导论
1 引言
1.1 草原畜牧业现状及存在的主要问题
内蒙古、新疆、西藏、青海、四川、甘肃、宁夏和云南是我国8个主要草原牧区省（自治区）。自古以来，新疆就以丰美的草原、优良的畜种而著称国内外。作为国家重要的草原牧区和牧业基地之一，新中国成立60多年来，特别是改革开放以来，牧区各项基础设施建设取得了长足进展，牧民定居工作不断推进，生产生活条件有效改善；草原建设稳步发展，生态环境保护得到重视；畜牧业生产不断增长，牧区牲畜大幅增加，草原畜牧业在保障新疆畜产品有效供给、促进牧区经济发展中发挥了重要作用。然而，由于受资源条件和经济环境的限制，新疆草原牧区长期处于封闭状态，生产方式粗放，牧区经济发展一直没有摆脱“人口增长—牲畜扩增—草原退化—效益低下—牧民增收难”的状况。与农业相比，牧业基础设施建设更为滞后，抵御风险的能力更弱，效益低下与生态环境恶化的矛盾更为突出；与农民相比，牧民收入来源更为单一，增收渠道更加有限，收入差距不断拉大；与农村相比，牧区统筹城乡发展的难度更大，成为推进全面建设小康社会的重点和难点［1-3］。
新疆三大山系生态系统中，面积最大的是草原生态系统，而目前85%以上草原出现不同程度退化、沙化，草原承载力降低，生态环境持续恶化［4］。生态环境恶化的主要表现是：山区天然草地退化严重，水源涵养功能日趋减弱；大面积天然荒漠草地严重过牧，土地沙漠化面积不断扩大，保护绿洲生态的屏障作用日趋减弱，绿洲荒漠化程度不断加剧；风沙及沙尘暴危害强度和频率日益增大，生物多样性受到破坏。新疆地处西风环流带多风地区，是影响我国大部分地区的沙尘暴主要源区之一，也是我国生态环境恶化的重点区域。其中，草地退化及其生态功能的降低，已成为影响新疆社会经济可持续发展和人类生存的主要因素之一，不仅严重威胁着新疆的生态安全，而且由此引起的沙尘暴直接影响到我国西北和华北地区。
草原退化、荒漠化的根本原因是过度放牧，解决的唯一出路是大规模实施牧民定居工程。牧民定居工程在新疆已经推行了几十年，目前看来，取得的成绩不够理想，主要原因是投入严重不足，牧民定居速度远远跟不上牧民人口增长速度和继续依赖草原放牧的牲畜数量增长速度。尽快大规模实施牧民定居工程，实现牧民由牧区向农区大规模转移，农牧结合，大力发展农区畜牧业，减少草原载畜量，是恢复草原生态系统的根本措施。当务之急是要把那些生活在生态环境、生存环境极其恶劣地区的农牧民，把那些生活在牧草稀少的高寒山区的牧民迁移出来，迁居到水土资源丰富、生存环境较好的地区，切实让那些生态环境遭受严重破坏的地区得以休养生息。这既是改善生态环境的需要，也是扶贫脱困的要求。
1.2 定居兴牧水源工程建设的背景情况
鉴于新疆草地生态恶化严重及保护治理的重要性、现实性和迫切性，自治区有关方面的专家建议实施“草地生态置换工程”，受到了中央领导的高度重视和社会广泛关注。2002年3月新疆人大代表团向全国人大九届五次会议提交了《请国务院支持新疆实施草原生态置换工程建设》的提案，指出：“如能实现生态置换，在山区草场轻度放牧，在荒漠草场实施严禁放牧、退耕还草还林的强制性措施，重点在绿洲平原区建立人工草料地，这样既能满足畜牧业发展的需要，又能维护草原生态平衡”［5］。此提案得到了国家发改委的肯定答复。
2003年，水利部在全面总结牧区水利工作的经验和成绩，分析当前存在问题的基础上，围绕我国小康社会建设目标，按照西部大开发“要打好基础，扎实推进，重点抓好基础设施和生态环境建设，争取十年内取得突破性进展”的总体要求，做出了全面加强草原生态保护、促进牧区经济发展、建立水资源保障体系建设的决定，并部署安排了相应的规划工作。按照水利部《全国牧区草原生态保护水资源保障规划大纲》的要求，新疆水利厅组织有关部门，编写完成了《新疆牧区草原生态保护水资源保障规划》，确立了发展牧区水利、建设人工饲草料基地“‘人—草—畜’平衡，‘水—土—工程’协调”的规划发展思路［6］。
事实上，新疆早在20世纪末就开始了一定规模的牧民定居和饲草饲料基地的建设。如1988年开工至1994年完工的“2817”项目，是联合国粮食计划署（WFP）最早援助中国阿勒泰地区进行牧民定居，发展畜牧业的一个国际项目。涉及阿勒泰市、福海县、布尔津县和富蕴县四个片区，投入资金1.2亿元，开发建设42万亩人工草料地，定居牧民5564户、25040人，养牲畜22.78万只。项目以水利工程配套、灌溉高产饲草料地为依托，一片片牧民新村相继建成，大批牧民告别了游牧生活而定居下来，由常年放牧、四季转场，转变为夏秋草地放牧，冬春定居舍饲圈养，生活、生产条件得到了根本改善。若从那时算起，我们沿着“牧民定居—退牧还草—人工饲草饲料基地建设—发展草原生态畜牧业”这条正确的发展道路，已步履蹒跚地走过了20多个春秋。
2010年6月，新疆自治区党委书记张春贤在水利厅调研时强调指出：水利是新疆经济社会可持续发展的命脉，是我们实现跨越式发展和长治久安的制约性工程、基础性工程、先导性工程、核心性工程，水利兴则新疆兴。根据规划和已完成前期工作的情况，水利部门选定了与定居兴牧有关的27项水源工程，全面推进勘测设计工作，并于2010年6月24日和9月20日、2011年4月2日，分别有4项、5项、18项工程开工建设。截至2011年底，有9项工程完成主体工程建设，实现下闸蓄水，2014年将全面完成建设任务。
对于这批彰显“新疆效率”的民生工程的快速启动实施，社会各界给予了高度评价，也深受广大农牧民的拥护。但也有一些人士表示质疑：工程建设是否经济合理？水库勘察设计深度是否达到了“三阶段”（项目建议书、可行性研究、初步设计）相关标准的技术要求？工程立项建设是否符合国家和自治区有关基本建设程序？大批水库工程同时建设如何保证工程质量和水库安全？定居区饲草饲料基地的开发建设还需要大量的投入，如何保证定居兴牧水源工程效益的有效发挥？如何实现定居区“管、供、养良性运转”的水务一体化管理？这些问题也正是我们关注且必须解决的问题。本书将重点围绕这些问题进行分析讨论。