综合篇
基于“三位一体”视角下的宁夏耕地保护机制研究
马 波
耕地是土地的精华，是农民生存之本，粮食生产之要，自然生态之基。近年来，宁夏以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚决贯彻落实习近平总书记“像保护大熊猫一样保护耕地”的重要论述，持续实施生态立区战略，着力构建耕地数量、质量、生态“三位一体”保护机制，全区耕地保护实现数量、质量双提升，确保了国家粮食安全，改善了生态环境，为全区高质量发展提供了重要的资源要素保障。然而，宁夏耕地保护也同样面临着诸如与生态建设“争地”现象、耕地后备资源不足、土壤盐渍化等突出问题。当下，如何解决保护耕地与保障发展、保护生态之间的矛盾，需要我们以“三位一体”的视角，探究符合宁夏实际的耕地保护新机制，这对于加强新时代耕地保护工作具有重要现实意义。
一、全区耕地资源总体状况
（一）人均耕地优势明显
就全国视角看，宁夏耕地有三个明显特点：一是耕地相对比重较大。宁夏耕地总量小，不足全国耕地1%，居全国第25位。全区2018年末耕地占土地总面积比重25.1%，较全国平均水平14%高出11个百分点。二是人均耕地占有量较大。2018年全国人均耕地1.45亩，尚不足世界平均水平的一半，仅相当于澳大利亚的1/21、美国的1/6。全区2018年末人均耕地2.84亩，明显高于全国平均水平，位列全国第5位；人均水田、水浇地1.13亩，远高于全国平均水平0.65亩，宁夏耕地资源在人均占有量上优势明显。三是高质量耕地分布较少。全区有灌溉设施的耕地778.4万亩，占比不足40%，远低于全国5个百分点，特别是优质的水田面积，宁夏仅为14%，和全国水田1/3省份均超过50%相比，宁夏耕地资源禀赋相对较差。
（二）耕地总量稳中有增
从耕地数量看，2018年末全区耕地面积为1955.1万亩，与2009年相比，耕地增加18.1万亩，与1995年相比，耕地增加64.1万亩。全区永久基本农田保护面积从1328万亩提高到1400万亩。从全区近24年耕地变化状况看，宁夏耕地数量稳中有增，耕地保护基本实现动态平衡。但随着工业化、城镇化发展和人口持续增长因素影响，宁夏人均耕地从1995年的3.69亩下降到2018年的2.84亩，近24年人均耕地下降0.85亩，全区人均耕地逐年减少，但减少幅度缓于全国水平。从耕地结构看，近10年耕地内部结构占比年际之间基本保持稳定，水田、旱地数量呈减少趋势，水浇地呈增加趋势。2009—2018年，水田、旱地分别减少了12.9万亩、8.3万亩，水浇地则增加了39.3万亩。全区耕地结构年际变化主要是国家核拨黄河取水量减少造成水稻种植面积降低和生态移民迁出区生态退耕等原因造成的。从耕地空间分布看，总体变化趋势为沿黄灌区和中部耕地增加较多，分别增加12.1万亩、17.9万亩，南部黄土丘陵区因生态移民工程实施，耕地普遍呈现减少趋势，减少11.9万亩。可见，水资源条件是制约宁夏耕地结构优化和空间布局优化的主要因素。
（三）耕地质量持续提升
全区土壤自然肥力低，有机质少，普遍缺磷氮，质量较低的灰钙土、黄绵土分布最广，占48.6%，风沙土占11.5%。尽管宁夏多年实施重大土地整治项目，全区耕地质量得到提升，但优质耕地比重低，耕地质量总体不高的状况未得到根本改变。高等别耕地逐年上升。按耕地等别划分，全区高等别耕地仅有321.4万亩，占耕地总面积的16.6%；全区耕地中低产田1618.6万亩，占比83.4%。2010—2018年全区高等别耕地面积逐年上升，共增加37.6万亩，面积占比从14.7%上升至16.6%；中等地共减少19.1万亩，低等地面积年际变化较小，减少11.6万亩，全区耕地质量呈现出平稳上升的趋势。旱耕地坡耕地逐年减少。宁夏地貌复杂，山地丘陵多，平原只占27.2%。全区低产旱地面积大，2018年末旱耕地面积1176.7万亩，占耕地比重超过60%。全区耕地按坡度划分，2度以下耕地占47.8%; 2—6度耕地占12.7%; 6度以上坡耕地占39.5%。全区低于2度的平坦耕地不足一半，坡耕地比重较大。近10年来，通过退耕还林还草、生态移民区土地整理项目实施，全区旱地比重下降5.5个百分点，全区2度以下和2—6度坡耕地增长幅度均超过3%，从耕地结构和坡度变化状况看，近年来全区耕地质量均得到不同程度提升。
（四）耕地生态功能凸显
耕地作为重要的土地资源，也是生态系统的重要组成部分，除了在保障国家粮食安全方面具有重要作用外，还被赋予了改善生态环境、优化国土空间的重要使命。宁夏耕地区域差异较大，北部引黄灌区水源丰富，但地势低洼、中重度土壤盐渍化问题较多，而中部干旱带和南部山区以低丘缓坡、黄土丘陵沟壑为主，土地贫瘠，水资源匮乏，水土流失严重。宁夏在耕地保护方面积极融入绿色发展理念，依靠制度构建和技术创新探索在开发中保护，践行“山水林田湖草是一个生命共同体”的理念。“十二五”“十三五”期间，通过中北部重大项目、银北百万亩盐碱地改良等生态工程，改善土地生态环境，耕地生态涵养能力逐步提高。北部黄河灌溉区，以盐渍化治理和中低产田改造为主，应用节水灌溉改良、排水改良、农艺改良、化学改良和田间管理等组合技术，改善项目区的排水条件，降低地下水位，盐渍化耕地面积逐步减少。对于中部干旱带、南部山区小流域的耕地，则以高效节水灌溉和补水灌溉为主，将旱地改造为节水灌溉水浇地，提高农业综合生产能力，旱改水面积持续增加。对于南部山区，在生态移民土地整治项目区内整地平田、修渠铺路、栽植农田防护林，采用耕作层剥离、局部平整土地、生物技术固定沟渠、多树种建设农田防护林、修建沙土路面田间道，降低渠道硬化比例，保持项目区生物多样性和生态平衡，极大地改善了整体生态状况。
二、多维度保护耕地实践探索
（一）政策体系基本形成，地方差异化探索创新
2017年8月，自治区党委、人民政府印发《关于切实加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》（以下简称《实施意见》），作为全区当前及今后加强耕地保护的重要政策依据。在《实施意见》指导下，自治区自然资源、农业农村部门相继出台配套文件，进一步建立健全“划、建、管、补、护”耕地保护长效机制。严格耕地占补平衡管理，从偏重数量保护转向数量、质量和生态三位一体保护协同推进，形成耕地数量和质量并重、保护和建设并重、生产功能和生态功能并重的耕地保护良好态势。全区通过规划管制、审批监督等政府公权力保护耕地的强制性政策，以及通过指标交易、经济补偿等市场化手段保护耕地的激励性政策为主的宁夏特色耕地保护体系基本形成。同时，保护耕地新模式的地方探索深入推进，大力推广基层耕地保护创新实践经验。中卫市研究出台了耕地保护地长制和违法行为举报奖励办法，组建了中卫市“土地警察”，实行耕地保护党政同责，构筑市、县、乡、村组四级地长制组织体系。建立以土地警察为主的部门联动机制、以遥感数据为主的技术支撑预警机制、以群众举报为主的全民参与机制、以市级为主的财政保障奖励机制，逐级压实，层层递进，多措并举将耕地保护工作落到实处，为全区探索地方耕地保护经验发挥了重要的示范引领作用。
（二）开展土地综合整治，占补平衡落实落地
全区土地整治遵循“节水增地、改善生态、移民致富”原则，对项目区老灌区进行改造，对未利用的宜农土地进行开发补充，以高效节水为核心，坚持田、水、路、林综合规划，增加耕地面积，提高耕地质量，实现耕地动态平衡。多渠道落实补充耕地任务，规范耕地占补平衡指标交易行为，积极引导企业和个人利用自筹资金开发补充耕地。全区各地共实施耕地占补平衡项目124个，新增耕地58万亩。10年来，全区对460万亩耕地进行了综合整治，建成高标准农田370万亩，通过节水灌溉技术，大幅提升了水资源利用效率，老灌区用水量减少约1/4，新增农田灌溉面积86万亩，项目区土地质量平均提升1个等级。项目实施中调整优化农业结构，发展集约高效现代农业、特色农业，促进土地水资源节约集约利用，提高了粮食产量和农业综合生产能力。土地整治将小规模、分散零星、区块差异较大的耕地，整治成优质良田，改善农田基础设施和生态环境，提升粮食产能。采取补充耕地数量与提升耕地质量相结合的方式，以补改结合方式提高新增耕地质量，在中南部地区利用小流域水源、机井抽水等措施，将现有旱地改造为水浇地以提升质量，走出了一条符合宁夏特点的“旱改水”路子，为有效落实耕地“占优补优”探索了工作路径。
（三）多管齐下稳固生态，优化农业开发格局
在土地整治中综合采取工程、生物、物理、化学等措施，有力控制土地沙化、盐渍化，着力改善土地生态环境，实现粮食增产增收和保护生态的统一。坚持绿色发展理念，统筹开展生态保护修复，把加强耕地保护作为助推生态立区战略实施的重要抓手，坚持高起点“一盘棋”谋划、高标准“大投入”建设，按照山水林田湖草系统治理的要求，以整乡整村为对象，进行全域规划、整体设计、综合治理，着力解决乡村耕地空间布局无序化、耕地资源利用低效化、生态质量退化等问题，激活土地这个农村最大资源，全面促进耕地保护。通过大力实施国土综合整治，治理沙漠化土地5.6万亩、治理盐渍化土地101.5万亩，维持多物种生态平衡，将宁夏“中低产、旱耕地”建设成高产稳产田，新增了80多万亩水浇地，银北地区田间地下水位与治理前相比下降0.3—0.5米，土壤盐渍化得到了有效治理，盐渍化耕地面积减少15%。通过实施植物多样性生态建设工程，栽种各种树木792万株，初步形成了乔灌草结合的农田防护林体系，项目区呈现了“田成方、林成网、路相通、渠相连、旱能灌、涝能排”的耕地利用新格局，“保水、保土、保肥”效果明显，农业生产条件得到了明显改善，整个项目区由单一农业生态转向复合灌溉农业生态系统。
（四）助推乡村振兴实施，助力精准脱贫富民
2016年以来，统筹切块下达9个贫困县区资金5.55亿元，支持贫困县区开展土地整治和高标准农田建设，助力精准脱贫。建立了新增耕地指标和增减挂钩结余指标跨省域调剂机制，所得收益全部用于中南部精准扶贫和乡村振兴实施。通过对“田水路林”基础设施的综合整治，田间道路通达率、农田灌溉保障率、农业生产机械化率普遍提高，改善了农村基础设施，提高土地的规模化、集约化程度，推动了土地流转，为发展设施农业、生态农业奠定了基础。项目建设使全区190多万农民受益，项目区农民因粮食、蔬菜和经济作物增收及参与工程建设人均增收近千元，改善了农村地区的生产生活条件，促进了农业增效、农民增收和农村发展。将土地整治与乡村振兴战略紧密结合，发展观光农业、特色农业，建设冷凉蔬菜基地等，加快了现代农业发展步伐和城乡一体化进程。统筹推进了低效林草园地整理，加大农田基础设施建设，减少耕地碎片化，增加了耕地数量、提升了耕地质量，使低效用地实现了高效利用，全面改善农田生态环境，为构建数量、质量、生态“三位一体”耕地保护新格局奠定了基础。
（五）落实压实主体责任，监测监管取得突破
强化耕地保护监督监管，建立耕地保护责任目标考核，自上而下逐级签订耕地保护目标责任书，形成了六级耕地保护责任目标体系。完善考核内容，将永久基本农田划定、高标准基本农田建设、补充耕地质量等纳入考核内容，同时将耕地保护责任目标纳入市县经济社会发展考核评价指标体系，把考核结果作为领导班子和领导干部年度综合考核的主要参考依据。明确奖惩机制，对耕地保护责任目标履行措施得力的市县予以通报表扬，并在用地指标分配、新增建设用地有偿使用费和土地整治项目安排等方面予以倾斜。近年来，国家对耕地保护监测监管提出了更高要求，建立“政策+科技”的耕地保护动态监测监管体系，强化耕地保护信息化建设成为大势所趋。宁夏在全国率先研发宁夏耕地保护监测监管系统，通过大数据、高分遥感、人工智能、“互联网+”等现代信息技术有机融合，构建了“天地网”一体化的耕地保护监测、分析、核实、举证自动化动态监测体系，初步解决了宁夏耕地保护监测监管手段相对单一、监督检查力度不够、执法查处取证难等问题，以主动适应新形势下耕地保护要求，强化耕地保护的全流程监测监管，推动形成“天上看、实地查、网上管”的全方位耕地保护监管新格局。
三、耕地保护面临的困境与挑战
（一）耕地后备资源匮乏，占补平衡压力较大
宁夏耕地后备资源整体不足。全区因建设占用、生态退耕、结构调整等耕地减少和开发整治耕地增加，基本保持耕地数量大体平衡，但全区可用于占补平衡的耕地后备资源严重不足。2016年，全区耕地后备资源调查显示，全区耕地后备资源为65.6万亩，仅占全区土地总面积的0.84%，主要以中南部地区补充旱地为主。耕地后备资源区域主要以沟壑、荒山为主，且大部分处于生态保护区域内，后备耕地资源生态环境脆弱，能开发利用的耕地后备资源有限。高质量耕地补充压力大。中北部平原地区经过多年土地整治项目的实施，区位条件优、水热条件好的后备资源已基本开发殆尽，未开发的后备资源由于自然生态环境保护限制，施工难度过大、投资过高、地块破碎等多种原因无法进行整治，补充水浇地难度极大。同时因建设项目占用耕地质量较高，补充耕地总体质量不高，补充耕地“质量不降低”的要求难以满足。水资源短缺限制了耕地的补充。宁夏是全国地表水资源最贫乏的省区之一，水资源短缺的现状长期不会改变，但新增耕地仍受水资源短缺限制，需要“以水定地”，有限开发，耕地补充难度大，开发成本高，因水补耕的愿景越来越难实现。尤其是近年来全区通过“旱改水”等项目开发的耕地主要以水浇地为主，新增水田困难，占用水田落实耕地占补平衡任务艰巨。
（二）耕地非粮化趋势明显，耕地闲置撂荒现象普遍
宁夏第三次国土调查增加“粮食作物”“非粮作物”调查，初步查明全区粮食种植面积占耕地面积57.7%。国家统计局宁夏调查总队公布的2018年宁夏粮食播种面积1103.5万亩，占全区耕地面积56.4%，可以预测全区耕地非粮化43%左右。加之全区河滩耕地、湖泊耕地、沙化耕地、林区耕地、压砂地、25度以上坡地等难以稳定利用的耕地达到190万亩，耕种条件差，耕地产能低，对全区粮食生产供给挑战较大。城乡统筹发展加速了城乡要素流动，全区农村劳动力非农就业转移速度加快，大量农村人口进城务工，土地耕作多为留守老年人，务农积极性下降，耕地产出效益低下。加之耕地收益逐年下降，耕种成本与农产品收益不对称，造成耕地低效利用，耕地撂荒现象比较突出。全区耕地保护激励补偿机制尚在探索，耕地保护者权益未得到完全体现，影响耕地长效保护和高效利用。长此以往，农民对耕地资源的依存度和主动保护耕地的积极性均会受到影响。
（三）生态建设与耕地保护矛盾长期存在，耕地保护面临新的挑战
未利用地开垦补充耕地是实现耕地占补平衡的重要途径，但随着生态建设需求加强，未利用地的生态功能日益彰显，部分未利用地属自然生态空间保护地，农业空间和生态空间争地的现象突出。媒体曝光的南部省区借设施农用之名占用耕地建“大棚房”，以生态绿化之名占用耕地建设大公园，耕地保护面临新的挑战。近几年，建设占用耕地呈现下降趋势，建设用地与耕地保护的矛盾已有所减缓，而生态建设与耕地保护，特别是永久基本农田保护的矛盾加剧。另一方面，生态文明建设需要核减部分不稳定耕地用于退耕还林还草还湿，《“十三五”生态环境保护规划》明确要求，继续推进新一轮退耕还林还草，扩大退耕还林还草规模和范围，要求具备条件的25度以上坡耕地、严重沙化耕地、重要水源地坡耕地实施退耕还林还草。耕地，特别是永久基本农田与自然保护地、采矿在空间上还存在重叠，全区白芨滩、哈巴湖、火石寨、六盘山等8个国家级自然保护区与永久基本农田重叠面积8.6万亩。当前国家部署开展生态红线划定工作，一方面，生态文明建设要求从自然保护地等生态保护用地范围大面积调出永久基本农田；另一方面，永久基本农田补划压力增大，面对新形势、新常态，耕地保护和生态保护的战略性和重要性都进一步提升，耕地保护面临诸多挑战。
四、对策建议
（一）进一步落实最严格的耕地保护制度
继续实行最严格的耕地保护制度，坚持耕地数量、质量和生态保护并重。把耕地和永久基本农田保护责任目标考核从过去“查结构、考数量”转变到“定布局、考质量、考生态”，建立严格的考核奖惩机制。坚持严格控制建设占用耕地。运用经济杠杆，大幅度提高建设占用耕地，特别是水田、水浇地的成本。坚持非农建设不占或少占耕地，占劣不占优，坚决要保住全区沿黄自流灌区近700万亩的优质耕地。继续加大土地整治力度。把保障粮食生产能力作为耕地质量提升的核心，实施田、水、路、林、村土地综合整治，把河滩、林区、硒砂地等“不稳定耕地”调出永久基本农田，完善永久基本农田设施，推广生态农业技术，真正落实永久基本农田“落地块、明责任、设标志、建表册、入图库”制度。实行严格的占补平衡制度。加强补充耕地质量管理，强化耕地数量和质量占补双重平衡，坚持以补定占，先补后占，占补等级对等，实现耕地数量不减少、耕地质量不降低的要求。构建统筹全区占补平衡异地指标调剂和跨区域占补平衡配套机制，对新增耕地进行生态和社会效益评估，建立占补平衡评价新机制。
（二）进一步完善耕地数量、质量、生态“三位一体”保护机制
发挥耕地生物多样性保护、水源涵养和景观功能，加强耕地生态平衡功能，建立农业景观、“稻蟹共生”等美丽的农业特色产业区，推动灌区生态建设和生态旅游发展。对川区质量较好、产量较高的优质耕地，以保护为主，积极运用空间规划与用途管制政策工具，通过提高耕地占用税、耕地开垦费等手段，控制建设占用优质耕地，并加快实施耕地保护与生态保护补偿机制。对山区质量较低、面临土地荒漠化和沙漠化等生态环境风险的耕地，严格落实用途管制制度，以提升质量与补充耕地相结合的激励管控政策，并建立生态补偿机制，同时积极开展国土综合整治项目。对自然保护区周边质量较低、生产能力有限的耕地，以强制管控为主，优先突出生态保护的国土规划方向，开展生态导向的景观专项规划，将生态景观要素纳入耕地保护中。采用新技术、新手段，实事求是对退出或新增耕地准确据实变更，加强耕地在时间空间布局动态变化趋势研究，及时对政府耕地保护责任考核指标开展决策引导和预警提醒。
（三）进一步创新实施耕地保护补偿激励机制
健全耕地激励性保护，坚持“利益激励调节”，确保耕地质量有提升、潜在耕地数量有增加、生态环境有改善。制定差别化耕地保护考核体系。建立耕地补偿激励制度，将耕地保护补偿与耕地保护激励相结合，根据各市县高标准农田年度建设任务、永久基本农田保护面积、耕地面积等情况，强化耕地保护资金归集、拨付和使用管理，加大对各地耕地保护的补偿和国土综合整治的投入，对工作成效突出的市县给予资金奖励，达到最优补偿激励效果。进一步完善耕地保护机制，建立“责任+激励、行政+市场”耕地保护新机制，耕地保护激励以地方激励为主、自治区激励为辅，自治区层面重点对部分耕地保护较好的地区和提供自治区补充耕地交易指标的地区进行激励；各市县多渠道筹措资金，建立符合当地实际的各有特色的耕地保护激励机制，形成全方位、立体式、多元化的耕地保护激励体系。加强耕地保护信息化建设，用信息化手段监管耕地的保护和利用，建立耕地保护信息化网络，创新耕地保护长效机制，最终建立地方政府主导、部门联动监管、社会广泛参与的耕地保护共同责任机制。
（四）进一步发挥耕地的生态服务功能
农业是不可替代的文明，田园风光是一种具有历史文化底蕴的美景，耕地保护和建设本身是生态文明建设的重要组成部分，这与习近平总书记提出的“水稻田也是生态湿地和美景”的论断相契合。充分发挥耕地生态服务功能，在不用于非农建设、不破坏耕作层的前提下，对永久基本农田保护范围以外的生态资源优势积聚区、生态防护隔离区和生态环境修复区等限定区域，按照“藏粮于地”要求，探索土壤修复和地力养护的科学方法，适度调整种植结构，发展现代化观光农业、生态农业，实现山水林田湖草有机结合，构成生态多样性，进一步发挥生态涵养、自然休憩等复合功能，提升自然生态系统稳定性和生态服务功能。同时增强耕地管理的刚性约束，禁止在生态红线区、河道行洪区内、饮用水水源保护区、25度以上陡坡地等区域垦造耕地，严格控制成片未利用地开发。
作者简介 马波，宁夏回族自治区自然资源厅党组书记、厅长。