面上项目投资计划管理专题调研报告

规划计划司

(2013年12月)

面上水利项目是直接关系人民群众切身利益的民生工程,在保障和改善民生方面发挥了重要作用。近年来,面上水利项目投资规模不断加大,点多、面广、量大的特征更加突出,投资计划管理面临着任务重、要求高、难度大的新形势。党的“十八”大以来,中央加快转变政府职能,明确提出“简政放权”的要求。党的十八届三中全会明确要求“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项,一律下放地方和基层管理”。为适应新的形势要求,水利部规划计划司会同部发展研究中心组织开展了面上水利项目投资计划管理专题调研,面向全国各省级水行政主管部门开展书面调研,收集地方调研报告22份,并赴陕西、福建2个省,通过座谈交流和考察走访等形式开展典型项目实地调研,深入调查了解中央补助地方面上水利项目投资计划管理的实际情况和存在问题,认真总结分析,研究提出了调研工作报告。

一、面上水利项目基本情况

面上水利项目一般是指那些相对于骨干水利枢纽工程、大江大河防洪工程而言,覆盖面广、分布在多个地区、工程建设内容相似的项目群,其中由中央安排补助资金支持地方建设的主要包括农村饮水安全、大型灌区续建配套与节水改造、大型灌排泵站更新改造、规模化节水增效示范、牧区水利、大中型病险水库(水闸)除险加固、水土保持与生态建设、小型病险水库除险加固、中小河流治理、小型农田水利建设、农村水电等10多类项目,投资来源包括中央预算内投资和中央财政水利专项资金,投资计划管理有以下特点。

(1)投资总规模大。据统计,2013年共安排面上水利项目中央投资计划1018.8亿元,占全部中央水利建设投资比重的72.3%,较“十一五”时期占比提高32.2个百分点(见表1);全年面上项目共安排地方配套投资计划532.0亿元,占全部水利地方配套投资计划的53.5%。

(2)项目数量多、单项投资规模小。面上水利项目点多、面广、量大,单项投资规模小而总体投资规模大的特点突出。2013年共安排各类面上水利项目12612个(部分项目以县为单位统计),平均单个项目投资为1211万元,其中小型病险水库除险加固、农村水电、农村饮水安全等单个项目投资规模小的只有几十万元,大型灌区续建配套与节水改造、节水示范、牧区水利、水土保持等项目亩均投资仅为几百元至几千元。

(3)主要由县级及以下实施。由于面上项目单项投资小、实施范围和受益范围小,大部分项目主要由地方特别是县级及以下的基层单位组织实施。2013年全国面上项目共涉及2486个县,平均每个县在建面上水利项目5个,单县平均投资6143万元,其中,投资规模最大的是青海大通县,在建面上项目共8个,涉及当年投资计划4.8亿元,其中中央投资2.7亿元;单县安排面上项目个数最多的是广西博白县,共安排面上项目76个,大多为中央投资仅十几万元的小型病险水库除险加固项目。

二、面上水利项目投资计划管理情况

总体而言,面上水利项目采用分级负责、分层管理、分类执行的管理方式。中央有关部门主要负责面上水利项目总体规划或建设方案编制审批、中央投资计划安排及投资计划执行情况的监督检查等;省级有关部门主要负责本地区面上水利项目可行性研究报告及初步设计(或实施方案)审批,年度建议计划编报、投资计划分解下达等;市、县级主要负责具体面上项目前期工作文件编制和项目建设管理具体组织实施等。

就具体项目而言,不同类型面上水利项目在前期工作程序、中央投资安排方式、补助政策和标准等方面不尽相同,各地结合实际制定的本地区具体项目建设管理办法也存在较大差异,增加了面上水利项目投资计划管理的难度。为适应投资计划管理的新要求,本次调研在对各类面上水利项目投资计划管理情况进行系统梳理的基础上,重点从资金安排、前期工作、计划执行和监督考核等方面进行了归纳分析。

(一)资金安排

不同资金来源渠道、不同类型面上水利项目在资金安排方式和补助比例上差异较大。

(1)中央投资安排方式。除大型灌区续建配套与节水改造、大中型病险水库(水闸)除险加固、生态建设等几类项目中央投资直接下达到具体项目外,其他项目如农村饮水安全、水土保持、大型灌溉排水泵站更新改造、农村水电等,大多数分省区切块下达年度投资计划,再由省级有关部门分解下达到具体项目。

(2)中央投资补助比例。大部分面上项目区分东、中、西部按项目总投资的1/3、60%、80%予以补助;大型灌排泵站更新改造、小型病险水库除险加固、小型农田水利重点县等项目根据实际情况分别测算单个项目投资规模,采取定额补助方式安排中央投资;考虑到农村水电项目有一定收益,中央补助比例较低。

(3)地方配套资金安排。为落实面上项目地方配套资金,不少地区因地制宜确定了各类项目各级地方政府配套资金要求。一些地区明确了各类项目省级补助比例,如内蒙古明确对农村饮水安全工程、灌区配套改造、泵站更新改造等面上项目,自治区配套不低于地方应配套投资的50%,规模化节水增效示范、牧区水利和农村小水电等项目自治区本级不配套。一些地区根据地方财力确定省级补助比例,并对经济欠发达地区给予倾斜支持,如江苏省明确省级以上投资对苏北地区补助70%左右、苏中地区50%左右、苏南地区40%左右,对宿迁市及革命老区给予特殊支持。

(二)前期工作

(1)审批程序。大部分面上水利项目前期工作分为规划和初步设计或项目实施方案两个阶段,大型灌区配套改造、大型灌排泵站更新改造、大中型病险水库(水闸)除险加固等项目分为规划、可行性研究和初步设计三个阶段,泵站更新改造和除险加固项目增加安全鉴定环节。目前,大部分项目规划由水利部会同发展改革委或财政部审批,初步设计或实施方案由地方审批,具体审批程序根据有关项目管理办法确定或由地方根据项目规模确定。一般情况下,中小河流治理、大型灌区续建配套与节水改造、大型排灌泵站更新改造、规模化节水增效示范、牧区水利、大中型病险水闸除险加固、水土保持、小农水重点县、农村水电增效扩容改造等由省级水利会同发改或财政部门审批,中小河流涉及省际河段的或跨省界的水利工程,须经流域机构复核后审批;一般小(2)水库除险加固由市水利部门批复初步设计;农村饮水安全和规模内小型农田水利设施等由县级水利部门批复。一些地区如河北、内蒙古、陕西、安徽等按照投资规模划分农村饮水安全、小型病险水库加固、中小河流治理等项目具体审批权限。

(2)前期工作周期。通常情况下,除项目规划外,面上水利项目的前期工作周期为数个月到一年,如宁夏前期工作周期一般在3～8个月之间,安徽省级审批的重点工程周期约为6个月,市级审批项目周期约为5个月,县级审批项目周期约为4个月。

(3)资质要求。规模以上农村饮水安全工程、大型灌区续建配套与节水改造、大型灌排泵站更新改造、大中型病险水闸除险加固等项目一般要求设计单位拥有甲级以上资质;小型病险水库除险加固、农村水电等项目要求设计单位拥有乙级及以上资质;中小型农村饮水安全、规模化节水增效示范、牧区水利、中小河流治理、小型农田水利建设、水土保持等项目要求设计单位拥有丙级及以上资质。

(4)工作机制。各地积极创新工作机制,加快面上水利项目前期工作进度,提高成果质量。如内蒙古每年年初召开全区水利规划前期工作会议,与各盟市签订责任状,明确完成的各项前期工作任务并进行考核;陕西将前期工作经费纳入省级投资安排意见,确保前期经费投入逐年增长,并要求年度完成项目初步设计(实施方案)投资应达到本年计划完成投资的1.5倍以上。

(三)计划执行情况

面上水利项目投资计划执行流程一般是经中央有关部门下达年度投资计划后,省级发展改革、财政、水利等部门分解下达投资计划,省级财政主管部门即下达预算通知。除财政直管县外,中央资金需经市级发展改革、财政和水利等部门转下达。最后,由县级发展改革、财政、水利等部门拨付至项目法人。

(1)计划下达到位周期。按照相关项目管理办法要求,水利项目资金从中央下达计划到逐级分解下达到具体项目一般规定为20～40个工作日内。但实际工作中,面上项目水利投资需从中央到地方逐级分解下达,导致计划下达周期较长。一般地,中央水利投资计划下达到省级单位基本是在文件印发日期的1个月内,各省级水行政主管部门根据中央水利投资计划分解下达到地市级的投资计划基本在1个月以内完成,但是从地市级下达到区县一级的时间普遍偏长,经市级转下达需要30～60个工作日,由县级发展改革、财政、农发、水利部门拨付至项目法人需要60～90个工作日。部分省区部分项目省级分解下达过程较长,主要是切块下达资金项目的计划分解工作启动较晚,与相关部门协商时间较长,导致资金分解下达较慢。

(2)配套资金到位。面上项目中央资金到位情况和省级地方配套资金到位情况较好,地市级和县级地方配套资金到位情况相对较差。各类项目中,农村饮水安全、病险水库除险加固、中小河流治理等中央关注度高、有明确时限要求的项目地方配套资金到位情况较好,其他如灌区配套改造、泵站更新改造等项目地方配套资金到位情况较差。受地方财力等因素影响,各地区配套资金到位情况差异较大,云南等一些地区通过加强与省级财政的协调力度,发挥地方水利投融资平台作用等方式,多渠道筹措地方配套资金,较好地保障了水利建设投资需求。

(3)投资计划执行。农村饮水安全等有明确时限要求的项目计划执行较好,其他面上项目计划执行进度相对滞后。截至2013年底,2013年中央预算内水利投资完成率为69.7%,中央财政水利专项资金完成率为51.5%,其中农村饮水安全工程中央投资完成率达97.3%,远高于平均水平;大中型病险水库(闸)除险加固工程、中小河流治理、小型病险水库除险加固等项目中央投资完成率与平均水平相当;灌区建设与节水改造工程、小型农田水利建设项目、水土保持和农村水电增效扩容等项目重要投资完成率在40%左右,明显低于平均水平。

(四)监督考核

水利部制定执行了《中央水利投资计划执行考核办法》,从中央层面对包括面上项目在内的全国各类水利建设项目进行监督考核;各省市也十分重视面上水利项目投资计划管理监督考核工作,通过政府考核、通报问责、优奖劣惩、调度检查等方式,逐步建立了较为完善的监督考核机制。

(1)推行政府考核制。政府考核侧重目标任务的完成,对比年初制定的各项目标任务,主要考核中央水利投资完成情况、地方配套资金落实情况、年度投资效益实现情况等,如安徽每年年初制定年度前期工作目标任务责任表和重点工程完成投资责任表,年终进行考核打分并将考核成绩直接纳入省政府对市政府的年度考核成绩中;山东省将省以上水利投资计划执行情况纳入省委组织部对全省各市科学发展综合考核指标体系当中。

(2)推行奖优罚劣。部分省区对未完成目标任务的地市进行通报、约谈以及与资金安排挂钩的奖惩措施加强督促。如黑龙江省和厦门市采取考核优秀地区在下一批次申请专项资金补助项目时优先给予安排;对未达到合格要求的,取消下一批次专项资金补助申请资格。

(3)加强监督检查。针对水利投入不断增加,开工项目逐年增多的现实情况,水利部每年都安排专项稽察,对各类项目的投资计划执行和建设管理等工作开展情况进行监督检查。各地区也采取了一系列措施加强监督检查,如安徽省每年多次召开不同层面的重点水利工程调度会,并开展重点工程专项稽查工作;宁夏回族自治区每年安排2次定期稽察,加强面上项目投资计划管理。

三、存在的主要问题及原因

从调研情况看,随着投资规模逐渐扩大,面上水利项目量大面广、管理难度大的特点更加突出,诸如前期工作相对滞后、投资计划下达和执行较慢、地方配套资金难以及时足额到位以及监督管理能力不足等问题也逐渐凸显。

(一)项目管理事权和责任不够清晰

面上水利项目中投资安排、建设运行和监督管理等方面还存在事权不够清晰、权责不相匹配的问题。面上水利项目多为中央补助地方建设项目,中央投资为补助性质,项目应主要由地方负责实施和管理,但目前一方面中央补助投资占比较高,特别是重点小型病险水库除险加固、中西部地区农村饮水安全、灌区配套改造等项目中央投资补助比例高,中央行业指导和监管的责任重大,而监督管理的能力不相适应;另一方面地方职责特别是省级层面的职责不够明确,一些地区将项目审批、配套投资落实、项目建设管理等责任和权力都下放到县级,省级又没有完善的监督管理机制,对县级资金落实、项目前期和建设管理等方面的困难和问题给予支持不够,同时县级项目自己批自己建自己管,容易造成责任不清、管理不到位的情况。

(二)前期工作进度滞后

一些项目如大型灌区续建配套与节水改造、大型灌排泵站更新改造、水电新农村电气化县、小水电代燃料等几类项目前期工作仍采用规划、可行性研究、初步设计(实施方案)三阶段的方式,程序较复杂,且存在项目可研和初设工作内容重复较多的情况。一些地区对面上水利项目前期工作不够重视,存在前期工作经费不足、等待项目明确或资金下达后才开展相应前期工作的情况,造成前期工作深度不够、周期延长等问题。

(三)投资计划执行差异较大

面上项目实施过程中存在投资计划分解下达较慢、地方配套资金难及时落实到位等问题,导致各地区间、各类项目间投资计划执行差异较大,影响投资效益的及时发挥。大部分面上水利项目中央资金按切块方式下达到省,再由省级水行政主管部门商发展改革、财政等部门分解下达到具体项目,计划层层分解下达到具体项目周期较长,部分省区未提早做好项目分解下达准备工作,沟通协调过程较长,导致计划下达较晚。不少地区存在地方配套资金特别是省级以下配套资金到位率低、到位不及时的情况,影响了工程建设实施和效益发挥。如中部省份安徽,地方财政收入不高,虽然县级已普遍设立了农田水利建设基金,但远远不能满足项目需要的配套要求。

(四)基层建设管理能力相对不足

面上水利项目点多、面广、量大,各类项目管理方式不一,增加了管理难度,而面上水利项目大都由县级及以下水利部门组织实施,基层水利勘察、设计、施工和管理力量较为薄弱,导致项目设计报告深度不够,建设质量不高等情况时常出现。如宁夏回族自治区,区内仅有甲级设计院1家、乙级设计院1家、丙级设计院3家,设计力量严重不足,虽然近年来从外省引进一些设计单位,但投入力量不足,难以缓解紧迫局面。

(五)社会和市场作用发挥不够

随着面上水利项目建设投资的增长,项目建设时间紧、任务重、要求高,一些县当年要完成的水利建设项目达200多个,水利勘察设计和建设管理力量不足越发凸显。但是目前,面上水利项目在前期工作、投融资、建设管理等过程中,尚未充分发挥社会和市场的作用。一是在规划编制、项目勘测设计等阶段,利用社会力量不多,公众参与度不高,导致规划调整、设计变更等较多,一些项目前期工作质量不高;二是基层水利建设市场还不够发育,中小水利设计、监理、施工单位的地域化特征明显,多依托于市县级水利局,而很多县级项目法人缺乏专业化管理背景,技术力量相对单薄;三是面上项目政府投资规模不断加大,但仍难以满足实际建设需求,而民间资本投入少,利用银行贷款和融资不多。

四、有关工作建议

为贯彻中央转变政府职能的要求,进一步加强和改进面上水利项目投资计划管理,提高中央投资效益,需要针对当前面上水利项目投资计划管理中存在的突出问题,加快破除影响面上水利项目建设的体制机制障碍,构建“权、责、利”相一致的工作体制,完善责任明晰、管理有序、监督到位的工作机制,有效保障面上水利项目的顺利实施和及时发挥效益。

(一)合理划分事权,明确责任主体

对面上水利项目,要区分项目规模和建设性质,合理划分中央和地方事权,充分调动地方的积极性。建议对规模以内、以地方为主实施的中小水利项目按照责任、权力、资金、任务“四到省”的原则将项目前期、投资安排和项目建设管理的责任落实到地方政府,中央有关部门主要负责全国性规划编制、建设标准制定、中央补助投资额度和标准确定等,同时加强对地方的行业指导和监督管理。地方可根据项目规模特点,结合地方实际,自行确定项目前期审查审批程序、地方资金筹资方式等,推进项目有序实施。

(二)完善工作制度,提高管理能力

针对当前面上水利项目投资计划管理中存在的突出问题,以提高投资效益和效率为目标,进一步完善工作制度。

一是落实中央转变政府职能、“简政放权”的要求,按照事权划分,进一步简化面上水利项目前期工作程序,明确投资计划分解下达程序和时限要求,提高项目前期工作和投资计划分解下达效率,结合项目实际合理确定地方有关部门在面上水利项目规划调整、年度项目安排方面的权力,增强地方项目管理工作的主动性。

二是督促地方政府落实项目建设管理职责。建立健全地方水利建设资金保障机制,在申报和审批面上水利项目的同时,落实好地方配套资金,确保项目顺利实施并发挥效益;细化实化管理职责和措施,将面上水利项目前期工作质量、建设实施进度、工程质量、资金使用管理等工作要求落实到具体责任单位和责任人。

三是加强地方面上水利项目管理能力建设。中央加大对欠发达地区省级水行政主管部门的业务指导和帮助,各省级水行政主管部门加强本地区地市级和县级行业能力建设,落实前期工作经费,加强基层面上水利项目前期工作、投资计划管理等方面的技术培训和业务指导。

(三)健全考评体系,加强监管力度

丰富监管手段,全面加强面上水利项目前期工作、投资计划执行、项目建设等关键环节的监督管理,加强面上水利项目资金管理使用、成本核算、预算编制、合同执行的检查力度,对项目决策、建设实施和运行管理等各阶段及工程建成后的效益、作用和影响进行考核评价,促进项目建设管理水平的不断提高。

一是加强投资计划全过程跟踪。依托现有统计工作平台和月报制度,加强对各类型面上项目投资安排和项目建设情况的跟踪,及时分析存在的问题,强化动态管理。

二是完善投资计划执行考核制度。制定投资计划执行考核结果与项目立项、投资计划安排挂钩的奖惩措施,严格执行考核并落实奖惩,督促各级水行政主管部门切实加强投资计划执行。

三是加强对面上水利项目规划评估和绩效评价。分地区、分类型开展面上水利项目实施情况、效益效果等的评估评价,根据评价结果改进面上项目投资计划安排和项目建设管理方式,促进提高工作效率和项目效益。

四是统筹安排各类检查工作,提高检查质量和效力。统筹安排部内各项稽察、专项检查和督导工作,减少一般性的调研检查,建立专家库并充分发挥专家作用,提高检查工作质量。及时将各类检查发现的问题和有关意见建议反馈相关业务司局及地方水利部门,强化对检查结果的运用和整改落实情况的跟踪。

(四)创新管理方式,发挥市场作用

积极探索创新管理方式,充分发挥市场在资金投入、工程建设、项目监督管理和运行维护服务等方面的作用,推动面上水利项目建设管理能力大幅提高。

一是研究制定优惠政策,积极发展BOT、TOT、BT等新型水利项目融资模式,鼓励和吸引社会资金参与面上水利项目建设,同时加大中央和省级水利投入对财力薄弱地区的倾斜支持,保障面上水利项目投资需求。

二是创新面上水利项目建设管理体制机制,引入竞争机制,对面广量大、建设内容相似的中小型项目,可推进分区域、分类别、因地制宜推行代建制、设计施工总承包、公开打捆招标和集中建设管理等模式,引入技术力量强的设计、施工队伍,提高管理能力和工程质量。

三是推行政府购买水利公共服务,落实对准公益性水利工程的维修养护经费,通过政府购买服务方式引导和扶持有技术、有能力的社会力量参与面上水利项目监督管理和运行维护,促进面上水利工程持续发挥效益。

(五)加强支持帮扶,提高工作能力

针对面上项目主要在基层实施,而基层水利建设管理能力相对不足的实际,积极开展支持帮扶,突出加强行业能力建设,着力提高基层工作能力和水平。

一是全面加强业务工作指导。针对面上水利项目特点和实际工作中存在的问题,协调各地区水行政主管部门及有较强技术力量的规划和勘测设计等单位,加强对县级水行政主管部门项目规划、勘测设计、招投标、建设管理、运行管理、投资计划管理等各项业务工作的技术指导和帮扶。

二是加强基层人才队伍培养。加强面向基层水行政主管部门技术骨干和管理人员的业务培训,加大人才交流力度,努力提高基层水利队伍工作能力和水平。

调研组人员:

规划计划司:王　磊　张世伟　温　鹏　韩　涛

发展研究中心:徐　波　杨　柠　王小娜　王　晗　李　淼