理论研究
第一章 共识：着力从机制谋划美丽乡村建设
“三农”问题一直是党和政府关注的重点问题，党的十八大提出了“大力推进生态文明建设、努力建设美丽中国”的宏伟目标。习近平总书记强调“中国要强农业必须强，中国要美农村必须美，中国要富农民必须富”。美丽乡村建设，作为“三农”工作的重要组成部分，是深化农村改革的题中之义，关乎民生福祉，更是地方执政者深思的现实问题。但是，相对于高速发展的城市，农村的经济基础更加薄弱，发展要想突破瓶颈，内生力量依然要借助外生力量才能实现迅速成长，政府力量不可缺位。在生态文明的时代背景下，政府作为美丽乡村建设的实施者和参与者，该如何在乡村建设当中定位自身角色，明晰职能范围，优化服务手段，是实现高水平美丽乡村建设的突破点。
近年来佛冈县认真贯彻落实决策部署，将农村综合改革工作定为“一号工程”，让高标准的建设规划走在改革前端，以强有力的政府力量作为改革建设的保障，始终坚持以“三个重心下移”和“三个整合”为改革着重点，全面深化农村综合改革，扎实地推进全县农村工作开展。佛冈县政府积极有为的责任担当成为农村建设的重要理念，政府合理定位自身角色，以规划引领全局谋划建设运行机制，以强力动员凝聚合力达成共建意识，探索出一条以美丽乡村建设为抓手，政府主导模式下上下联动的农村建设之路。
第一节 升级改版：从新农村到美丽乡村
占了中国绝大部分的农村地域和农村人口在我国快速推进城镇化和工业化的过程中付出了巨大代价。党在十六届五中全会上提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。以“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”20字建设方针为指导，各地政府纷纷积极开展新农村建设。其间各地虽然取得了一些成果，但存在不少问题，新农村建设逐渐陷入困境。此时城镇化和工业化的推进让农业生态文明问题日益突出，已呈现刻不容缓之势。党在十八大第一次提出了“美丽中国”的建设理念，明确提出了包括生态文明建设在内的“五位一体”社会主义建设总布局。在这一总布局下，顺应生态文明时代背景提出的“美丽乡村”无疑将会为陷入困境的新农村建设打开新局面，“美丽乡村”正是新农村建设的“接力棒”，是实现建设社会主义新农村这个历史重任的“升级版指南针”。
自新农村建设以来，佛冈农村综合改革工作不断深化，农村经济社会发展取得了显著成就。随着新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化的加速推进，佛冈农业和农村发展也面临不少新情况、新问题，制约发展的体制机制矛盾亟待解决。而此时“美丽乡村”建设的出现为佛冈农村改革带来了新的希望，新的指导思想，佛冈及时抓住了这一机会，以“美丽乡村”建设为导向，以农村综合改革为动力，以乡村智慧体验游为抓手，加快推进“农业园区化、农民技能化、农村城镇化和环境生态化”建设，促进农村经济社会创新、协调、绿色、开放、共享发展。在此过程中，佛冈政府始终坚持政府主导的农村建设模式，并在“升级版指南针”的指导下，明确自身职能范围，重新调整政府角色定位，让政府成为美丽乡村建设机制规划的制定者、公共服务的提供者引导者和文化建设的引领者。
一 新农村建设陷入困境
作为内向积累型发展国家，我国长期以来采取的都是“以农支工”和“以乡育城”的发展模式，国家的快速工业化建立在严格制约农村地区发展要素供给的前提之上。[1]这导致中国目前面临一个严峻的事实，城乡二元结构越来越固化，成为我国在社会转型时期的巨大阻碍。《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（2006年）提出的新农村建设战略目标，包括统筹城乡经济社会发展、推进现代农业发展、促进农民持续增收、改善农村物质条件、发展农村社会事业、培育新型农民、深化农村改革以及加强农村民主建设等8个方面。这一战略目标的提出为各地开展新农村建设指明了方向，促进了中国农村和农业发展。新农村建设工作开展至今取得了一定成果，但随着工作的不断深入和扩展开始出现了一些障碍。
首先是规划障碍。“凡事预则立，不预则废。”习近平总书记在对深化农村改革做出系列部署时提到，建设社会主义新农村，基础是规划。习近平强调，要规划先行，遵循乡村自身发展规律。新农村建设的内容丰富，覆盖面广，涉及政治、经济、文化、社会等方面，政府在规划时常常出现以下的问题：一是缺乏统一、长远的规划。由于无法把握新农村的建设方向，新农村建设中普遍看到的是指令，缺乏统一、长远的规划，未确定新农村建设的目标是更靠近城市化模式还是坚持乡土特色、拒绝城市化。佛冈政府在新农村建设中规划意识强，始终坚持规划先行、政府引导为主的新农村建设。但在建设过程中，解决问题的意识大过规划意识。新农村建设前，该县的支柱产业——砂糖橘产业——日渐式微，于是从解决问题的角度出发，产业发展顺理成章成为抓手。对于最终要建成一个什么样的农村，并没有深入考虑。二是规划虽然全面但无重点，虽然佛冈政府做到了规划先行，力图将规划目标设计全面，制定了一套发展建设规划，突出了统一部署、符合政策的精神，但是在铺开过程中内容过多，各级部门在推进过程中往往“力有不逮”。在人力资源和资金配套上都存在不足，无法满足新农村建设全方面的要求。
其次是思维障碍。许多地方政府在推进新农村建设过程中“短平快”思维重，企图以政治强力推动建设开展，在短时间内见到效益。在工作态度上，部分地方政府在推行农村工作中存在过急过躁的惯性态度，缺乏理性决策。特别是在新农村建设的新形势下，低估了农村工作的复杂性。在工作内容上，政府在新农村建设上偏向“面子上的”、成效快的、工期短的部分，出现了形式主义偏差。新农村建设中拆旧、修路等改变农村外观的建设显著，有些地方为了体现前后差距，不惜搞大拆大建，破坏了村庄的原有面貌。虽然村容村貌是新农村建设的一部分，但绝不仅是形式上的村容村貌更新，还需要根植于人们理念和行为的更新。
佛冈政府在新农村试验区的工作总结中提到，新农村建设是一项系统工程，是一个经济、政治、文化和社会建设四位一体的综合概念，不可一蹴而就。产业的培育、生产生活习惯的转变、机制体制的探索等都需要长时间的坚持。因此，农村建设不适用于短平快的思维。试验区在开展工作时虽然注意到这点，但仍未能按照预想发展路径与节奏在努力夯实产业的基础上梯次性推进小城镇建设等系列工程，整个建设过程受整体体制环境与领导意志的影响较大。
最后是社会障碍。新农村建设是需要农民参与的建设，归根结底是要建设广大农民需要的农村。保证农民的主体地位、调动农民参与建设是新农村建设的根本落脚点。在实践中却存在以下问题：一方面忽视农民的主体地位。其实农民主体地位的缺失并不是新农村建设中才出现的，自中华人民共和国成立以来，土地改革运动、合作化运动、人民公社运动以及后来的很多农村工作、农村政策大多以政治运动的方式推行。政治运动过程过于强调国家意志和集体意识，忽略了农民的主体意志。而长期乡村的管理体制弊端使农村游离于乡村发展建设之外，就农民自身来说，他们逐渐习惯了被管理、被建设的角色，愈发难以意识到自己的主体地位。从整体上看，佛冈的新农村建设仍是政府主导的，农民并未充分发挥其主体性作用。另一方面农民参与程度低。从政府角度来说，佛冈县属于清远的南部县，与广州接壤，市场化程度较高，农民现代权利意识强烈。农民诉求过多、诉求意识过强使达成建设共识的难度较大。从农民角度来说，在政策推进过程中农民利益导向不清晰，农民看不到与自己利益直接相关的东西，参与积极性自然也不高。而且政府建设新农村时容易陷入形式主义，追求面子工程，出现“规划风、盖房风和浮夸风”，建设一些并不切合农民实际需求的工程，建成后又因长期无人使用而废弃，这打击了农民建设的热情。
二 美丽乡村成为破题要义
十八大首次提出“建设美丽中国”，以生态文明建设融入经济、政治、文化社会建设各方面，而习近平总书记多次提到，建设“美丽中国”是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容。顺应生态文明时代背景提出的“美丽乡村”无疑将会为陷入困境的新农村建设打开新局面。
为新农村建设指明方向。在解读社会主义新农村建设时，着眼点落于“新”，无论是新的农村建设还是建设新的农村，都反映出对农村现状的否定。而对于农村新出口的探寻往往脱离农村现状，以城镇化为方向对农村进行改造。乡土社会的城市化改造在一定程度上顺应了工业文明的要求，但出现了“食而不化”的现象，使中国乡村社会处于一种传统丢失、新制度又无法有效吸收的断层中。[2]从本质来讲，乡村文明与工业文明是不完全兼容的，城市化不应该是农村建设的方向。党在十八大报告中提出走向社会主义生态文明，是顺应时代发展的必然选择。从广义来看，生态文明主要是指人们在经历原始文明、农业文明和工业文明三个阶段之后，在对自身发展与自然关系深刻反思基础上提出的新型文明形态。[3]而生态文明的基本理念与我国五千年农耕文明中“道法自然”“天人合一”等精神是相契合的。因此美丽乡村提出的农村发展方式不是单向前进的，而是螺旋上升式，是新的时代背景下传统乡村文明的回归。
为新农村建设找准重心。新农村建设涉及政治、经济、社会、文化等各个方面，新农村建设期间政府以产业发展为抓手，盘活农村资源，发展具有经济效益的现代农业和旅游观光农业，推动了佛冈的产业升级，在增进农民收入、完善基础设施、推进产业改革等方面取得了一定成效。由于产业园区集中在少部分乡镇村庄，大部分村庄仍然基础建设不足，产业发展困难。不少村庄干部反映自砂糖橘产业衰败之后，难以找到可替代的产业项目，农民增收困难。在生态环建设上，也存在片区和非片区建设不平衡的状态。自2013年10月以来，佛冈县按照“规划建设有序、村容村貌整洁、配套设施齐全、生态环境优良、乡风文明和睦、管理机制完善、经济持续发展”的整体要求启动了第一批美丽乡村建设工作。佛冈县在“十三五”时期的“三农”规划中提出，要坚持以“美丽乡村”建设为导向，以农村综合改革为动力，以乡村智慧体验游为抓手，加快推进“农业园区化、农民技能化、农村城镇化和环境生态化”建设，促进农村经济社会创新、协调、绿色、开放、共享发展。
为新农村建设寻回主体。美丽乡村建设解决了农民主体地位缺失的问题。一是农民主体地位是美丽乡村建设的出发点。美丽乡村的“美丽”体现在自然层面、社会层面和人文层面三个层面，包括五个层面的“美”：生态环境美、社会环境美、人文环境美、合理布局规划美和体制机制完善。[4]其中最核心的“美丽”是生态环境、社会环境和人文环境美，这三者都必须立足村庄自身特色，必须依靠农民力量才能充分挖掘出美丽，并将美丽持续下去。二是美丽乡村建设调动了农民主动参与的积极性。美丽乡村最终打造的是农民宜居的乡村。美丽乡村建设的第一步就是人居环境和基础设施的改造，农民能最直观地感受村庄的改善，从而积极参与和配合建设。“通过与群众面对面交谈，了解到他们对美丽乡村建设的愿望比较迫切”，佛冈县“美丽办”主任罗文华说，“大部分群众都赞成搞好农村环境卫生，不要说美丽，单是把家里家外搞得干净整洁了，蚊子、苍蝇、老鼠都少很多，对村民的身体健康是很有好处的。”
三 政府明确自身角色定位
我国是一个人地矛盾紧张的农业人口大国，城市化和工业化水平规模不足，难以依靠市场机制实现以城带乡。工业化和城市化使农村资源不断输向城市，城市与农村的差距越来越大。因此在新农村建设中，政府必须在场，纠正市场失灵，支持和保护农村健康发展。但长期以来，在农村建设中，政府执行性工作思维惯性尚未打破，职能“缺位”“越位”“错位”的现象仍比较普遍，仍未能摆脱依靠政治动员的行政管制模式的束缚。政府如何调整自身定位，有效发挥自身职能是建设好美丽乡村的关键。
在长期的农村建设过程中，政府主导贯穿于佛冈县政府的整个农村建设，在新农村建设中政府仍然领导意志过强，忽略农民的主体地位。相较于珠三角地区的经济发展，地处粤西北的佛冈经济发展缓慢，甚至落后于全国平均水平。经济发达地区有良好的经济基础，可保证财政资金的连续性投入，且发达的市场也能对农村建设提供补充。而在经济发展滞后的佛冈，市场难以发挥有效的调节作用，只有政府能更好地发挥职能，政府在农村建设中的主导地位不可动摇。在美丽乡村建设之初，佛冈县政府在推进美丽乡村时充分吸收新农村建设的经验教训，将政府的职能重新定位在经济职能和社会职能上，明确自身的角色定位是：机制规划的制定者，公共物品的提供者，文化建设的引领者。
机制规划的制定者。虽然乡村建设最大的建设体和受惠体都是农民，但农村建设是一项复杂的系统工程，政府拥有基层农民所没有的大局观和长远眼光，因地制宜地搞好规划、建立长效管理机制是责任型政府的应有之义。规划先行是佛冈政府农村建设一直秉承的理念，但只是“规划先行”还不够，还需要“规划长行”。习近平总书记曾说道：“规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳，规划科学是最大的效益。”科学合理的规划是规划长行的前提，因地制宜、坚持从实际和现有条件出发是科学合理规划的根本。虽然群众不能提供专业化的意见，但往往能够提出合理化建议，智慧往往藏于民间。在美丽乡村的规划创建上，佛冈县“美丽乡村”工作部门深入各乡镇、村庄进行专题调研，坚持走村进户，充分汲取村民意见和建议，确保每一条村庄的规划设计都更加符合村庄实际，更加贴近村民生产生活，“做到既实用、节约，又突出乡村特色”。
公共物品的提供者。由于公共产品具有排他性和非竞争性的特点，市场机制对公共产品供给调节失灵，公共产品往往由政府的财政支出来提供。与政府向城市居民提供的公共产品相比，农村公共产品的提供严重不足。农村公共产品的严重短缺是制约农业、农村发展和农民增收的关键因素。从新农村到美丽乡村，佛冈县政府更加注重农村公共事业建设，力争为当地村民提供更加便利的农村公共服务体系，推动农村公共服务建设。截至2017年，佛冈县建立了78个社会综合服务站，提供8大类约100项服务。有效地解决了乡村基层治理的难题，提高了为民便民服务效率，为各地乡村治理工作提供了“新样板”。
文化建设的引领者。文化建设是美丽乡村建设的重要内涵，如何创造生态文明、传承乡村文明是实现乡村建设可持续“美丽”的关键。如今农村的乡土文明中存在一些需要摒弃的旧习俗、旧观念，农民自身也存在一些不好的生产生活习惯。在没有政府引导的情况下，农村的文化发展方向会逐渐偏离社会主义新农村建设的要求。佛冈政府注重村庄特色文化挖掘，引导村民挖掘和延续传统文化底蕴，发展特色文化旅游产业，将改造与保护相结合，集中力量打造了一批以乡村旅游为特色的美丽乡村，成为佛冈建设的名牌。同时有层次、有梯度地推进全县村庄的环境整治，建立公共设施保养维护、环境卫生动态保洁、生活垃圾收集处理等村规民约，形成村民“共谋共建共管共享”的长效管理机制，营造文明乡风。
第二节 高位统筹，总体规划美丽乡村
十八届三中全会吹响了深化改革的进军号，继续推进美丽乡村建设，努力打造中国农村升级版，建设美丽乡村成为中央深入推进社会主义新农村建设的重大举措，更是实现更高水平乡村建设的重要步骤。在乡村建设的初期阶段，帮助乡村摆脱贫穷落后是首要任务，但是，随着乡村社会的逐步发展，如何转变发展目标与发展方向，决定了乡村建设能否实现更高层面的可持续发展。为了突破乡村发展的瓶颈期，全国各地政府纷纷创新乡村发展模式，试图从社会力量的各个方面寻求突破点，显然任何成效显著的做法都无法脱离政府这一重要的角色单元，政府是更高水平美丽乡村建设中的重要指挥者。
广东省佛冈县在美丽乡村建设过程当中，以政府的高位统筹为美丽乡村建设保驾护航。佛冈县政府对美丽乡村建设进行统一规划，既立足于政府的战略高度，明确美丽乡村建设的高目标，制定严格的申报标准，力图集中力量打造一批有清远特色的美丽乡村；又以县为单位，立足于各村庄发展水平不一的现实情况，依托美丽乡村梯级申报制度，通过梯级难度升级，科学地激励村庄突破发展目标，实现美丽乡村的不断升级。事实表明，佛冈县成功地实现了以政府担当为重要基点，通过高起点规划，全域式推进，特色性发挥，以高位施力助推的美丽乡村建设，助力高水平乡村建设实现了“一步跨越”。
一 顶层设计，明确高目标
美丽乡村建设是一个集生产、生活、生态三位于一体的系统工程。美丽乡村建设既有政策层面的问题，又有操作层面的问题；既有生产层面的问题，也有生态层面的问题。这些问题直接关乎美丽乡村建设的成效，需要依靠政府这一行政单元的特殊力量，通过顶层设计，统筹考虑发展的各个层次和要素，统揽全局，才能在高层次上寻求预防和解决问题的措施，为美丽乡村建设扫清阻碍，高效快捷地实现有效的发展。过去，地方政府在村庄发展中，往往缺乏对区域情况的全面把握，更难以做到整体规划先行，导致资源配置缺乏灵活性与有效性，建设也难以形成大范围的连带作用，乡村建设水平难以达到更高层次。佛冈县政府积极有为，在美丽乡村建设中，高度重视区域规划的引领作用，坚持让规划先行，结合佛冈县整体自然环境和经济发展基础，进行全域思考，总体谋划，制定出兼具系统性与前瞻性的全域规划，确保了佛冈县着重发展旅游产业的整体思路，生态与经济共同提升的目标，以及高质量人居生活的层次定位。
佛冈县政府在贯彻清远市美丽乡村建设规划精神的前提下，结合本区域的生态特色和经济基础，着重突出规划的特色性、步骤性和品质性。在规划方向上，紧紧围绕美丽乡村的核心理念，以生态文明发展为重要抓手，通过先涵养生态后发展经济的策略，将美丽乡村的基础扎实，形成良性循环，让美丽乡村建设既满足群众生产生活基本需求，又能维护和升级村庄的原生态系统，建设宜居、宜业、宜游的社会主义新型农村。为此，佛冈县政府依托秀美的自然景观和上乘的生态资源、丰厚的文化积淀、古朴的风土民情，通过多渠道整合涉农资金，使美丽乡村建设与发展乡村旅游相结合。通过对生态环境的合理开发与保护，佛冈县乡村旅游发展良好，龙潭小寨的“五一”泼水节，上岳古村落的古建筑文化，还有大小农家乐庄园等旅游项目设计，在促进农村经济持续发展的同时，也为生态环境的保护提供资金来源，形成了良性循环。
在规划主体上，佛冈县政府依托广东省规划局的专业设计团队，在全域范围内定制各具特色，又交相辉映的文化风情走廊。同时，要求各个乡镇在完成总体规划编制的基础上，因地制宜地与创建单位一起制定旅游布局、产业发展等方面的详细规划和专项规划，设计特色各异的村庄集群，避免美丽乡村建设千村一面和同质化。在佛冈政府的牵头下，佛冈县迳头镇甲名村举办了由佛冈县委农办、广东省城乡规划设计研究院组织的“规划师下乡，建设美丽甲名”活动，活动目的是加快清远市特色小镇、美丽乡村建设步伐，通过“规划专家下乡”，进一步挖掘、梳理和总结甲名村传统建筑文化的丰富内涵，该活动在传承和发扬甲名历史文化、保护甲名传统建筑形态和特色风貌、提高其规划建设水平等层面也具有深远的意义。
在规划内容上，佛冈县政府出台规划细则，内容全面覆盖了人居环境、绿色发展、富民强村、基层治理与和谐共享等内容，强化了规划的科学性和约束力。在人居环境方面，佛冈结合镇村地域特点、文化特色与产业布局，遵循“山水田融合、村舍园协调”的原则，统筹做好村庄规划，建立了农村人居环境综合整治、生活配套设施建设和卫生管理健全的长效机制。在绿色发展上，坚持“绿水青山就是金山银山”的理念，实现经济与生态环境保护协调发展。在富民强村方面，深入推进“三个整合”，开展农民职业技能和农业实用技术培训，培养造就有文化、懂技术、会经营的新型农民，实现村强与民富共同发展。在基层治理方面，推进“三个重心下移”，实现基层治理模式创新发展，发挥村级基层组织在美丽乡村建设中的协调组织作用。在和谐共享创建工程方面，使广大镇村居民在文明进步中享受改革发展成果，大力实施精准扶贫，落实“一户一策”机制，将扶贫与农村综合改革、扶贫改革试验区建设、振兴粤东西北战略结合，凝聚合力，推进精准扶贫、精准脱贫，增强“造血”能力。
佛冈县的美丽乡村建设，按照高起点、高品位、高要求的规划建设目标，引领佛冈县人民努力打造“文化生态经济互融”的发展模式，打造标杆型美丽乡村。佛冈县政府通过典型示范、分步推进、逐步完善的方式推进乡村建设的升级。佛冈县委农办对各镇申报的美丽乡村进行实地考察，认真甄别筛选，严格申报把关，筛除一些基础条件较差的村镇，选取了一批发展基础较好、基层党组织和村民自治组织更为健全、群众积极性高的村镇，确保申报村的整体质量，集中力量开展示范建设。其中官椴围村作为经济基础、生态基础、群众基础较为良好的村庄，成为建设标杆。政府引入广东省规划局进行规划，打造了“河西休闲参观走廊”的中心景观，前后通过奖补、申请、筹资等方式，注入雄厚资金，深入细化到每一个具体项目，包括生活垃圾清运工程、官塅围后山公园、环村道路、村前文化广场、文化室、百亩荷花、百亩葡萄等，通过合理利用建设资金，使官塅围村各项指标均达到生态村标准，人居环境优美，经济收入持续，成为佛冈县美丽乡村建设的标杆。有了官塅围村美丽乡村建设中，环境综合整治、垃圾处理、危房改造、文物保护、宜居村镇建设等工作示范经验，佛冈在全县范围内以点带面，分步推进，连点、连线、连面地打造了一批有代表性的名村、特色村和精品村，辐射带动了周边的示范村建设，带动了镇、县乃至整个市的美丽乡村建设。
二 整体谋划，推进全域化
“一张蓝图绘到底”不仅要依靠政府规划的长远性，更要依靠规划制定的全面性。尤其是在美丽乡村建设的初期，政府能否依靠自身的行政效力，站在战略高度对整个乡村全局进行把握，对后期建设成效起着至关重要的作用。如果未能以全局视角对乡村建设进行把握，集聚所有力量搞建设，在后期建设的过程当中就会出现很多问题。为了保证美丽乡村建设的系统性，佛冈县政府集聚资源，在规划中考虑整体因素，架构好制度，凝聚好人心，备足资金，让美丽乡镇建设有章可循，有力可行，有资可用。
在制度方面，佛冈市政府依照清远市政府规划，统一实施美丽乡村建设的梯级评选制度，分别设置了整洁村、示范村、特色村、生态村和美丽乡镇五个等级，要求的难度梯级升高，其中整洁村以村容村貌整洁达标为首要标准，要求实现“基础好、自治强、村容洁”的要求；示范村以实现“规划好、设施全、乡风淳”为主要要求；特色村以实现“产业强、百姓富、文化兴”为标准；生态村以实现“青山碧、绿水秀、乡愁驻”为标准；美丽乡镇以达到“功能完善、环境优良、民富村强、社会和谐”为标准。各个村庄根据自身的实际情况，以县为单位进行申报，以自愿申报和指令性计划相结合的方式进行。由申报到创建再到验收成功，才算完成一个等级的建设，已经创建成功的村庄，次年可继续申报更高层次的美丽乡村建设。据统计，2016年，佛冈县有21个美丽乡村创建村通过验收，其中整洁村3个，示范村15个，特色村2个，生态村1个，验收通过率高达90.48%。这种梯级申报制度在佛冈县美丽乡村建设过程当中起到了有效的激励作用，充分调动了村庄建设的积极性。
在人力方面，佛冈主要依靠市级指导，县区主导，镇村负责。一方面，建立上下联动的共创机制，着力构建“党委领导，政府主导，农民主体，部门协作，社会参与”的共创机制。在激活农民群众积极性的同时，有效地提高社会各界的参与度，整合各职能部门的行政资源。佛冈县政府不再继续以往政府部门大包大揽的惯性思维，而是打破部门壁垒，围绕目标，协同推进，实现“渠道不乱、用途不变、各负其责、各记其功”的资源整合目标。另一方面，建立上下联动的监管机制。建立项目公告公示制度，将项目内容、资金投入和使用情况等进行公示，并将其纳入集体“三资”信息管理网络平台监管，接受社会监督；强化考核验收，对通过验收的镇、村进行公示并授牌，实施奖补；如果当年创建未达标，则给予一年的整改期，一年达标后再予以奖补。对于已经获得美丽乡村称号的村庄还要实行动态管理，两年内进行不定时的跟踪回访和督查查看，对回访不达标的村庄给予相关的处罚措施，对回访达标的村庄则给予一定数量的奖励，以此来实现管理的长效性与发展的同步性。
在资金方面，按照清远市美丽乡村建设指导意见，佛冈县政府建立了上下联动的多元化投入机制。第一，在加大财政资金投入的同时实行“奖补政策”，根据清远市财政每年安排的美丽乡村建设专项资金，对于通过市级验收奖补的美丽乡村，佛冈县财政按清远奖补标准1∶0.8的比例配套奖补。第二，除了美丽乡村建设财政专项资金外，佛冈县政府还有效地整合了各个项目的资金，将美丽乡村建设与在农村开展的各类建设工程有机结合起来，积极争取上级立项支持。将农业、林业、水利、扶贫、旅游等职能部门性质相近或用途相似的专项涉农资金和项目进行整合，集中投入创建。第三，充分整合社会资源。积极引导农民群众筹工、筹劳、筹资，发动企事业单位、社会各界和热心乡贤踊跃捐资捐助，共同参与美丽乡村创建工作。充分利用“广东扶贫济困日”等平台，向社会筹集资金，推动贫困地区的美丽乡村创建工作。同时，积极争取金融机构的信贷支持，或以项目招商引资，吸引各类工商资本投入美丽乡村建设中。
三 着眼亮点，塑造特色性
习近平总书记强调，“建设社会主义新农村，要注意乡土味道，保留乡村风貌，留住田园乡愁”。村庄治理要突出乡村特色、地方特色和民族特色，保护有历史文化价值的古村落和古民宅，要保护和发展有地方和民族特色的优秀传统文化。所以，美丽乡村建设，一定要建立在乡村本土文化的基础之上，发挥地方特色，保持乡村文化的本真并加以创新，方能走出一条适应乡村文化和美丽乡村建设协调发展的新道路。佛冈县政府在规划阶段，首先对佛冈美丽乡村整体形象进行定位；然后遵循各个村庄的原始风貌和特色，最大限度地对村庄进行原有基础之上的改造；同时充分考虑到不同村庄的风景特点，突出一村一韵的特色。规划从整体上把握角色方向，从局部塑造特色亮点，让美丽乡村建设不仅促进村庄自身的发展，更是打造出了一张独具特色的佛冈名牌。
第一，在角色定位上，佛冈县政府致力于打造岭南客家文化名牌。所有村庄在建设过程当中，都统一突出客家地区独特的文化特色。佛冈对陂角村村内保存完整的岭南特色围屋、爱莲书院等重新进行了整治与维护，开发了古村落民宿项目，打造了一个集“观光旅游、鲜果采摘、围屋民宿”于一体的岭南文化体验旅游线路。推进同兴村“七十二家房客”休闲民宿项目建设，让游客亲身感受岭南客家文化的魅力。宣传官椴围村舞龙舞狮、品早茶、品特色菜肴等岭南客家文化体验活动。成功地打出岭南客家文化的招牌，促进了美丽乡村的持续发展。
第二，在改造准则上，佛冈县政府遵循“小改造带来大变化”。自然村落是文化发展历程的重要见证，代表着传统的居住文化和生活生产方式。佛冈县的改造建设，重视传统村落人文价值和建筑风格的传承，保护抢救，推陈出新，追求现代文明与历史传统有机融合。在美丽乡村建设的相关指导意见中也指出，建设不能把钱花在不必要的事情上，要防止盲目照抄照搬城镇小区的建设模式，防止搞不切实际的大拆大建，防止贪大求洋，防止搞劳民伤财的形象工程。规划在保持村庄原有风貌不变的情况下，着重对村庄基础设施、村容卫生整洁做出详细要求。这种小改造带来的大改变，不仅能够保持乡村的原汁原味，更能最大限度地减少乡村建设对农民生活的影响。
第三，在亮点塑造上，佛冈县政府遵循“美其美才能美美与共”。“小而美，专而强”是佛冈县政府落实美丽乡村建设的目标，避免千篇一律的建设风格和建设方式。佛冈在充分挖掘不同村庄的文化底蕴和风景特点的基础上，发扬民间表演艺术、农业文化以及民俗活动等非物质文化特色，力争把历史文化底蕴深厚的传统村落培育成传统文明和现代文明有机结合的特色旅游文化村，让每一个村庄都成为佛冈美丽乡村建设蓝图中的独特组成部分。为加强传统村落保护，推广乡村特色民居建设，佛冈县政府专门建立了县级传统村落保护名录，充分挖掘和保护龙山镇上岳围村、汤塘镇汤塘村、高岗镇社岗下村等古村及相关名人文化等一批历史文化遗迹遗存，传承发扬民间表演艺术、民俗活动、农业文化等非物质文化特色，力争把历史文化底蕴深厚的传统村落培育成传统文明和现代文明有机结合的特色文化村，打造乡村游览观光、农耕文化体验、乡村休闲娱乐、农业科普教育等特色村庄，充分展现美丽乡村的魅力。
第三节 加强宣传动员，凝聚建设共识
“美丽乡村建设”是实现“美丽中国”的基础和前提。在美丽乡村建设中，农民群众是主体，只有将“美丽中国”的概念延伸和落实于基层，依靠基层力量构建出共治共享的美丽乡村建设共同体，才能走出一条扎实的高水平乡村建设之路。以往的农村建设经验告诉我们，农村改革不能仅靠形式和外观的改变，理念和习惯的改变才是最终目的。所以，美丽乡村建设不能让政策机械式地输入，而是要通过政策的引导，让农民自身的意识得到真正意义上的改变，并自下而上的形成改革的合力，改变以往政府“一把手”式的指导，以自上而下的顶层设计和自下而上的底层加固，达到内外动员的目的，最终实现美丽乡村建设的可持续。
佛冈县政府在积极有为的同时，依靠基层力量，凝聚建设共识，通过制定结对帮扶的实施方案，切实解决美丽乡村工作的实施难题。以“三个重心下移”为改革重心，实现权力与服务的下沉，打通基层力量的任督二脉；以全面多样化的宣传和典型示范，展示建设成果，充分调动村民的建设积极性和主动性，使美丽乡村建设深入民心。佛冈县充分借助基层的内在资源和力量，在进行顶层设计的同时，力争实现乡村建设与乡土的无缝衔接，真正让美丽乡村建设落到实处。
一 制定帮扶方案，自上而下推进政策
政府高位担当是佛冈美丽乡村建设的主要模式，这种政府主导型的建设需要依靠地方政府的强力动员以及基层互动的补充。一般来说，动员主体是基层政府，动员客体是群众，但实际上由于乡村建设工作涉及各个部门，需要各部门形成合力，达成共识，共同出力建设。因此，宣传动员工作的第一步是政府自身的动员。从新农村建设、扶贫等多项农村工作中，清远市佛冈积累了政府部门结对帮扶的工作经验，加速推进了农村工作的顺利开展。在美丽乡村建设中，清远市政府、佛冈县政府通过对政府各部门的动员，制定美丽乡村建设结对帮扶实施方案，综合推进了美丽乡村建设工作的实施，在此过程中强化了组织领导，增强了各部门共同建设美丽乡村的意识。
政府动员阶段。政府动员分思想上的动员和组织上的动员。在思想上，组织学习政策。清远市政府、佛冈县政府多次召开专题学习会议，了解掌握美丽乡村建设的内容，深入学习领会习近平总书记关于美丽乡村建设的系列重要讲话精神。2016年8月17日，佛冈再次召开农村工作培训讲座，邀请清远市委副秘书长、市委农办主任鲁小鹏作农村综合改革工作专题讲座，指导佛冈集中力量打造一批美丽乡村。在组织上，成立专门队伍。清远市委、市政府成立了以梁志强副书记为组长、谢杰斌副市长和刘柏洪副市长为副组长、相关职能部门主要负责人为成员的美丽乡村建设工作领导小组，从规划、住建、农业、国土等部门抽调人员，成立美丽乡村办公室，督导全市美丽乡村建设。佛冈县迅速成立了以县委书记为组长、县长为副组长的建设工作领导小组和县美丽乡村办公室，全面负责组织，指导开展日常工作。从清远到佛冈，在市、县、镇、村之间建立起四级联动、沟通畅顺、跟进落实的工作体系。
方案制定阶段。结合参与扶贫开发的工作经验，围绕《中共清远市委 清远市人民政府关于推进美丽乡村建设的指导意见》中对美丽乡村建设工作的要求，清远市制定了美丽乡村建设结对帮扶实施方案。从帮扶队伍上看，主要是市直管单位牵头，相关帮扶单位分管，各相关帮扶单位联络员为成员。由牵头单位统一协调，带领各单位深入参与到美丽乡村建设中来。从帮扶内容上看，帮扶单位不是简单盲目的“给钱了事”，每月至少一次要组织各帮扶单位到帮扶村庄了解情况、指导工作、研究解决实际问题，结合村庄实际情况，发挥镇、村的作用，积极引导和发动村集体和群众投资投劳，重点帮助结对村自建的薄弱部分——基础设施的建设。从帮扶目标上看，帮扶不是以期限为准的帮扶，而是以成效为准的帮扶。帮扶单位要每月召开会议汇报工作进展情况、存在问题，提出下一步工作计划，保证结对村完成美丽乡村验收。
全面落实阶段。清远市、佛冈县党政领导亲自挂点，制定帮扶方案和行动计划，发动市县两级机关企事业单位和人民团体共同参与，结对帮扶，形成上下联动、纵横互助的工作态势。帮扶单位借鉴扶贫“双到”工作经验，深入基层，指导农民完善村民理事会等农村基层组织，解读文件，宣传政策，让农民正确认识美丽乡村建设的意义和机遇。佛冈县汤塘镇脉塘村委西料村，依据政府提供的村庄规划，利用市、县、镇三级政府及各帮扶单位投入的90余万元，加上自筹的4万多元，用半年时间完成了全部建设任务。该村理事会会长冯镜标感慨道：“美丽乡村建设让整个村庄变漂亮了，人气多了，村民的幸福指数也提高了。”
二 三个重心下移，挖掘基层自治力量
村级组织是国家政策深入并落实到基层的终极助推器。近年来，随着经济的发展，农村的社会结构、经营方式，农民的思想观念等都在发生变化，农村基层组织作用发挥不强、农村经济应对市场能力差等问题也逐渐凸显，国家政策在深入基层的过程中效果大打折扣，基层管理者也难以同村民们拧成一股力量共同建设家园。在此形势下，国家鼓励地方政府因地制宜地对基层管理方式进行创新和改革，探索更为有效的管理方式，为更高水平的乡村建设扫清障碍。佛冈县地处珠三角与粤北山区的交界处，近年来，农村精英与青壮劳动力大多流向城市，与之相伴的是农村基层组织涣散，难以为农村建设充分发挥作用。为走出困境，从新农村建设开始，佛冈就提出了“三个重心下移”的创新方式，探索农村建设的新路径。在美丽乡村建设这面深化改革旗帜的引领下，佛冈县深入贯彻中央和广东省委关于“三农”工作的决策部署，开展完善村级基层组织建设推进农村综合改革试点工作，全面深入地推进“三个重心下移”。佛冈县的6个镇原有78个村，在村建改革后，变为167个村，还有片区党政公共服务站78个，经济联合社78个，党总支部78个，党支部489个，经济合作社1913个，村民理事会1764个。通过治理单位的下沉，达到疏通上下沟通渠道的效果，整合建设力量，凝聚建设共识，让群众成为自觉建设和巩固美丽乡村的主人翁，推动了美丽乡村建设不断向纵深发展。
第一，依靠村民自治下移，发挥群众的主导性，激发美丽乡村建设的内生活力。一方面，调整治理结构，形成“镇政府、片区服务站、村民小组”三级联动的基层治理架构，将自治单元下沉至村小组这一单位，重新将自然村划分成多个村小组，将管理范围缩小，使治理单位呈现出“整体合并，部分细分”的特点。这种方式构建了一个上通下达、紧密联系、执行到位的自治体系，有效地实现了村民自治的下移。另一方面，让理事会协同村委会共治，让村民理事会会长成为村小组的长效管理人。陂角村就在理事会与村委会的共商共议下，将整合的土地和涉农资金入股合作社，让村民获得租金与分红，在利益上联成共同体，在心理上感到满足，在行动上形成向心力，走出了一条良性的村民自治之路。同兴村更是依靠村民理事会，通过共理共管，重拾村民参与热情，实现了由“远、山、穷”村庄向美丽乡村（示范村）的转型。佛冈县以组为单位的三级联动的协同共治模式，充分调动了村民共同治理的积极性，为美丽乡村注入了自下而上、喷薄凝聚的向心力。
第二，依靠党组织建设下移，实现基层治理“末梢化”，保证党支部领导核心作用的发挥，让村党支部书记、村委会主任成为美丽乡村长效管理的长效责任人，确保美丽乡村建设成为群众满意工程。佛冈县通过“三大工程”，首先确保党组织领导班子的科学性，以“青苗培育”、“技能提升”和“阳光财务”的选拔培养方式，确定村级党组织书记后备干部共310多人，其他后备干部840多人，让这些优秀的后备干部在推进农综改工作中发挥“领头羊”作用。在此基础上，一方面，佛冈县确立了以党支部为核心的农村基层组织体系，将原来的“乡镇党委—村党支部”模式调整为“乡镇党委—党总支—党支部”模式，并分别与镇政府、片区的服务站以及村民小组中的村委会和理事会对应。这种基层党组织建设将党组织的力量下放到了具体的村小组下面，让基层党员的积极性和创造性得到发挥。石角镇黄花片区存久洞村书记陈月梅在洪灾中，因忙于安排村民自救，自家遭受了洪水浸淹，家电、摩托车等财物损失至少2万元，对此，陈月梅认为：“当时管不了那么多了，村民的安全最重要！我是一名党员，我只是做了应该做的事。”村建改革凸显正能量。另一方面，佛冈依靠村级党组织领导村级事务，实现了治理的“末梢化”。佛冈县政府坚持“一肩挑”和交叉任职，提倡党支部委员与村委会成员交叉任职，引导优秀的党员担任村委会、理事会和集体经济组织的领导职务，以充分发挥党员们的带头作用。在官塅围村、中华里村、陂角村、益茂村等美丽乡村建设的优秀示范村庄内，党支部与理事会均实现了职位共担，决策共商。其中，益茂村村民小组充分发挥党支部领导与村民理事会等村级组织的协调作用，让“小块变大块、多块变一块”的土地整合在半个月内就顺利完成，效率极高。这种方式巧妙地将基层村庄治理与党组织领导紧密结合起来，实现了党组织在美丽乡村建设中的核心领导作用。
第三，依靠农村公共服务重心下移，实现政府引领下的多方参与，整合涉农服务平台，提高美丽乡村建设的自我公共服务能力，让基层公共服务平台成为村民们的长效服务组织。佛冈县政府通过引导多元主体加入，共建农村公共服务平台，使村庄基层形成了一套能够自我服务、自我管理、自我监督的公共服务体系。一方面，政府引领，搭桥于基层。在清远市政府的指导下，佛冈县政府直接将公共服务的权力下移至地方村庄，对村庄进行指导和搭桥，让村庄通过自己的力量为本村提供公共服务。目前，佛冈县在全县6个镇90个村（社区、片区）开展了公共服务站建设，目前，绝大部分村（社区）已完成公共服务站建设工作。冈田片区党总支书记曾志林说：“如今，服务站已成为村民们办事的便捷窗口。”而曾志林和他的同事则成为大家的“跑腿干部”。另一方面，引导多方共建公共服务平台。佛冈县政府出台政策引导社会各方参与到基层公共服务平台中，集合邮政、电子金融、合作社、各类企业组织以及农民等多个主体，搭建起一套多元共建、灵活丰富的农村公共服务平台。村民们平时小到缴纳电费、邮寄快递，大到政策咨询、证件办理等都可以实现家门口一站式办理。电子化平台汇集农业技术信息、生活服务指南等各类信息，更丰富了村民的精神文化生活。通过政府的搭桥引路，农民、企业与社会共同支持，让农村公共服务迸发了活力，更让美丽乡村建设美到了每一处贴心的服务上。
三 推广典型示范，深化全民建设共识
美丽乡村建设是一项综合性的系统工程，涉及新农村建设和生态文明建设的方方面面，内涵丰富。政府的宣传投入及宣传媒介的推动是美丽乡村建设得以扩大的重要基础。佛冈政府依托广泛宣传和示范作用，加深基层群众对美丽乡村建设的认识，调动他们建设美丽乡村的积极性和主动性，使美丽乡村建设深入民心，进一步扩大了基层互动空间，巩固了美丽乡村建设成果。
丰富宣传形式。一是做好传统形式的宣传工作。一般来说村内的宣传栏、广播以及墙面是开展农村建设宣传工作的前沿阵地。佛冈政府在保障各村宣传投入的同时，严格督查各村的宣传情况，实现了美丽乡村建设宣传栏及宣传标语的全面覆盖。此外清远市住建局编印了1700本《美丽乡村环境整治建设指引》图集和266册《清远市美丽乡村住宅设计》图集分发到各地，指导乡村环境综合整治。二是开辟新型宣传渠道。佛冈县委宣传部通过在全县开展“大榕树下小讲堂”宣讲活动，以“道德讲堂”和“文化驿站”建设为抓手，将理论教育工作和社会主义核心价值观宣传工作做到了群众的家门口，大力推进城乡精神文明建设。为进一步推进迳头镇农综改和美丽乡村建设等工作，在官塅围设置了“大榕树下的小讲堂”固定宣讲点。官塅围村共计开展“小讲堂”活动10场次，吸引了800多名群众参加活动，并得到群众的一致好评。三是深化探索媒体宣传。以微信、微博、QQ等为代表的新媒体发展形势迅猛，日益成为人们获取信息的主要渠道。佛冈县委宣传部对本地媒体进行改革，加大了对佛冈手机报、佛冈发布微信公众平台等新媒体和自媒体的规范管理力度。通过佛冈发布平台，为民众提供丰富的新闻政务资讯，使之成为美丽乡村建设宣传工作的新阵地。同时，新媒体也成为村干部、理事会宣传本村工作的重要平台。以陂角村为例，该村通过微信群、微信公众号等形式，对内吸引了更多村民参与建设，对外宣传了本村建设成果，甚至引来了不少投资商的关注。
塑造典型示范。美丽乡村建设必须是以农民为主体的建设，是有农民参与的建设。如何调动起农民的积极性，让他们自愿主动地参与建设是宣传工作的重点和难点。对于美丽乡村建设，村民一开始都是不熟悉、不了解的，参与建设管理的积极性不高。通过塑造典型，形成示范作用，村民们看到了实在的建设成果，才纷纷投入美丽乡村建设中。首先选好示范点。佛冈县开展村庄现状调查，采取竞争方式，选准选好美丽乡村建设点，建设重点仍是主干道两旁的乡村和农村综合改革试点镇及省级新农村连片示范乡村。佛冈县委农办对各镇申报的美丽乡村进行实地考察，认真甄别筛选，严格申报把关，把一些基础条件较差的删减下来，确保申报村的整体质量。同时，结合全县乡村规划，设计特色各异的村庄集群，避免美丽乡村建设千村一面和同质化。其次找好带头人。美丽乡村建设主体是人，要调动村民自建的积极性，必须要在村内找好带头人，要让村党支部和村民理事真正成为“领头羊”和“顶梁柱”。近年来，佛冈县持续做好村级党组织下移与村民自治下移工作，完善的村级组织使“三个整合”顺利推进得到了良好的组织保障。只有让村民成为建设主体，政府来做跳板，这样的建设成果才能激起村民的建设热情。最后搞好示范宣传。从市级层面看，清远市美丽乡村办公室建立了信息沟通和共享机制，通过网络平台，实现工作的实时在线沟通和信息资源共享，及时收集和整理市领导会议（调研）讲话精神以及各地工作开展情况，将领导的工作要求以及各地、各帮扶单位的工作亮点、好经验、好做法等以《美丽乡村简报》的形式向全市通报。从县级层面看，佛冈县委宣传部选取典型特色村庄，进行专题宣传，覆盖中央和省市县媒体，进行高规格、多形式的宣传。
[1]温铁军：《“三农”问题与制度变迁》，中国经济出版社，2009。
[2]张孝德：《中国乡村文明研究报告——生态文明时代中国乡村文明的复兴与使命》，《经济研究参考》2013年第22期。
[3]柳兰芳：《从“美丽乡村”到“美丽中国”——解析“美丽乡村”的生态意蕴》，《理论月刊》2013年第9期。
[4]柳兰芳：《从“美丽乡村”到“美丽中国”——解析“美丽乡村”的生态意蕴》，《理论月刊》2013年第9期。