第一节 不纯正不作为的社会危害

对任何一个称得上现代社会或文明社会的国家而言，除了物质方面的因素外，不可能不考虑政治文明与整个民族的道德水准。政府官员与国民习惯性的行为举止，往往可以看出这个社会的文明程度。

在现实中，以积极的作为形式表现出来的犯罪，例如，行为人通过积极的身体动作去实施杀人、放火、贪污、受贿等行为，其社会危害性显而易见，不仅可以显意识地激起公众的愤怒，而且还容易被司法机关定罪和处罚。但是如果行为人采取消极的不作为，这种不作为在政治上可能表现为一种冷漠，在法律上可能表现为一种怠责，在公共道德领域可能表现为一种麻木不仁的时候，其危害性虽同样被人们厌恶，却很少把这种现象放入刑法视野下进行评估。例如环保部门不去监管企业的排污问题，导致一些不良企业将污水直接排入长江；或国家安监部门不认真履行安监职责，导致煤矿坍塌；或路人见死不救，任生命法益瞬间消逝；等等。一般国民，甚至刑事司法部门的工作人员也很少将这些不作为的行为与刑法关联，往往以行政处罚或道德谴责作为归责的结果。

案例1-1 水利部曾经对全国700余条河流，约10万公里河长的水资源质量进行了评价，结果是：46.5%的河长受到污染，水质只达到四、五类；10.6%的河长严重污染，水质为超五类，水体已丧失使用价值；90%以上的城市水域污染严重。水污染正从东部向西部发展，从支流向干流延伸，从城市向农村蔓延，从地表向地下渗透，从区域向流域扩散。

国家环保局曾经发布新闻：在全中国七大流域中，面临的严重问题是水体污染和水资源短缺，主要河流有机污染普遍，主要湖泊富营养化严重。七大水系污染程度由重到轻顺序为：辽河、海河、淮河、黄河、松花江、珠江、长江。其中辽河、淮河、黄河、海河等流域都有70%以上的河段受到污染。^[3]

造成中国水污染严重的一个主要原因是相关企业没有严格执行国家的环保法规，地方政府与环保部门为了追求经济利益或者其他原因，对企业直接排污进河流的行为采取睁一只眼闭一只眼的做法。

案例1-2 H省Y县2006年9月发生一起严重的饮用水砷超标事件，导致Y县城8万多居民饮水都成问题。据新华社记者调查发现，位于洞庭湖支流X河上游的三家企业一年多将企业污水直排进X河导致了此次饮用水砷超标事件。X河是Y县的重要水源。^[4]

这样的案例在现实生活中简直是不胜枚举。把导致环境污染、水污染的责任完全归结于制造污染的企业并不完全妥当。资本和人性都具有逐利的原始本能，所以才需要政府部门监管，这是政府监管部门设立的基本价值。

造成中国大地空气污染、水污染、土壤污染的企业每天都在行政官员的眼皮底下生产。一些环保部门在过去的若干年里对污染企业未履行任何环评手续，对长期违法排污行为视而不见，放纵不管，甚至有些污染企业在当地环保部门支持下，竟通过了ISO14000环境体系认证。^[5]行政部门的不作为是导致环境严重污染的一个重要原因。但是在预防和追责的时候，并没有人想到用刑法来评价行政官员的不作为，事实上也没有官员因为自己的不作为导致严重的环境污染而受到刑罚处罚。司法部门显然认为只有制造污染的企业应该受到行政处罚，或者刑罚。

行政处罚，或者不罚，与不作为的社会危害性显然不相适应。

除了环境监管方面存在大量的不作为，其他方面的行政不作为也时有发生。

行政监管不及时甚至完全不作为，是犯罪现象增长的一个重要因素，它部分抵消了刑罚的威慑效果。

2005年3月曾被国内外媒体关注的“张某某事件”也是行政不作为的牺牲品。

案例1-3 H省青年张某某于2005年3月3日因与其继父吵架后流浪至X县107国道C镇，傍晚时分被过往车辆扎伤左腿。肇事车当即逃脱，张某某行走困难。附近的村民给该市“110”指挥中心、交警大队、派出所以及镇民政所打电话求助，在相互推诿中，张某某5天都没有得到应有的救助，在一场大雪中悲惨地死去。2005年3月27日，X市公安局召开党委会议，认为“3·7”事件（指张某某事件）的发生，暴露了X市、县两级公安机关少数领导和民警观念淡薄、不认真履行职责等严重问题，以及在接出警机制方面存在的问题，严重损害了公安队伍的形象，教训非常深刻。对涉案的9名民警和2名工作人员共11人，分别给予了辞退、行政记大过、行政记过、行政警告等处分。^[6]

通过上述案例，不难发现消极不作为的社会危害性在某些情况下丝毫不亚于积极的作为，但司法部门都没有想到用刑法进行规制。大量的不作为的事实表明如下三个特征。（1）刑法评价领域的不作为在各个领域普遍存在，像一个恶性的肿瘤毒害着社会躯体。媒体报道出来的行政不作为事件只是冰山一角，现实中还有更多称不上“事件”的不作为几乎每天都在各级、各种行政职能部门和社会生活中发生和蔓延。（2）因为不作为常常会导致严重的法益侵害，例如雾霾的大面积出现、环境污染的严重恶化、生命法益的消逝等。（3）对于各种不作为的处理往往是行政处罚或舆论谴责，而没有考虑用刑法来评价与制裁。