行的制度安排，在这种安排中，某些人通过争取人民选票获得做决定的权力。^[47]在代议制政体中，治权被赋予那些在能力上体现人民意志的机构和人员，如同在民事代理法律关系中，委托人往往将自己的权利授予能够实现自己意图的专业人员。^[48]如果一个国家的所有人自愿地将本属于自己的某些权利授予被选定的人行使，受托人就拥有了众多人委托人以前分散行使的权利。被委托的人在小范围内被民众授权，就拥有了小范围的集中的权力，在较大范围内被民众授权，就拥有了较大范围的集中的权力，而在全国范围内授权，就拥有了全国范围内的集中的权力。

第二，代议制与民主集中制的关系。民主集中制作为社会主义国家的组织形式，一方面体现了现代代议制度下的民主精神，另一方面使作为国家权力的公共权力被集中行使。^[49]在民主集中制的传统理解中，民主与集中是两个概念，两个要素，民主与集中是既对立又统一的辩证概念，这取决于不同的历史环境或斗争策略。一开始就把民主与集中作为两个相对独立的概念，出现了“民主制”与“集中制”两种制度如何融合的问题，前者是“民主的过程”，后者是“集中的过程”。这种认识在叙事中将民主集中制视为两个制度，得出“民主的过程”和“集中的过程”是两个过程的错误结论。反对者认为民主集中制经历了从集中制到民主制，再到民主集中制的过程，在共产党夺取政权之后，民主集中制只有一个制度，是一个既有“民主”又有“集中”的制度。^[50]这种理解认识到民主集中制是一个制度，而不是两个制度，从而保留了“集中的过程”的民主因素。需要进一步讨论的是，作为一个制度的民主集中制的发生原理，而如果不把民主集中制放置在代议制度的大的背景下，民主集中制易于成为自上而下的征求意见行为，不能体现民主的公共决策机制。

通过民主方法实现国家权力集中是民主集中制的题中应有之义。从民主的公共决策功能看，民主集中制是代议制的逻辑结果。代议过程是民主的讨论过程，其结果却导致了集体决策权力的相对集中。我国的民主集中制是宪法确定的国家机构的组织原则，它具体包括人民代表大会和一府两院的组织方式以及中央与地方的关系等内容。《宪法》第3条规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”人民通过民主选举将其必要的权利授予人民代表大会统一行使，并由人民代表大会产生广义上的政府。在这里，“民主选举”四个字成为打开和理解我国民主集中制度大门的一把钥匙。民主选举的过程是人民授权的过程，缺乏这个过程，就没有集中行使国家权力的代表会议，也不会产生政府及其领导人。倘若把这种制度安排与密尔关于代议制政体的理解相比较，民主集中制在内涵上与现代国家的代议制度吻合。代议制与民主集中制是相容的概念，而不是相互排斥的概念。

第三，民主和共和的关系。在讨论美国式民主的时候，麦迪逊对美国政府的性质提出了如下疑问：美国究竟是一个民主国还是共和国。该疑问源于美国建国者对民主和共和的不同理解，为民主与共和之间的对立提供了最早的现代实践案例。麦迪逊把民主和共和作为两种不同的政府形态，民主制国家由为数不多的公民组成，他们直接参加集会，并且管理政府。共和制国家意指一种政府体制，在其中形成某种代议制的架构，民众选举出为数不多的公民，授权他们组成政府。^[51]麦迪逊对民主和共和的区分不是武断的，直接民主与间接民主的争论至今仍是民主理论中未能厘清的问题。如果雅典的直接民主对一个大国而言可遇而不可求，通过民主选举产生的一部分人代为行使全体人权力就成为必然。

达尔的研究表明，世界上绝大多数的民主政体都选择了议会制，只有法国、芬兰和哥斯达黎加三国例外，在这三个例外中，有两个选择了总统制和议会制的混合体。^[52]采用议会制和总统制都是民主的共和路径，议会制通过一个有代表性的会议将人民权力先转化为总体性的国家权力，进而对国家权力实施进一步的分工划分；总统制将人民权力一开始就转化为立法权、行政权和司法权。美国形成了世界上独一无二的总统制，美国人民通过民主的方法不仅将权力转让给代表机构，也同时转让给了行政机构和司法机构。通过议会制还是总统制让一部分人行使国家权力将产生不同的政府体系，但没有因此改变作为国家权力的公共权力集中行使的状况。这是两种不同形态的民主集中制，通过民主方法将每一个人享有的权利集中给一个或有限的几个机构，完成了国家权力的有限集中。同世界上绝大多数国家一样，中国拒绝了总统制而选择了代表会议（人民代表大会）的集权形式，在代表会议集权的基础上把国家权力分配给立法、行政和司法机构。民主与共和不是对立的概念，民主与共和的结合成就了现代国家的多元的代议民主制。

第四，作为政府集权的共和国。美国建国四十二年后，托克维尔看到了一幅与欧洲大陆不同的政府景观：“美国的政府集权也达到了很高的水平。不难证明，美国国家权力的集中高于欧洲以往任何一个君主国家。”^[53]在人们还含糊地使用“集权”一词的时候，托克维尔在政府集权与行政集权相分离的前提下肯定了政府集权在现代国家的价值。托克维尔把“全国性法律的制定和本国与外国的关系问题”等事情的领导权集中于同一个机构或同一个人手中的做法称为政府集权，而把“地方的建设事业”等国内某一地区所特有的事情的领导权的做法叫作行政集权。^[54]这种划分为托克维尔提出“如果政府集权与行政集权结合起来，那它就要获得无限权力的权力”的著名判断提供了前提。《论美国的民主》一书的法文版编者就此认为：“在这一点上，托克维尔的政治社会学达到了其预见的最高点。”^[55]借助于对政府集权与行政集权的分离说，托克维尔挽救了国家集权或中央集权在现代民主国家的合法性。

应当注意的是，托克维尔是在共和国的背景下讨论“领导权”“集权”等概念的。共和国是一个集众人之权利为国家权力的制度安排。无论是新成立的国家还是从传统国家进入共和国的国家都面临重新组织公共权力的任务，在原理上都体现了国家集权的面向。^[56]在现代性话语之下，共和制国家的首要任务和最终目的是保障公民的权利和自由，只有形成或重新形成一种“全部的力量”以及找到将分散的个体联合起来的新的方法，共和国才能完成它的合目的的使命。美国宪法的制定过程是赋予联邦政府即中央政府权力或政府集权的过程。在制宪会议上，“基本问题是怎样既能维护各州的权利，同时又能授予中央政府足够的权力”。^[57]考虑到当时各州有权而联邦无权的事实，制宪会议的主题乃是赋予联邦政府必要的权力。当宪法最终获得各州批准时，美国式的中央政府国家产生了，美国联邦政府享有有限却强有力的集中权力。阿伦特评论说：“美国宪法的真正目标不是限制权力，而是创造更多的权力，实际上是要成立和正式建构一个全新的权力中心，该权力的权威曾覆盖辽阔地域的邦联共和国，但在殖民地脱离英王的过程中丧失殆尽。”^[58]联邦政府拥有一切国家具有的基础性权力，如在全国范围内适用的立法权和司法权、战争和和平权、外交权、铸币权等。相对于地方政府和公民个体而言，这些基础性权力十分强大且不是可以由地方政府和公民分享的。美国通常被称为第一个民主国家，是一个合“众”为“一”的国家，它不是把众人的所有权力都合为一，而是在有限的范围内把民众的部分权力合为一。