关于全国抗旱服务组织建设管理情况的调研报告
刘 宁
(2013年12月)
党中央、国务院高度重视抗旱服务组织建设。2011年以来,中央财政先后分七批共安排抗旱资金42.88亿元,支持全国2144支县级抗旱服务队购置抗旱设备,极大地提升了抗旱服务组织整体实力。为进一步加强抗旱服务组织建设管理,深入分析抗旱服务组织建设管理面临的形势、任务和存在问题,大力推进抗旱服务组织可持续发展,2013年5～10月,我与国家防办的同志多次分赴河北、山西、四川、陕西、广西、河南、山东、青海、安徽、湖北等省实地调研抗旱服务组织建设管理及可持续发展情况,并与省市县三级防指、地方政府领导和群众代表进行了座谈。从调研情况看,近年来各地抗旱服务组织建设和管理工作取得了长足进步,队伍规模不断发展壮大,应急抗旱能力显著增强,在抗旱减灾中发挥了重要作用,受到了基层群众的广泛好评。
一、基本情况
我国抗旱服务组织建设从20世纪80年代中期开始起步,其发展过程经历了探索实践、总结推广和巩固提高三个阶段。目前,全国已基本形成了以县级抗旱服务队为龙头,以乡镇抗旱服务分队为依托,以村级农民抗旱协会和抗旱专业户为基础的社会化抗旱服务网络。
(一)机构人员
目前,全国各级抗旱服务队16523支,包括省级15支、市级144支、县级2422支(其中列入全国抗旱规划范围的2144支)、乡镇级13942支。从单位性质看,16523支抗旱服务队中全额拨款3313支,占20%;差额拨款1264支,占8%;自收自支11946支,占72%。各级抗旱服务队拥有职工11.6万人,其中在编人员4.2万人,占总人数的36%。
(二)物资设备
近3年来,各级财政累计投入抗旱资金69亿元,大力支持抗旱服务组织建设发展。目前,各级抗旱服务队拥有仓储面积129万m2,抗旱物资设备总价值74亿元,包括应急拉水车7040辆、打井洗井设备5192台套、移动灌溉设备24.4万台套、移动喷滴灌节水设备33462台套、输水软管3375万m、简易净水设备2896台套、清淤设备2924台套、发电和动力设备23187台套、其他设备41211台套,最大抗旱浇地能力695万亩/日,应急送水能力3.9万t/次。
(三)管理制度
多年来,中央和地方都注重加强抗旱服务组织制度建设,全力推进抗旱服务组织正规化、规范化管理。国家防总、财政部联合下发了《关于切实落实县级抗旱服务队抗旱设备购置补助政策有关工作的通知》,国家防总印发了《县级抗旱服务队建设管理办法》。各地抗旱服务队普遍制订了岗位责任、设备租赁、财务管理、人员调用、考核考勤以及奖惩激励等制度,保障了抗旱服务工作有章可依、有规可循、有序开展。
(四)抗旱效益
据不完全统计,近3年来,各地抗旱服务组织全力开展抗旱服务工作,累计应急打井14万眼,维修抗旱设备33万台套,节水灌溉面积4144万亩,完成抗旱浇地面积2.0亿亩(次),解决了4728万人(次)的因旱饮水困难,抗旱挽回粮食损失125亿kg,抗旱减灾效益超过200亿元。
二、经验做法
20多年来,我国抗旱服务组织建设管理工作取得显著成效,积累了许多好的经验和做法。
(一)加大扶持力度,有效推动队伍发展
2011年中央1号文件和中央水利工作会议、《全国抗旱规划》、《关于进一步健全完善基层水利服务体系的指导意见》等一系列政策文件的出台,对扶持抗旱服务组织建设发展提出了更加明确的要求。2011年以来,中央财政安排专项资金支持县级抗旱服务队建设,极大地提升了应急抗旱能力,各省(区、市)以落实中央抗旱补助政策为契机,进一步推动抗旱服务组织建设发展。《山西省抗旱条例》中,明确要求县级以上人民政府将抗旱服务组织承担的公益性服务人员和经费纳入本级财政预算,全省各县抗旱服务队基本落实了抗旱服务、防汛抢险、农村饮水建设管理“三位一体”的管理体制。陕西省将抗旱设备购置工作纳入与各市签订的目标责任书考核内容中,进一步加大工作执行力度,同时大力推进抗旱服务组织转制,全省104支县级抗旱服务队中有52支为全额拨款事业单位。湖南省各县抗旱服务队固定编制核定为3～5人,队长由县防办主任兼任,再配备一名专职副队长抓管理。广西田林县将县级抗旱服务队10万元抗旱设备维护费和5万元办公经费纳入财政预算,并根据抗旱任务给予适当补助,保障了抗旱队伍的正常运行。
(二)强化宗旨意识,切实为民排忧解难
每次抗旱关键时刻,各地抗旱服务组织都牢记宗旨,不辱使命,充分发挥抗旱先锋队作用,全力开展拉水送水、流动扩浇、设备维修、应急打井等服务,帮助旱区群众抗旱灌溉、缓解饮水困难。河北、山西、河南、湖北、湖南、江苏、安徽、陕西等省抗旱服务队开通抗旱服务热线电话,作出了“群众抗旱有困难,请找抗旱服务队”的承诺,及时为群众提供抗旱服务。2013年抗旱期间,山西省115支县级抗旱服务队,充分利用新购置的抗旱物资设备,大力开展“万台抗旱机具大会战”,从南到北抗旱保春浇、保春播、保吃水,累计出动各类抗旱设备1.8万台次,扩浇旱地48万亩,解决了22万人的饮水困难。湖北省在抗御高温伏旱时,省市县三级100多支抗旱服务队,出动抗旱人员2000多人,携带抗旱机具4600多台套,累计抗旱浇灌农田510万亩,解决了60万人、18.2万头大牲畜的饮水困难。青海省海晏县抗旱服务队利用新购置的打井机,在地表水严重匮乏的达玉、尕海两村成功打井2眼,有效解决了该地区持续20多年的饮水困难问题,保障了63户283人的基本生活用水。据不完全统计,2013年以来,旱区各地抗旱服务队累计投入抗旱人员30多万人次、设备50万台次、送水车6万辆次,累计打井1.7万眼,拉水送水79万吨,完成抗旱浇灌面积1600多万亩,解决了240多万人的饮水困难。
(三)完善规章制度,全面加强规范管理
河北省先后制定了《河北省抗旱服务组织示范县建设试行办法》、《关于县级抗旱服务站向乡镇延伸建设的实施意见》、《关于积极兴办股份制小型抗旱工程的意见》等规范性文件,部分县区抗旱服务队还引进了机井IC卡收费管理系统,使得抽水浇地收费准确可靠、方便快捷。四川省制定了《四川省抗旱服务队设备管理办法》,以及《抗旱服务队队长职责》、《会计职责》、《出纳员职责》、《财务管理制度》、《岗位责任制度》、《安全生产制度》、《保管员管理制度》等多项管理制度。江苏省制定了《防汛抗旱物资管理办法》,设计开发了防汛抗旱物资管理系统软件,用信息化手段加强对重点物资储备站点的规范管理。甘肃省建立了抗旱设备管理制度和数据库,实现了83个县级抗旱服务队抗旱设备的统一管理。湖南省衡阳市各县抗旱服务队实行“四统一”(统一领导、管理、单据、收费标准)和“五集中”(集中时间、地块、机具、人力、水源)的管理制度。河南省新密市、山西省阳高县抗旱服务队建立激励制度,实现人员工资与效益挂钩,拉开工资的分配档次,切实向“苦、脏、累”一线职工倾斜。同时,各地抗旱服务队还通过开展培训轮训、现场观摩、经验交流、达标升级、竞赛评比、实战演练等活动,不断提高职工的业务技能和服务水平。
(四)健全服务网络,发挥抗旱合力作用
四川、山东、安徽等省根据抗旱减灾工作实际,在充分发挥县乡两级抗旱服务队作用的基础上,通过组建村级抗旱小组和农民抗旱协会的方式,进一步完善基层抗旱服务网络体系,不断扩大抗旱服务区域,提升抗旱减灾综合能力。四川省阆中市在建立市级抗旱服务队的基础上,依托10个流域片区水利水保站建立10个抗旱服务分队,同时在思依、老观、二龙、千佛等老旱区建立176个抗旱服务协会,会员达3000多人,形成的三级抗旱服务网络覆盖了全市所有旱灾易发区。山东省莒县安庄镇探索推行“协会供水、统一灌溉”的抗旱新模式,发展村级用水协会42个,每个协会由10～15人组成,抗旱期间组织会员对分包区域进行集中管理和灌溉,不仅有效解决了农村抗旱劳力不足的问题,还大大降低了抗旱成本,使得每亩地灌溉费用由原来的50元降至30元。安徽省固镇县抗旱服务队在乡镇建立6个抗旱服务用水协会,每逢旱季,协会根据抗旱实际制订灌溉工作计划,组织专门人员实施统一灌溉,切实节约了抗旱水源、缩短了灌溉周期。此外,湖北、湖南、江苏、广西、云南、重庆等省(区、市)将抗旱服务队、防汛机动抢险队和物资储备仓库等有机结合,实现人员、设备、物资、仓库等统一管理、合并使用、资源共享,更加高效地发挥抗旱服务组织专业技术人员和设备的作用。
(五)加强示范引导,大力推行科学抗旱
河北省抗旱服务队兴建股份制抗旱工程和抗旱节水示范园区860多处,起到了很好的示范带动作用,同时大力推广地下管道灌溉、喷灌、滴灌、渗灌等节水技术,承担或指导建设了全省60%以上的节水灌溉工程,承德市各县抗旱服务队抗旱浇地的喷灌设备使用率高达80%以上。黑龙港地区各县抗旱服务队积极推广咸淡水混合灌溉技术,不仅节约了宝贵的深层地下水资源,还使群众抗旱浇地成本每亩(次)降低了5～8元,其中黄骅市抗旱服务队在全市建设苦咸水净化站160处,解决了严重缺水的145个村15万人饮水困难。甘肃省秦安县抗旱服务队从2000年4月开始,利用河滩地兴建高效节能日光温室示范园区250亩,建成使用滴灌、微喷、配方施肥、选用名优特新品种种植的高效节能日光温室12座,并配套建成养殖4000只良种鸡的鸡舍2座,年收益达12万元。山西省阳高县抗旱服务队将地上“小白龙”、叶面“旱地龙”、地下管网灌溉等同步运用,大大减少了用水量和经济成本。湖北省抗旱服务队积极承担“旱地龙”系列产品宣传示范工作,累计推广应用“旱地龙”310多t。
(六)增强造血功能,努力实现自我发展
各地抗旱服务队积极采取有效措施,开展多种经营活动,以经营促效益,以效益促发展,不断壮大自身实力。河北省正定县抗旱服务队利用水利钻井乙级资质的优势,2009年以来承揽了农村饮水、水利综合整治等方面的14个工程项目,总投资431万元,创收86万元;在正定镇、曲阳桥乡2个抗旱服务网点,组建了抗旱机具维修部及销售门市部,2010年以来营业额280万元;通过对闲置门市租赁承包,每年租赁费4万元。湖北省孝南区抗旱服务队设计施工7座小型抗旱排涝站,承揽府环河治理工程土建项目和机电安装工程,创收30万元;枣阳市抗旱服务队发动职工集资开办了抗旱设备维修加工门市部,年创收6万元。甘肃省秦安县抗旱服务队建立了水利设备配件门市部、誉印部、机电修配厂和高效节能日光温室试验示范基地等4个经济实体,年收入68万元。重庆市丰都县成立了弘丰抗旱服务有限公司,积极开展防汛抗旱抢险技术服务、抗旱技术推广及应用、防汛抗旱物资购销等,年收入56万元。江西省彭泽县抗旱服务队积极承接小农水重点县建设项目,建设抗旱机站20座,2013年经营收入达230多万元,有力促进了队伍发展。
三、认识
虽然各地抗旱服务组织建设管理工作取得了一定成绩,但有些地方抗旱服务组织还存在定位不准、经费不足、管理不善等问题。为进一步加强抗旱服务组织建设,健全完善防灾减灾体制,提升防灾减灾综合能力,还需重点做好以下几方面工作:
一是切实理顺体制机制。要进一步明确抗旱服务组织公益性职能,尽快研究出台加强抗旱服务组织建设管理工作的政策措施,着力解决困扰其稳定发展的机构编制、经费保障等问题。要严格按照有正式机构和人员编制、有必要的抗旱设备、有专门的设备存储和维修场地、有健全的规章制度、有维持运行的保障资金等“五有标准”进行队伍建设和管理。在有条件的地区,要探索实行抗旱服务队、防汛机动抢险队和物资储备仓库“两队一库”的综合建管模式。
二是继续加大支持力度。地方各级政府要将抗旱服务组织建设作为财政支持的重点,抗旱服务组织抗旱设备购置、更新、运行和维护费用,由同级财政根据实际情况统筹安排,也可以政府购买抗旱服务的方式支持,并在土地使用、税收减免、项目施工及资质申请等方面提供优惠政策,为其长效发展提供保障。严重干旱地区,可从中央财政安排的特大抗旱补助费中,统筹支持抗旱服务组织添置抗旱设备、修建抗旱应急设施以及抗旱期间抗旱设施、设备应急维修。
三是合理规划队伍发展。要结合《全国抗旱规划》的实施,统筹考虑经济社会发展水平和抗旱工作实际,科学规划抗旱服务组织建设发展。要重点加强县乡两级抗旱服务组织建设,有计划地发展省、市级抗旱服务组织,引导发展农村用水合作组织、抗旱协会和农民抗旱专业户,不断健全完善抗旱服务网络体系。要加强抗旱设备购置资金测算工作,科学评估分析现有应急抗旱能力与实际抗旱需求的差距,合理确定抗旱服务组织所需抗旱设备数量和类型、资金投入规模及仓储设施等。
四是强化抗旱设备管理。各地抗旱服务组织要建立健全抗旱设备购置、验收、入库、保管、使用、维修、养护等管理制度。抗旱设备要按功能及储备条件分类存放,建档造册、统一印制抗旱服务标识。要根据抗旱设备的种类和数量,建设满足储备条件的抗旱物资储备库。要加强抗旱固定资产管理,按照规定提取抗旱设备折旧费,用于设备的更新改造。要定期对抗旱设备检验维护,保证抗旱期间的正常使用。要强化对抗旱物资设备及资金的监督检查,确保抗旱资金落实到位、使用合规,确保抗旱设备长期发挥效益。
五是大力推行科学抗旱。各地抗旱服务组织在提供抗旱服务过程中,要突出科学抗旱,进一步提高旱情预测预报水平,科学防范和应对干旱灾害。要将抗旱与节水、水利抗旱措施与农业抗旱措施、工程抗旱措施与非工程抗旱措施有机结合起来,积极引进抗旱节水新技术、新设备、新工艺,大力推广喷灌、滴灌、微灌、渗灌、地膜覆盖、化学抗旱剂等抗旱保水节水措施,通过典型示范、技术咨询、技术培训、技术服务,将先进抗旱节水技术传授给农民,逐步提升抗旱减灾科技水平。
六是拓宽发展经费渠道。各地抗旱服务组织要充分发挥人员、技术、设备的优势,兼顾社会效益和经济效益,切实向多领域、多方式的抗旱服务转变,把提供抗旱服务与农田水利基本建设、节水灌溉、安全饮水工程等结合起来,积极参与工期短、投资少、见效快的小型水源工程和配套工程建设,千方百计增加运行发展经费,不断壮大自身实力,努力实现良性发展。