关于西藏水利改革发展情况的调研报告

陈　雷

(2013年8月)

西藏水资源丰富、水能资源富集,是我国乃至南亚、东南亚地区的重要江河源和生态源,西藏水利事业发展不仅关系当地经济社会发展大局,也关系国家水资源安全、生态安全和能源安全。水利部认真贯彻中央关于西藏工作的大政方针,把水利援藏工作摆在重要位置,建立了水利对口援助新机制,形成了部援藏工作领导小组统一领导,各司局积极参与,各直属单位、流域机构对口支援,西藏各级水利部门密切配合,上下联动、合力推进的水利援藏工作格局。2013年8月,我带队到西藏专门就水利援藏工作进行调研,召开水利援藏工作会议,与西藏自治区党委政府领导座谈,总结评估“十二五”水利援藏规划实施情况和成效,查找薄弱环节和突出问题,部署推动今后一个时期水利援藏工作,为西藏跨越式发展和长治久安提供坚实的水利支撑和保障。

一、近年来水利援藏工作取得的成效

2011年水利部第五次援藏工作会议以来,全国水利系统认真贯彻落实中央第五次西藏工作座谈会精神,紧密结合西藏经济社会发展实际,加快实施水利部“十二五”援藏工作规划,全方位加大水利援藏工作力度,推动西藏水利改革发展取得重大进展和明显成效。主要体现在以下几个方面:

第一,坚持政策倾斜,资金投入再创新高。加大对西藏水利改革发展的政策支持力度,千方百计保证西藏水利建设投资需求,加快实施防洪、饮水、供电、灌溉等水利基础设施项目建设。截至2013年6月底,已落实中央西藏水利投资92.99亿元,达到规划投资任务的77.5%,是“十一五”期间的1.3倍。其中中央预算内水利投资55.61亿元(含西藏专项15.32亿元),中央财政专项投资18.38亿元,无电地区电力建设资金19亿元。

第二,坚持科学指导,前期工作扎实推进。组织开展雅鲁藏布江、澜沧江、怒江流域综合规划的编制和审查工作,编制完成了伊洛瓦底江、玉曲河、察隅曲流域综合规划。积极推进西藏重点水利项目前期工作,拉洛水利枢纽及配套灌区工程可行性研究报告已报国家发展改革委,澎波灌区工程规划已经我部批复,雅砻、恰央两座水库可行性研究报告已编制完成,湘河、仁多、卓于等3座水库前期工作进展顺利。

第三,坚持智力帮扶,人才援藏不断加强。“十二五”以来,选派水利援藏工作组干部21名,各司局、直属单位、部分省市水利厅局派出援藏干部49名、专家和技术人员600多名,安排西藏水利干部到内地工作交流和考察学习220多人次,培养西藏水利干部职工2000余人次。3年来,水利援藏干部共有30多人次被受援单位评为优秀公务员或先进个人,2位同志被评为中组部第六批优秀援藏干部。

第四,坚持重点突破,技术援助成果丰硕。水利部各单位积极组织专家组进藏开展技术指导。完成了西藏水资源战略和对策研究,组织开展西藏水资源保护生态补偿对策、西藏水价形成机制等课题研究,组织实施西藏典型冰湖溃决机理研究及水灾害风险评估等10项关键技术研究,并在实践中得到了较好应用。

第五,坚持对口支援,水利援藏机制保障有力。“十二五”以来,水利系统各对口援助单位与西藏受援单位签订互惠合作项目50个,合作资金1.36亿元,援助资金2019万元。各对口援助单位进一步加大人才援助与培训力度,派出技术人员长驻西藏施工一线,接收西藏技术人员开展业务培训。

在西藏自治区党委、政府的高度重视下,在自治区各级水利部门和广大干部群众的共同努力下,在水利援藏的大力推动下,西藏水利改革发展日新月异。一是民生水利发展成效显著。解决了45.36万人饮水安全问题,农村水电覆盖范围内乡镇通电率达到100%,完成重点中小河流治理项目49个、重点小型病险水库除险加固工程项目5个,山洪灾害、冰湖灾害防治成效显著,灌区续建配套与节水改造以及小型农田水利工程建设加快实施,新增灌溉面积24.32万亩,改善灌溉面积49.28万亩,新增水土流失综合防治面积266km2,新增和改善草场灌溉面积2.2万亩。二是骨干工程建设步伐加快。旁多水利枢纽工程泄洪洞、发电引水洞已经贯通,2013年10月底有望实现首台机组并网发电。雅鲁藏布江、拉萨河、年楚河部分河段整治工程已完成建设任务,新建防洪堤33.04km。拉洛水利枢纽及配套灌区“三通一平”准备工程开始施工。全区7地(市)和46个县城防洪工程体系基本形成。三是依法治水管水日益强化。完成西藏水资源管理“三条红线”控制指标分解落实工作,重要江河湖泊水功能区达标率达到80%以上。修订自治区水法和水土保持法实施办法,强化水工程建设规划同意书制度、建设项目水资源论证制度、水土保持方案审批制度执行。四是水利重点改革逐步深入。自治区出台了计提15%土地出让收益、农村水利建设信贷资金享受“三农”优惠政策、援藏资金向农牧区水利倾斜等一系列政策措施,启动实施拉萨尼木县城乡水务一体化改革试点,县乡水电站实现自治区农电局统一管理,昌都类乌齐和林芝墨脱水生态补偿试点加快推进。五是水利行业能力得到提升。水利管理和技术服务机构逐步健全,全区大中型水利工程普遍建立了管理机构,水文站点和监测体系逐步完善,农民用水户协会达到1300个,水利队伍整体能力和水平明显提高。第一次水利普查工作完成成果发布。

二、当前水利援藏工作面临的新形势

加快西藏发展、维护西藏稳定,事关全面建成小康社会全局,事关中华民族长远生存发展,事关国家安全和领土完整,事关我国国际形象和国际环境。水利是西藏经济社会发展的重要基础,是建设高原生态安全屏障的重要支撑,只有水利强才能保证经济强、社会稳。当前和今后一个时期,西藏正处于实现跨越式发展和长治久安的关键时期,水利援藏工作面临新的形势和要求。

第一,中央对西藏工作和援藏工作作出了新部署。党的十八大以来,以习近平同志为总书记的党中央高度重视西藏工作,作出一系列重大战略部署。习近平总书记在参加十二届全国人大一次会议西藏代表团审议时发表重要讲话,提出了“治国必治边,治边先稳藏”的重大战略思想,进一步明确了做好西藏工作的指导思想、主要任务和工作要求,为做好新时期水利援藏工作指明了方向、提供了遵循。我们必须充分认识水利援藏工作的重大政治意义,进一步把思想和行动统一到中央西藏工作的大政方针上来,统一到国家对口援藏工作的重大部署上来,扎实做好新时期水利援藏工作。

第二,西藏经济社会发展对水利援藏提出了新要求。当前,西藏正在紧紧围绕“一个中心”、“两件大事”、“四个确保”,坚定不移地走有中国特色、西藏特点的发展路子,着力建设富裕西藏、和谐西藏、幸福西藏、法治西藏、文明西藏、美丽西藏。水利是西藏经济社会发展的重要支撑。近年来,西藏水利改革发展虽然取得了明显成效,但起步晚、底子薄,积累少、欠账多,与全国发展水平相比、与全面建成小康社会的要求相比,仍有较大差距。我们必须把西藏水利放在优先扶持的重点区域,进一步加大特殊优惠政策支持力度,加快构建适度超前、功能配套、安全高效的西藏现代化水利基础设施体系。

第三,保障和改善民生对水利援藏提出了新任务。保障和改善民生是维护西藏民族团结、促进社会稳定的迫切需要。由于特殊的地理环境和历史原因,西藏农牧民吃水难、用电难等问题依然突出,农牧业“靠天吃饭”的局面没有得到根本改变。我们必须适应西藏工作新形势,顺应西藏人民新期待,切实解决好西藏广大农牧民最关心的吃水、用电、灌溉和防洪问题,为确保西藏与全国一道实现全面建成小康社会宏伟目标提供有力的水利支撑和保障。

第四,建设生态文明对水利援藏赋予了新内涵。党的十八大把水利放在生态文明建设的突出位置,提出新的更高要求。西藏是我国重要江河发源地和水源涵养区,是维系高原生态系统、生物多样性及周边地区生态平衡的重要屏障。水资源是生态环境的重要控制性因素,水利是生态文明建设的重要内容。我们必须牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,把落实最严格水资源管理制度作为重要抓手,正确处理水资源开发利用与节约保护的关系,全面推进西藏水生态文明建设。

三、当前和今后一个时期水利援藏的重点任务

“十二五”水利援藏规划实施时间已经过半。总的看,前一阶段规划实施力度很大、成效良好,但从调研情况来看,也存在一些薄弱环节和突出问题。一是部分民生水利项目亟待加快实施。城镇饮用水水源建设、新增农田有效灌溉面积、新增草场灌溉面积等完成情况与规划目标距离较大,个别项目实施进度相对滞后,需要在“十二五”后期加大实施力度。二是重点项目亟待加快推进。由于种种原因,雅砻水库、恰央水库可研尚未批复,湘河水库、仁多水库等水源工程尚未开工建设,规划提出的9条主要河流治理有8条尚未开工,需要加快重点项目前期工作步伐和建设进度。三是水利改革亟待加快深化。水利工程管理体制和机制需要进一步完善,水价改革处于研究和探索阶段,基层水利服务体系还不健全,水利执法能力薄弱,城乡水务体制改革仍处于试点阶段。

完成“十二五”水利援藏规划确定的各项目标任务,需要继续付出艰苦努力。下一步,要认真贯彻落实中央新时期西藏工作方针和兴水惠民方略,以保障和改善民生为根本,以水利基础设施建设为重点,以经济援藏、干部援藏、人才援藏、科技援藏为抓手,加快构建民生水利发展、骨干水利工程、水生态保护、水利管理保障四大体系,确保如期圆满完成“十二五”规划各项目标任务。

第一,进一步强化前期工作支持。“十二五”还剩下两年多时间,解决前期工作滞后问题显得尤为紧迫。当前,要积极协调有关部门,优先安排审查西藏申报的重点水利项目前期工作,加快项目立项和审批,特别是加快推进拉洛水利枢纽、澎波灌区以及雅砻、恰央、卓于、湘河、仁多水库等重点工程的前期工作进度,确保拉洛水利枢纽及配套灌区工程2013年内正式开工建设,尽早发挥工程效益。积极帮助指导西藏水利部门及早谋划西藏水利发展“十三五”规划,编制好水利部“十三五”援藏工作规划。

第二,进一步加大水利援藏资金投入。“十二五”以来,中央对西藏水利建设投资保持了较高的投资强度,但规划项目进展不一。要进一步建立健全“多项加专项”的投资保障机制,积极协调国家有关部门,争取倾斜政策,加大中央财政对西藏水利的投资力度,积极落实民生水利项目资金,确保“十二五”西藏水利建设中央投资规模超过120亿元的目标。有关省、市水利部门也要积极争取地方援藏资金,进一步加大资金援助力度,支持西藏水利事业更好更快发展。

第三,进一步加快水利建设步伐。加快重点骨干工程建设,确保旁多水利枢纽2013年10月底首台机组并网发电,2015年基本完成工程建设任务;继续实施“一江两河”综合开发,尽早启动尼洋河流域综合治理与保护工程建设。着力解决民生水利问题,大力推进农村饮水安全工程和农村水电建设,加快建设江北、澎波等重点灌区,加强城镇和乡村防洪工程建设,继续开展水库除险加固、中小河流治理,加大山洪灾害、冰湖灾害防治力度。做好水土保持生态治理工作,全面落实水土保持“三同时”制度,从严控制重要生态保护区、水源涵养区、江河源头区和山地灾害易发区的开发建设活动,全面推动西藏水土保持生态建设。

第四,进一步做好干部、人才和科技援助。继续选派优秀干部到西藏挂职,帮助当地水利部门推动工作。安排西藏水利干部到部机关和直属单位挂职锻炼,举办西藏水利人才培训班,组织好对西藏水利专业技术人员的集中轮训工作,带动西藏完善水利专业人才结构,充实基层单位技术力量。优先将西藏水利改革发展重大课题纳入水利科技发展规划,组织开展联合攻关,尽快形成一批具有重大应用价值的科研成果,积极推广应用新技术、新工艺、新材料、新设备,切实提高西藏水利建设和管理的科技含量。

第五,进一步提升西藏水利管理能力。加快落实最严格水资源管理制度,大力推进节水防污型社会建设,有效保护水资源和水生态环境。进一步完善符合西藏实际的水法规体系,加强河湖管理,规范涉河建设项目,严厉打击非法采砂、侵占河湖等行为。加快水文站网、水资源监测、防汛抗旱指挥系统和水利技术服务体系建设,健全各级防汛抗旱指挥、水政监察、水利管理、技术服务、水土保持监测机构,加强行业能力建设,全面提高西藏水利管理的精细化、规范化、专业化和现代化水平。

第六,进一步深化西藏重点领域水利改革。着力完善西藏水资源管理体制,强化流域水资源的统一规划、配置和调度,积极推进城乡涉水事务一体化管理。着力健全水利工程管理体制,落实管理主体、职责、经费,用好中央对中西部地区、贫困地区公益性水利工程维修养护经费的补助政策。积极稳妥地推进农业水价综合改革和农电管理体制改革,逐步建立符合西藏区情水情的水价电价机制,建立完善水生态补偿机制。进一步加强基层水利服务体系建设,加快完成乡镇或流域水利站建设任务,积极推进防汛机动抢险队和抗旱服务组织建设,大力发展农民用水合作组织。

四、强化水利援藏工作的保障措施

水利援藏工作艰巨繁重,落实好各项任务必须强化保障措施。应重点抓好以下几方面工作:

第一,着力健全组织体系。强化水利部援藏工作领导小组的统一领导,协调解决水利援藏工作的重大问题。切实加强援助单位对水利援藏工作的组织领导,一把手亲自抓,分管领导具体抓,并指定专人负责、专职办理。建立健全西藏受援单位受援工作机制,搞好对接,形成推动西藏水利改革发展的强大合力。

第二,着力落实援助任务。援助单位要根据任务分工要求,对照水利部“十二五”援藏工作规划落实完成情况,进一步分解细化援助任务,拿出切实可行的工作方案,制定路线图,倒排时间表,加强督办实施进度相对滞后的项目,实现节点控制、责任到人,确保规划任务全面落实。

第三,着力完善工作机制。建立健全上下联动、齐抓共管的工作机制和对口联系制度,突出援助重点,发挥双方优势,不断巩固和扩大援藏工作成果。充分发挥水利部援藏办纽带作用,进一步完善与有关司局、对口援助单位、西藏水利厅、受援单位沟通协调的常态机制,定期交流援藏工作经验和做法,保障援助项目顺利实施。

第四,着力强化督促检查。建立健全对口援藏工作考核机制和通报制度,加强对援藏项目落实情况的组织协调和督促检查,定期公布项目进展情况,确保项目建设进度、质量和效益。加强对水利建设项目的稽查和监督,督促参建单位加强建设管理,确保工程安全、资金安全、干部安全和生产安全。

第五,着力营造良好氛围。充分利用各类媒体,大力宣传中央关于新时期西藏工作方针和重大部署,大力宣传“十二五”西藏水利改革发展成效,大力宣传各地水利援藏工作的好做法和好经验,大力宣传西藏水利职工和援藏干部艰苦奋斗、无私奉献的优良作风和高尚情操,为水利援藏工作营造良好的舆论氛围。