从生产许可证制度到强制性产品认证制度的地方探索与实践——江苏省宿迁市生产许可制与市场认证制并轨改革的启示
高兰芳
摘 要：简权放权改革越是进入攻坚期，越是需要周密的顶层设计与基层的大胆实践。2016年，在国家行政学院访学期间，笔者专程赴江苏省宿迁市就工业类产品生产许可制度改革进行调研。宿迁市的生产许可制与市场认证制并轨改革，既为深化“放管服”改革提供了创新的思路与办法，也为地方提供了可复制推广的经验与样板，值得总结与学习。
关键词：生产许可；强制性认证；并轨改革
在国务院简政放权各项改革中，行政审批制度改革具有牵一发而动全身的效果，由于涉及面广、改革的难度大，需要周密的顶层设计与基层的大胆探索相结合。江苏省宿迁市按照国务院深化“放管服”改革要求，着力破解企业“办照容易、办证难”等问题，以市场化为导向，以“减权去利”为核心，启动工业类产品生产许可制度改革，充分激发市场和社会主体活力，其探索性做法有不少亮点值得关注。
一、生产许可证制度与强制性产品认证制度的起源与异同
产品生产许可证制度和强制性产品认证制度其实施的前提是国家采用市场准入的法则参与其中，包括有效保障公共安全和人身健康、确保人身财产安全和产品质量等，目的是维护人民群众的合法权益，实现以人为本。特定时期，两种制度并行不悖、互为补充，在我国经济生活中发挥了不可估量的重要作用。二者目标虽然相似，但毕竟性质不同、手段迥异、效果不一。
（一）生产许可证制度与强制性产品认证制度的设立
工业产品生产许可证制度（简称“许可制”）是一种监控制度，其制定部门是国家主管产品生产领域质量监督工作的行政部门，其目的是为了控制产品生产加工企业。该制度规定：从事产品生产加工的公民、法人或其他组织，必须具备保证产品质量安全的基本生产条件，按规定程序获得工业产品生产许可证，方可从事产品生产，准入产品加贴“QS”标志。
强制性产品认证制度（简称“认证制”）是一种产品合格评定制度，是政府为了保证消费者人身安全和国家安全，加强产品质量管理而依法建立的。这个制度最大的特点是统一性，如统一的收费标准，统一的标志标识，统一适用的国家标准、技术规则和实施程序等。凡列入强制性产品认证目录内的产品，必须经国家指定的认证机构认证合格，取得相关证书并加施认证标志（“CCC”）后方能出厂、进口、销售和在经营服务场所使用。国家认证认可监督管理委员会统一负责国家强制性产品认证制度的管理和组织实施工作。
（二）生产许可证制度与强制性产品认证制度的区别
1．两种制度设立的基础不同
工业产品生产许可证制度产生于改革开放初期，其产生的背景是，在不具备生产条件的情况下，部分企业盲目进行生产，导致事故频发；同时，也给人体健康和财产安全带来了极其恶劣的影响。伴随着工业产品生产许可证制度的建立，市场准入门槛提高了，进入市场的企业必须具备基本生产条件和检验手段，同时，也要有稳定生产合格产品的能力，总而言之，最后稳定了市场经济秩序，假冒伪劣产品流入市场的比例也缩小了。强制性产品认证制度是在原有认证的基础上发展起来的一种产品质量安全保障制度。2001年，为兑现我国加入WTO的郑重承诺，保护广大消费者人身安全和动植物生命安全、保护环境、保护国家安全，中国政府按照世贸组织有关协议和国际通行规则由国家认监委依照法律法规，借鉴先进经验设立了强制性产品认证制度。
2．两种制度的性质不同
生产许可证制度和强制性产品认证制度最大的不同在于，前者属于行政许可范畴，实施主体是国家行政机关，后者的实施主体是社会中介性质的认证机构，行政机关只是起监督保障的作用。
3．两种制度的管理方式不同
在具体管理方面，这两种制度的区别在于：一是时限要求不同。因为生产许可证的实施主体是国家行政机关，所以在进行申请、受理、审查和颁发证书等方面，会受到行政法规严格的时间限制和过错追究。二是对产品性能要求不同。强制性产品认证突出强调产品安全性要求，而生产许可证考核的方面比较全，例如产品安全性、可靠性、理化指标和卫生指标等方面。三是监督管理履行方式和责任不同。生产许可证制度属于行政许可，因此，各级质量技术监督部门会定期或不定期地对产品或者企业生产条件进行监督检查，这也是为了维护政府公信力而履行的义务。对不能履行监督管理义务的，还应当按照《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第七十七条承担过失责任。强制性产品认证更倾向于企业应当接受监督检查的义务，从侧面也反映出强制性产品更加强调行业的自律。
4．两种制度的管理范围不同
强制性产品认证制度管理的范围比较广，它用于国内生产企业，也适用在中华人民共和国境内销售的国外企业生产的产品。反过来说，国外企业的一些产品被列入强制性产品认证范围，要想在我国境内销售，必须首先取得强制性产品认证；生产许可证管理的范围比较窄，仅限于在中华人民共和国境内生产、销售、经营活动中，使用列入生产许可证管理范围的产品的企业和单位。
二、生产许可证制度与强制性产品认证制度：效果与讨论
随着经济社会发展，两种制度对工业生产企业的影响不断分化，许可证制度弊端不断凸显的同时，认证制度公信力逐步提升。
（一）生产许可证制度：弊端不断凸显，影响企业创新，推高企业运行成本
伴随着经济社会的发展，设立于我国改革开放初期的工业产品生产许可制度越来越不适应经济新常态的发展。许可种类多、办理手续多、中介收费多、行政管控多的弊端日益凸显。一是许可证目录调整慢，覆盖领域偏多。目前，我国工业产品生产许可证涉及10个部门、25大项、117类683种工业产品。企业从事简单的木材加工也要办理生产许可，同一产品生产要许可，销售也要许可。二是办理程序复杂，需要的材料较多。一般需要经过申报、受理、核查、检验、批文和发证等环节，办理耗时少则1个月、多则半年。5年一次换证，材料准备过多过细，企业需要专门人员准备材料，有的甚至找中介代理帮忙。三是各种收费多，制度性成本高。有咨询服务费、发证检验费、专家审核费、计量器具检定费、委托检验费等，一个许可证少则花费四五千元，多则五六万元，有些隐性成本企业还没法入账，一定程度上推高了企业运行成本。四是政府对企业的微观干预过多。企业不分大小，都要具备一样的生产条件、管理制度、控制流程等，如果企业有工艺改进，可能会因不符合生产许可实施细则而无法办证、换证，这时，政府生产许可就成了企业的生产管理。
生产许可制度的“四多”问题推高了企业成本、制约了企业创新。创新型企业反映，相对静态的产品许可证难以跟上创新步伐，使用新材料、新工艺、新技术的产品，往往不能及时纳入生产许可证类别。比如，一家餐具生产企业使用新型可再生生物降解材料（PLA）制造的产品没有对应的许可证类别，而经销企业要求提供生产许可证才能销售。传统企业反映，生产许可证到期前，往往要提前半年以上着手准备各种资料。比如，一家砂轮生产企业每次换证都要2次以上才能通过审核，换证之后两人多高的材料都当“废纸”处理。换证期间，有票据可查的费用2万多元，专家接待费等没法入账的隐性成本达10多万元。新建企业反映，企业试生产的产品经过自检合格，或者通过第三方检验合格后才能申请办证，但是试生产后再申请办证的时间差较长。一家企业说，企业初次办证期间不能非法生产，只能干耗、空转，100多个员工每月工资40多万，半年200多万。
（二）强制性产品认证制度：公信力逐步提升，企业自主选择，政府专心监管
与生产许可证制度比较而言，现行的强制性产品认证制度的效果得到更广泛认同。相关机构及企业普遍认为，目前认证机构适度竞争，企业可以自主选择，政府能够专心监管。一是适度竞争的市场化格局逐步形成。认证产品从最初的130种发展到现在的160多种；强制性产品认证机构从最初的9家认证机构、68家检测机构，发展到现在的20 112多家和180多家，初步形成了认证机构优胜劣汰的市场化机制。二是企业选择自主性增强。一些类别产品认证指定机构通过动态调整，不断优化布局、增加数量，逐步打破了垄断，便利了企业认证，降低了企业成本。三是政府行政风险减小。实行谁认证谁负责，政府加强事中、事后监管，监督检查产品率，把承担质量安全事故责任的板子打在认证机构身上，形成了“政府问责机构—机构认证企业—企业公开承诺”的良性循环，提升了社会信用水平，支撑了政府职能转变。
（三）两种制度的关注与讨论：何去何从
一是认为没有必要再继续实行工业产品生产许可证。企业家一致认为：工业类产品有国家标准、行业标准和企业标准，至于企业怎么生产，使用什么设备，采用什么工艺，没必要一张图纸、一种流程，只需检验最终的产品是否达标。比如，液体无水氨等不直接进入消费领域的工业中间品，别的企业购买时都会严格检验产品质量，产品如果达不到采购标准就没有销售市场，企业为了生存，制定的生产标准往往高于国家标准，市场机制能够发挥作用，政府没有必要规定企业如何生产。二是认为生产许可制度阻碍了创新创业。一方面，“香肠做的篱笆，挡住了羊，吸引了狼”，生产许可证这道篱笆，反而增加了各种机构向企业索取利益的借口。另一方面，政府精力有限，颁发许可证需要时间，许可之前企业不能生产。一旦过多企业准入，政府监管容易流于形式，企业就有机会偷工减料、掺假造假，这最终导致政府发证趋于谨慎、减缓发证。三是认为现行两种产品质量保障制度应该按照市场化的方向整合。强制性产品认证制度更注重抽检最终产品是否达标，跟踪合格率低的产品，及时向社会公开，能够促进企业创新、改进工艺、提升质量、维护品牌，是改革的方向。取消生产许可证的产品，可以通过强制性产品认证制度保障质量安全。
三、宿迁市开启了工业生产许可制度改革“破题”模式
在中央命题、省里部署、企业呼吁、社会参与下，江苏省宿迁市率先开启了工业生产许可制度改革“破题”模式。
（一）围绕“减权去利”原则，探索实现从政府审批向市场认证为主转变
厘清政府、市场、社会三方边界，把属于市场主导的事项还给市场，让政府回归制定规则、过程监管和公共服务的本位。一是减权。从源头上消除不合理的行政干预，减少不必要的行政管制，实现从登记到生产全流程简化，实现市级无审批的目标。二是去利。清理整顿审批过程中各类不合法、不合理收费行为，出台防止中介服务领域利益冲突暂行办法等，从制度上切断部门私利和寻租空间。三是市场主动。除事关国家安全等特殊产品外，其他工业类产品生产许可由政府审批变为市场认证，强化企业质量管理的主体地位。四是法治。把改革过程纳入法律特别是《行政许可法》等框架内考量和审视，实现于法有据。
（二）围绕“双轨合一”目标，制定实现生产许可和强制性产品认证并轨的路线图
一是制订整体方案。通过《宿迁市工业类产品生产许可证制度改革实施方案》，明确力争用3年时间取消工业类产品生产许可证制度，实行市场化认证制度，强化事中、事后监管，优化营商环境，为深化“放管服”改革积累经验。二是出台配套文件。先后制定出台了《产品监管及过渡期发证办法》《监督管理办法》《质量安全事件应急处理办法》《证照合一衔接办法》《实施细则》等8个配套文件，形成“1+8”政策体系，有效保证改革整体推进。三是坚持“增量逻辑”。对改革中涉及的部门机构、编制、人员、收入调整的，在顶层设计解决方案出台之前，通过赎买政策保障基本利益不受损；制定出台《建立健全党员干部改革创新容错免责机制的实施办法》等，充分调动各方积极性。
（三）坚持“分类分步”路径，确保改革阻力最小化、动力最大化
一是按照统筹兼顾、先易后难原则，对工业类产品进行分类，制定暂停行使类、先证后核类和暂时保留类3个目录，成熟一批，推进一批，逐步减少暂时保留类产品生产许可，通过阶段性改革成效凝聚改革共识，避免因阻力较大而被搁浅的风险。二是坚持谋定后动、科学清晰的原则，把改革分为启动改革、深化改革和全面实施3个阶段，明确每个阶段的具体任务。比如，启动改革阶段，确定3个目录，制定配套文件；深化改革阶段，实施先证后核并逐步取消先证后核类生产许可，优化暂时保留类产品发证程序；全面深化改革阶段，取消暂时保留类产品生产许可，探索转为产品认证方式。
（四）实施“五位一体”监管，从机制上保证改革取得预期成效
在信用监管上，将涉改企业信息和信用记录纳入宿迁市社会信用体系，对失信企业实施联合惩戒，将严重失信企业列入“黑名单”。在行政执法上，将涉改企业全部纳入联动监管平台，实现监管和执法信息互联互通；实现“飞检”、专项督查、“双随机”监管等方式，严厉打击危害公共安全、人身健康等质量违法行为。在行业自律上，鼓励行业协会参与制定行业规划和政策法规，掌握和监控行业产品质量的总体状况，有效解决可能出现的监管缺位问题。在企业自觉上，实施公开承诺制，实现企业自觉遵法守诺、自我约束。在社会监督上，健全公众参与监管机制，营造共同维护质量安全的社会氛围。
宿迁市改革取得积极进展，全市受理申请企业47家，其中暂停行使类15家、保留类32家，已办理企业对改革满意度100%。改革前，生产许可证办理费时耗力，一般需要60天以上；改革后，暂停行使类产品企业可以自由组织生产、无需审批，先证后核类产品1～5个工作日即可完成审批，暂时保留类产品25个工作日内即可完成审批。改革将惠及1100多家企业，企业负担大幅降低。改革前企业未投产就要为产品“合法户口”花费不少成本；改革后除必要的产品检验费用外，现场评审、核查、第三方中介服务、迎接专家现场检查、企业送检等费用都被取消或大幅减少。
四、宿迁市工业生产许可证制度改革的启示
深化“放管服”改革，离不开地方的探索，地方探索离不开中央支持。目前，工业产品生产许可证制向市场认证制的转变得到企业广泛赞誉，地方热切期盼国家层面进一步放权授权。建议国务院有关部门，围绕“企业是质量管理主体地位”理念，进一步明确许可认证并轨的最终目标，从整合到突破、从削减到取消，做好顶层设计，大力授权试点，鼓励地方探索，适时总结复制地方经验。
（一）做好顶层设计，实现两种制度逐步并轨
中央已经明确提出削减一批生产许可证、经营许可证的改革任务。削减只是改革的第一步，国家层面还应进一步做好顶层设计：一是明确许可认证并轨方向。从大方向上明确改革的目标，制定路线图、时间表，从易到难、由削减到废止生产许可证，稳步推进两证并轨。二是加快修法，便利改革。针对地方改革已突破《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》（以下简称《条例》）、《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例实施办法》（以下简称《办法》）等实际情况，拟定修法目录表和时间表两张表单，抓紧对《条例》和《办法》进行修改，为依法改革创造条件，为基层改革提供法律支持。三是不断完善认证制。在强制性产品认证基础上，发展自愿认证，通过市场化机制培育一批知名度高、社会自觉认可的权威认证机构。
（二）扩大放权授权，放大地方探索改革空间
可以在基层开展试点工作，树立起典型和样板的作用，一定程度上可以削减中央大政方针实施的阻力，在基层试点中可以试错纠错，减少改革所需要付出的成本。现状是可以进行全局意义的重大改革，但又存在一时拿不准、难以“一刀切”的问题，因此，可以划分出不同类型、不同重点，找出一些具备条件的试点地区，在基本路径、实现过程以及结果评估等方面出台原则意见，放手基层先行先试、大胆突破，实现上层决策与基层实践、群众愿望的紧密结合，为顶层改革融冰破阻积累经验。
（三）建立容错机制，保护地方探索改革热情
简政放权等改革已经进入深水区，有的地方认为改革遇到“天花板”，而出现怕出错、怕问责、绕道走、不敢为等现象；有的地方积极探索创新，而有的地方在“摇头”“观潮”。应抓紧建立奖励改革创新担当的激励机制和容错纠错机制，严格区分因经验缺乏导致失误与违纪违法的界限，保护改革者的热情，营造“想改革、谋改革、善改革”的社会氛围。
（四）总结地方经验，以点带面推动全局改革
简政放权等改革的重要亮点之一，就是中央积极推进、地方大胆探索，上下联动推进改革的局面。“容缺审批”“九评合一”“双随机监管”“并联审批”“标准+承诺制”等都是地方探索的行之有效的改革举措，并在全国其他地方复制推广，形成了改革大联动。宿迁市推动工业产品生产许可制度改革有很多亮点和做法，比如分类分步的做法、“五位一体”监管体系等都值得关注，应适时总结推广。
（原载于《现代商贸工业》2017年第16期）