宁夏生态文明体制改革研究

张 弼

2016年7月，习近平总书记来宁视察时指出，宁夏作为西北地区重要的生态安全屏障，承担着维护西北乃至全国生态安全的重要使命。2019年9月，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出，黄河流域构成我国重要的生态屏障。宁夏地涉黄土高原水土流失区、两大沙漠沙地、一个国家级能源基地，是黄河流域生态安全格局中的战略节点，宁夏还是连接华北与西北的重要枢纽，处于风沙进入国家腹地和京津唐地区的咽喉要道，是国家生态安全格局的“两屏三带”的重要组成部分。随着黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略，对宁夏而言，打造全国重要生态安全屏障，既是黄河流域生态屏障建设的重要组成部分，也是维护全国生态安全的战略性政治任务，同时还是促进宁夏高质量发展的重要抓手，意义重大。

生态文明体制改革是生态文明建设的核心内容，是宁夏打造区域乃至全国生态安全屏障的重要政策保障。党的十八大以来，宁夏以构筑西北生态安全屏障为目标，加强顶层设计，不断完善生态文明制度体系，先后制定实施《宁夏主体功能区划》《宁夏空间发展战略规划》《宁夏空间发展战略规划条例》《自治区党委 人民政府关于推进生态立区战略的实施意见》，对一个时期内宁夏生态文明体制改革作了全面系统部署。在新的形势下，全国生态安全屏障的战略定位要求宁夏须从更高远的政治站位、更宏观的生态安全格局、更系统的政策保障体系等方面进一步深化生态文明体制改革。

一、完善生态文明建设目标评价考核体系

生态文明建设目标评价考核体系是生态安全屏障建设的“绿色指挥棒”。2017年12月，自治区党委办公厅和人民政府办公厅联合印发了《宁夏回族自治区生态文明建设目标评价考核办法（试行）》，对5市“十三五”规划期内生态文明建设目标完成情况进行评价考核，为完善评价考核体系积累了重要经验；2018年11月，自治区第十二届人民代表大会常务委员会通过了《宁夏回族自治区生态保护红线管理条例》，进一步加强了生态保护红线管理，为区域生态屏障安全制度奠定坚实的制度基础。

（一）丰富指标内涵，进一步完善考核指标体系

完善以绿色发展指标体系、生态文明建设目标考核体系为主要内容的生态文明建设目标评价考核体系，进一步完善目标评价考核办法。一是各地市可结合本地实际，积极探索创新目标评价考核机制。有条件的地方可以扩大评价考核范围，在考核下一级党委、政府的基础上，将与生态文明建设相关的属驻宁单位、市直部门、重点企事业单位也纳入评价考核范围。二是科学制定测算“绿色发展指数”，其中要有和国家指标体系高度衔接的指标，还结合区情增加了“沙漠化土地治理率”“绿色产品认证”等项指标。

（二）多方联动，探索建立多维考核机制

区、市、县应成立以党政“一把手”为组长、副组长的生态文明建设领导小组，形成区、市、县三级协同推进生态文明建设局面。探索建立跨部门协作联动机制，由自治区发改委、统计局、环保厅牵头，会同自治区党委组织部、工信厅、财政厅、自然资源厅等区直部门建立生态文明建设目标评价考核协作联动机制，定期研究会商评价考核统计数据的统计口径、数据分析比对等重要关键问题，为评价考核工作的有序开展提供机制保障。特别是针对宁夏区域旅游的发展定位，要建立生态旅游资源合作开发及相应的考核机制，推进生态旅游、农业旅游、森林旅游，建立发展规划协调、项目整合、产品融合、品牌共建等一体化发展机制，形成多层次、多业态的生态旅游产业发展体系和考核体系。

（三）突出区域特点，进一步完善考核机制

一是制定体现不同主体功能区特点和生态文明要求的考核办法，把考核的重点放在区域生态功能维持、生态质量改善和扶贫攻坚、农民增收上，进一步增强绿色发展导向。二是将生态安全屏障建设纳入绩效管理考评机制，不断增加生态文明建设和绿色发展的考核内容，提高考核权重，从单一考核污染物总量减排，逐步扩展至考核污水垃圾处理、流域水质达标、森林覆盖率、林地保有量、单位GDP能耗下降率等内容。三是建立“奖惩分明”的结果运用机制，加强正向激励，把考核结果作为党政领导班子和领导干部综合考核评价、干部奖惩任免的重要依据，对在生态文明建设一线作出突出成绩的干部优先选拔任用。实施综合性生态补偿和生态保护财力转移支付制度，开展黄河流域山水林田湖草生态保护修复试点，对流域生态和环境保护有力的地方，在资金安排方面给予倾斜支持，强化正向激励。对损害生态环境的领导干部，建立生态环境损害责任终身追究制，以真追责助力真考评。

二、深化领导干部自然资源资产离任审计制度

吴忠市探索开展领导干部自然资源资产离任审计工作走在全区前列， 2018年5月，吴忠市审计局对吴忠国家农业科技园区自然资源资产管理和生态环境保护开展审计。在明确园区自然资源资产利用和管理的基本情况的基础上，制定审计（试点）实施方案和审计重点；按照“统一方案、统一实施、统一上报、统一处理”的原则，结合领导干部任期经济责任审计，全面开展审计试点工作。建议总结吴忠市相关经验，进一步完善并推进宁夏领导干部自然资源资产离任审计制度。

（一）加强顶层设计，完善制度体系建设

一要制订完善政策制度体系，建议出台《贯彻落实〈开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案〉 的实施意见》，明确开展领导干部自然资源资产离任审计试点的目标与计划、试点的主要内容和保障措施；出台《宁夏党政领导干部自然资源资产离任审计实施方案（试行）》，进一步明确试点工作的定位，同时提出更加明确、可操作性强的规范。指导地方党委和政府及相关部门出台相应政策文件，制度本地区审计试点实施方案。二要形成部门联动工作机制，注重加强各级发展改革、国土资源、环境保护、水利、农业、林业、工信、住建等承担自然资源资产管理和生态环境保护工作部门和单位的工作协调，形成工作联动、目标联动、信息联动、资源联动、技术联动和规范联动，发挥整体联动效应，形成工作合力。

（二）创新组织方式，有序推进审计试点

建议坚持先易后难，采取“导向型”“约束型”两种方式，分阶段分步骤，有序推进审计试点工作深入开展。先在“综合型”审计中探索经验，后在“专项型”审计中总结提升。其中，第一阶段，“综合型”，结合党政主要领导干部经济责任审计启动自然资源资产离任审计试点，通过试点，将审计内容初步确定在自然资源资产的变化状况、开发利用的可持续性、使用权转让（出让）的合法合规性、保护的有效性、收益或补偿资金征收和管理的合规性等方面。第二阶段，“专项型”，在试点市开展自然资源资产专项审计试点，从国土资源、森林资源、水资源和环境保护等四个领域展开，结合宁夏主体功能区定位，并针对各地区自然资源资产禀赋和生态环境保护工作重点开展“专项型”审计试点，川区重点关注水资源和矿产资源，山区重点关注森林资源。通过“专项型”审计，从技术层面进一步积累经验，对审计试点的对象范围、内容重点、评价指标和组织方式等进行深入探索，建立相对完善的审计技术程序与方法。

（三）运用科技手段，提高审计效率

以地理信息技术为主要手段，以宁夏基础测绘成果数据和各部门专题业务数据为基础，有效整合土地、水、森林、环保等各类自然资源数据。积极探索自然资源资产审计大数据平台建设，加大对自然资源资产管理和生态环境保护等信息系统相关数据的采集力度，多渠道归集土地、矿产、森林、水、环保等自然资源资产基础数据，深度融合测绘地理信息局地理国情普查等测绘成果，积极探索“地理信息+”审计分析理念，建立数据分析团队，从自然资源资产审计数据规范的制定、审计数据库建设和审计服务系统开发等方面，形成一套地理信息审计服务模式，提高审计效率。

三、探索建立跨省（区）流域生态补偿机制

以流域跨省界断面水质考核为依据，建立流域上下游甘肃、宁夏、内蒙古三省（区）间横向水环境补偿机制，实行联防联控和流域共治，全力推进黄河流域水环境综合治理。

（一）建立双向补偿机制，明确补偿方式

三省（区）共同出资设立“甘宁蒙”流域水环境补偿资金，实行资金“双向补偿”。以相关双方确定的水质监测数据作为考核依据，当上游来水水质稳定达标或改善时，由下游拨付资金补偿上游；反之，若上游水质恶化，则由上游赔偿下游，上下游两省（区）共同推进跨省界水体综合整治。在此基础上，中央财政依据考核目标完成情况对补偿机制予以适当资金支持，支持流域上游省（区）专项用于流域水污染防治工作，并逐步退出。

（二）建立水质约法机制，明确补偿标准

补偿协议以水质“约法”，由中国环境监测总站负责组织甘肃、宁夏、内蒙古三省（区）对跨省（区）界断面水质进行监测，并采用“双指标考核”模式，既考核“年达标率”又考核“月达标率”，既考核“水质达标率”又考核“污染物浓度”，强化水质目标导向。三省（区）共同设立的补偿资金额度为3亿元，三省（区）每年各出资1亿元。以双方确定的水质监测数据作为考核依据，按照“双向补偿”的原则，计算补偿资金。若河流断面未完全达到年度考核目标的，将按达标河流来水量比例和不达标河流来水量比例计算补偿金额。

（三）建立综合治理机制，明确资金用途

资金主要用于流域水污染综合整治、畜禽养殖污染治理和清拆补偿、环境基础设施和能力建设等工作。一要明确各年度整治目标和重点任务，精准施策。编制《流域水污染防治规划》《流域水污染防治行动计划实施方案》。二是推进实施重点项目，开展流域水环境综合整治。在重点污染行业和环保薄弱环节加强突破，拆除流域周边的猪场等养殖场，遏制养殖污染。加强污水处理厂、生活垃圾无害化处理场、垃圾中转站等环保设施建设，提升流域城区污水处理率和垃圾无害化处理率。重拳整治化工行业，关停不合格的加工企业。三是在推进流域环境综合整治的同时，加快推进绿色发展，优化产业结构，引导相关产业农户转产转型。鼓励和引导各地区出台转产扶持办法，设立专项扶持基金，实施资金扶持、教育补偿、技术补偿等新模式，引导环境整治和流域治理中受到影响的农户发展蔬菜、瓜果、花卉等特色种养业并给予资金补助。

四、构建绿色金融体系

（一）以高质量发展为目标，构建绿色金融政策框架体系

着力构建远期、中期、近期结合和金融、财税、产业融合的绿色金融政策框架体系，为绿色金融改革创新提供坚强有力的扶持激励和政策保障。一是要高起点做好顶层设计，制订自治区级绿色金融专项规划，出台关于加快绿色金融发展的实施意见和实施细则，突出以构建适应经济新常态和绿色金融为特色的现代金融服务体系为目标，以服务实体经济发展为根本任务，以支持产业绿色转型为主线，着力构建绿色金融组织体系，着力完善绿色金融市场体系，着力创新绿色金融产品和服务，着力优化金融发展环境。二是高标准制定激励支持政策，出台促进绿色金融发展的实施意见和优惠政策兑现指引，从绿色金融机构入驻、服务绿色产业发展、专业人才引进等方面提出激励措施。

（二）加快绿色金融基础设施建设，为高质量发展提供坚实保障

一是制定绿色项目标准及金融统计制度，引进专业第三方机构制定绿色项目标准，对全区生态文明建设重点项目进行筛选，建立自治区级绿色产业项目库。健全环境信息披露机制。二是启动宁夏企业环境信用评价管理系统项目建设，加快搭建企业环境信息共享平台，提升金融机构获取客户环境信息便捷性和准确率。三是开展全区金融类人才引进工作，面向海内外吸引一批熟悉金融理论、环保知识、产业政策的复合型绿色金融人才，推动金融管理部门和金融机构优秀人才到宁夏挂职交流，为绿色金融发展提供智力支撑。

（三）充分利用各种平台，持续凝聚发展绿色金融的共识

充分利用各类平台，积极开展宣传工作，营造良好发展氛围，不断深化全社会对绿色金融认识，持续凝聚发展绿色金融的共识。组织国内知名专家学者在《经济日报》《宁夏日报》等重要媒体对宁夏绿色金融改革创新开展系列宣传解读，在中阿博览会等窗口上积极推介绿色金融合作项目。

五、完善法治保障体系

通过编织法律密网、高悬法治利剑，守护生态屏障，提升区域生态系统服务功能，需要构建立体化、联动式生态环境资源保护立法、司法和执法体制机制。

（一）加强针对性立法，有效发挥法治引领和推动作用

一是加强环境资源保护立法，完善水污染防治条例、农业生态环境保护、湖泊保护、生态文明建设等相关地方立法，及时修订宁夏水资源条例，推动建立河（湖）长制度；二是有效发挥环境资源保护监督作用，自治区级人民代表大会上专门听取和审议生态环境报告、实施河长制情况的报告、自治区高级人民法院关于生态环境资源审判工作情况的报告、自治区人民检察院关于生态检察工作情况的报告。

（二）构建多样化联合机制，充分发挥公安部门保障作用

一是强化对破坏生态环境犯罪的打击整治。通过“挂牌督办、提级侦办、异地用警”多项举措，切实形成对环境污染违法犯罪活动的有力震慑。二是推动食品药品环境侦查工作专业化建设，研究出台宁夏公安机关药品环境犯罪侦查工作规划等文件，推动市县打击环境污染专门机构和队伍建设，加快建立区市县三级公安机关成立打击环境犯罪专业机构，增强打击环境犯罪专业队伍力量；三是构建打击破坏生态环境犯罪常态长效机制，以专项行动为抓手，对破坏生态环境犯罪突出问题实施常态化打击，建立暴力抵抗环保执法的保护机制，加强联合执法、区域执法、交叉执法。

（三）加强规范化和专门化建设，服务生态环境领域审判新需求

一是加强生态环境资源案件审判，依法惩处污染环境、破坏资源等犯罪，妥善处理各类环境资源民事纠纷，监督、支持环境资源行政主管部门依法行政。二是推动生态环境资源审判工作规范化建设，推进环境资源民事、行政、刑事案件归口审理模式，实现“三合一”或“二合一”审理，积极探索恢复性司法。三是推进生态环境资源审判专门化建设，成立环境资源审判庭，设立环境资源合议庭、环境资源巡回法庭和生态旅游法庭。

宁夏改善生态环境质量研究

李禄胜 崔万杰

党的十八大以来，宁夏回族自治区党委和政府认真贯彻落实中央有关生态环境保护的决策部署和总体要求，牢固树立创新协调绿色开放共享的发展理念，紧密结合宁夏区情，把生态环境保护作为经济社会可持续发展的重大基础性工作来抓，全力打好污染防治攻坚战，全区生态环境持续改善，各项工作取得了新进展。

一、提高政治站位，形成合力攻坚的生态环境治理格局

良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉，也是高水平全面建成小康社会的基本要求。中华人民共和国成立以来，全区生态环境保护事业的历程，从无到有，从最初的“三废”治理，拓展到污染物总量控制、城乡生态环境保护、环境执法监察、环境宣传教育等多个领域。生态文明理念牢固树立，生态环保事业快速发展，污染治理成效不断显现，生态环境质量持续好转。党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局，提到前所未有的高度。保护生态环境，既是民生问题，也是政治问题；保护环境就是保护生产力，就是保障和改善民生。

（一）认真践行习近平生态文明思想，“大生态大环保”格局逐步形成党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在坚持和发展中国特色社会主义、实现中华民族永续发展的战略高度，把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，谋划推进了一系列根本性、开创性、长远性的工作，推动生态环境保护从认识到实践发生历史性、转折性、全局性变化。

在自治区党委和政府的领导下，一批批重点生态环境工程开工建设，一个个突出生态环境问题得到有效整治，生态环境和城乡人居环境进一步改善，绿色发展的理念不断深入人心。自治区党委、政府专题研究部署生态环境工作，自治区人大督导检查，自治区政协监督指导，自治区各部门协同推进，认真落实“管发展必须管环保，管生产必须管环保，管行业必须管环保”的责任规定，认真抓落实、精细抓管理、铁面抓问责，生态环境各项目标任务系统扎实推进，形成了党委、政府、企业团体、社会公众、新闻媒体并肩作战、齐抓共治的良好氛围。

（二）扎实推进生态文明体制改革，生态环境治理长效机制逐步形成

以自治区党政机关机构改革为契机，整合相关部门生态环境职能，组建生态环境厅，增加内设机构和人员编制。扎实推进各市县生态环境监测监察垂直管理制度改革、生态环境保护综合行政执法改革，推动形成职能集中、分工合理的生态环境监管体系。深入推进“放管服”改革和“不见面马上办”事项。出台《生态环境损害赔偿制度改革实施方案》，建立财政资金投入与环境质量和污染排放总量指标挂钩相关政策。出台《宁夏回族自治区生态保护红线管理条例》《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的实施意见》《打赢蓝天保卫战三年行动计划》《党委和政府及有关部门生态环境保护责任》，修订完善了一批法规规章。生态环境规划、科技、法治宣传、评估、应急等工作都取得新的进展。

（三）守好改善生态环境的生命线，统领生态环境保护各项目标任务

党的十九大报告提出，推进绿色发展，着力解决突出环境问题，加大生态系统保护力度，改革生态环境监管体制，建设美丽中国。宁夏认真贯彻落实中央决策部署，各地、各部门将巨大的压力转换为完成任务的决心，积极担当、主动作为，聚焦执行、狠抓落实。宁夏回族自治区党委、政府提出利用3—5年时间，基本解决大气、水、土壤环境突出问题，通过打造沿黄生态经济带、构筑西北生态安全屏障、铁腕整治环境污染、完善生态文明制度体系、加强环境监管体系与能力建设，打造西部地区生态文明建设先行区，筑牢西北地区重要生态安全屏障，为保护生态环境和建设美丽新宁夏提供了重要支撑与保障。对生态环境保护工作从任务目标、负有生态环境职责的各级党委及职能部门、监管方式、污染源，到生态环境标准等方面进行了全面梳理，确定了生态环保各项工作的具体目标、任务量、完成时限和责任单位，几乎涵盖了所有党政工作部门、审判检察机关、事业单位和人民团体。

生态文明建设是事关实现“两个一百年”奋斗目标、事关中华民族永续发展的根本大计。这是符合宁夏回族自治区区情、顺应发展规律、顺应群众期盼作出的重大决策，也是中华民族永续发展的题中之意。

（四）实施《宁夏空间发展战略规划》，划定并发布生态保护红线

宁夏是全国首个以省（区、市）为单位统一编制实施空间规划的省区。按照“把宁夏作为一个城市规划建设”的理念，立足全区进行顶层设计，以地方立法的形式确定了宁夏空间发展的总体定位，实施“一主三副、核心带动，两轴两带、统筹城乡，山河为脉、保护生态”的总体战略，促进人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一，实现宁夏社会、经济与环境可持续发展。

划定并发布生态保护红线，明确自治区生态保护红线总面积12863.77平方公里，占国土总面积的24.76%，包括生物多样性维护、水源涵养、防风固沙、水土流失、水土保持5种生态功能类型。全区生态保护红线在空间上呈现出“三屏一带五区”的分布格局：“三屏”是指贺兰山生态屏障、六盘山生态屏障、罗山生态屏障；“一带”是指黄河岸线生态廊道；“五区”为东部毛乌素沙地防风固沙区、西部腾格里沙漠边缘防风固沙区、中部干旱带水土流失区、东南黄土高原丘陵水土保持区、西南黄土高原丘陵水土保持区。

（五）全面打响污染防治攻坚战，生态环境质量稳步改善

深入实施蓝天、碧水、净土“三大行动”。打好蓝天保卫战，让群众呼吸上清新空气；保卫黄河母亲河，确保黄河母亲河环境安全；保一方发展净土，坚持预防为主、保护优先、风险管控原则，从源头上保障农产品质量安全和人居环境安全。

面对空气质量主要指标不降反升、水环境质量考核全国排名靠后等严峻形势，宁夏认真贯彻落实中央决策部署，圆满完成了各项国家考核目标任务。淘汰了一大批燃煤锅炉、黄标车和老旧车，数以百计的治理项目悉数上马并顺利完成，对银川周边3家制药及生物发酵企业实行停产整治，扰民十多年的恶臭初步得到遏制，主要污染物总量减排指标超额完成国家下达的考核任务；摘掉了大气污染防治工作全国考核唯一不合格的“帽子”，地表水达到或好于Ⅲ类水体比例为73.3%，符合国家考核要求。尤其是黄河干流宁夏段首次实现了出入境水质均达到Ⅱ类历史性突破；土壤污染农用地详查全面启动，布设农用地详查点位3036个，部分污灌区土壤修复治理初见成效；涉危企业规范化考核达标率明显提升；声环境和电磁辐射环境状况继续保持良好。

二、准确把握当前生态环境保护工作面临的形势

要准确地把握形势，抓住历史机遇和有利条件，克服困难和不利因素，推动污染防治攻坚战取得重大进展，为全面完成目标任务奠定坚实基础。

（一）正视生态环境保护的困难与问题

一是污染治理成效与人民群众期盼还有差距。虽然大气和水污染防治顺利通过了考核，但工作基础还比较弱，污染源点多面广，个别地方抓污染防治的力度不够大，污染治理成效还不够稳固，群众对生态环境问题还有很多诉求和期待。二是生态环境质量还存在不稳定性不平衡性。受自然条件变化影响较大，春季沙尘暴极易拉高颗粒物平均浓度。银川市、石嘴山市环境空气质量虽然改善幅度较大，但问题依然较多，银川市臭氧年均浓度超标、二氧化氮浓度接近空气质量二级标准，石嘴山市二氧化硫浓度高于全区平均值。三是生态环境保护形势严峻、任务艰巨。就2018年而言，宁夏加大资金投入，实施了一批重大污染治理项目。随着环境治理措施深入推进，工作的难度不断加大，面临的任务日益艰巨，减排的空间逐渐缩小。个别地方重污染天气、垃圾围城、农村面源污染依然是民心之痛、民生之患。危险化学品产量逐年增加，固体危险废物区域性转入量居高不下，突发环境事件时有发生，环境风险依然较高。四是产业结构与绿色发展的矛盾比较突出。宁夏产业结构偏重、能源结构偏煤的问题依然突出，过度依靠资源发展的模式还没有从根本上改变，与贯彻落实新发展理念，推动经济高质量发展的要求还有一定差距。

（二）抓住生态环境保护工作的难得机遇

一是中央加强生态文明建设的决心坚定不移。党的十九大把打好污染防治攻坚战，作为决胜全面建成小康社会的三大攻坚战之一，全国生态环境保护大会确立了习近平生态文明思想，为提升生态文明建设水平、建设美丽中国提供了根本遵循。国家将全面考核污染防治攻坚战5大类11项具体指标。中央生态环保督察形成了常态化格局，各级党政抓环保的责任压紧压实，为持续改善生态环境质量，加快推进生态文明建设提供保障。二是自治区推进生态文明建设的措施坚强有力。自治区出台打好污染防治攻坚战实施意见，完善制度机制，明确方法路径。高规格成立生态环境保护领导小组等多个议事机构，高质量、全方位推进中央环保督察整改、污染防治攻坚战。三是构建生态环保大格局的氛围日益浓厚。全区各级党委和政府及相关部门积极落实生态环保“党政同责”“一岗双责”，狠抓污染治理，扎实推进生态环境质量改善。广大企业污染防治主体责任意识不断增强，环保投入明显加大，效果显现。社会公众的环保意识不断提升，投诉监督、建言献策，为我们发现和解决问题提供了支持。四是生态环保工作的基础筑牢夯实。近年来，自治区实施了一批生态文明建设示范工程，出台了一系列加强生态环境保护的制度措施。三项改革三管齐下，进一步理顺了部门职责，构建了环境监察体系，优化了生态环境监测网络，加强了基层监管力量，生态环保综合保障能力明显提升。

面对新形势、新机遇、新挑战，全区上下要敢于直面困难和问题，切实担负起生态环保督察的综合协调作用、污染防治攻坚战的牵头引领作用，坚持标本兼治、突出重点、统筹谋划、精准发力，力争实现“三个有利于”，即有利于减少污染物排放，改善生态环境质量；有利于推动结构调整优化，促进经济高质量发展；有利于解决老百姓身边的突出环境问题，促进社会和谐稳定，努力提升人民群众对生态环境的获得感、幸福感、安全感。

三、久久为功，根治顽疾，切实扛起生态文明建设的政治责任

党的十九大对生态文明建设作出战略部署，要求着力解决突出环境问题，提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。推进绿色发展方式和生活方式，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

（一）切实扛起生态文明建设的政治责任

习近平总书记来宁视察时指出，宁夏地处西部，发展不足仍是最大的实际。宁夏生态环境有其脆弱的一面，生态环境保护建设要持之以恒。生态环境保护首要任务是立足本职，处理好发展与保护的关系。宁夏处于快速工业化和城镇化阶段，生态环境主要考核指标不降反升，环境质量持续恶化成为民心之痛、民生之患。2015年冬季开始，主要城市及周边出现雾霾。2016年，宁夏水污染防治国家考核排名靠后，黑臭水体整治缓慢。贺兰山等自然保护区存在不同程度违法违规开发，生态环境成为发展的短板。党的十八大以来，中央推动生态环境保护从认识到实践发生了历史性变化。

一是坚决打赢污染防治攻坚战。宁夏生态环境脆弱、财政底子薄，治理修复代价大、难度大，必须坚持以防为主、保护优先，着力解决群众反映强烈和制约经济社会可持续发展的突出环境问题，努力完成国家考核硬指标，确保中央环保督察组反馈问题整改到位。二是坚定推进绿色发展。按照新发展理念，在调结构、优布局、促转型、惠民生方面持续发力，把提高发展的质量和效益落到实处。坚持绿水青山就是金山银山，做优做大宁夏独特自然资源和生态环境的资产增量，为特色农业、全域旅游等新业态提供发展空间，为创新驱动和脱贫富民提供更多正资产。

（二）开展“三大”行动，确保环境质量改善

坚持守住底线、对标高线，底线达到环境质量只能变好、不能变差的国家要求。高线对标京津冀大气污染防治、水和土壤污染防治行动计划等新要求，确保2020年生态环境质量总体改善。

深入实施“蓝天、碧水、净土”三大行动。完善大气污染防治联控联防机制，开展燃煤、烟尘、机动车、扬尘污染协同治理。全面淘汰城市建成区燃煤锅炉，实现主要城市供热集中化、清洁化和主要污染物减量化。深化施工、道路等扬尘控制，确保城市空气质量稳步提升。抓好企业恶臭治理，重点对产生恶臭的行业企业实行全过程管控，对污染严重、群众反映强烈的限期、限产整改，治理效果不明显的坚决按照中央督察要求关停，还群众清新空气。加强黄河支流、重点湖泊保护和入黄排水沟整治，加快建设人工湿地等综合治理工程。全面取缔工业企业直排口，推进污水集中治理、废水深度治理。强化水源保护和水质监测，为群众创造更多亲水环境。加快推进土壤污染详查，实施土壤环境监测全覆盖。严格整治农业面源污染，从源头保障人居环境安全。扎实做好未污染土地保护，推动固体废弃物综合利用。

（三）深入推进绿色发展，促进经济转型升级

污染防治防在前、治在后，预防是第一要务。严格生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单“三线一单”约束管理，加强部门配合，落实空间规划，强化规划和项目环评联动机制，树立全区“一盘棋”理念，将区域环境禀赋和约束作为重大决策依据。从战略布局、源头管理上促进产业转型升级，淘汰不符合国家产业政策和环保要求的落后产能。推动企业清洁生产，培育环保产业，实现绿色循环低碳发展。开展自然保护区整治绿盾专项行动，落实生态修复措施，拓展更多绿色空间。力争到2020年，创建一个国家生态文明建设示范市和若干示范县。

（四）加快生态环境保护体制改革，构建长效监管机制

加强法治建设，推进环境保护地方立法，建立健全生态环保制度体系。严厉打击各类环境违法行为，遏制企业违法排污势头；完善生态环境督察体系，健全环境保护督察组织机构，形成抓发展的管环保、管行业的管环保的“大环保”工作机制。组织开展自治区生态环境保护督政体系建设，让生态环境保护督察制度有效延伸，继续推进生态环境监测监察垂直管理改革，实施财政投入与生态环境质量挂钩的激励政策。加大资金投入，鼓励形成多元化投入治污路径，推行环境污染第三方治理，建立覆盖所有固定污染源的企业排污许可制度；推进社会监督，利用平台，推进信息公开和环境违法曝光，加强部门联动，构建生态环境守信和惩戒赔偿机制。凝聚公益诉讼合力，保护和改善生态环境质量。

在新中国成立70周年之年、全面建成小康社会关键之年、打好打赢污染防治攻坚战的关键之年，宁夏各族人民在党中央的坚强领导下，上下同心，迎难而上，振奋精神，实干兴宁。宁夏的未来，不仅有高质量的发展，更有美好的生态环境。

作者简介 张弼，中共宁夏区委党校（宁夏行政学院）决策咨询部副教授。

作者简介 李禄胜，宁夏社会科学院农村经济研究所（生态文明研究所）研究员；崔万杰，宁夏环境宣传教育中心干部。