加快水利改革试点情况调研报告
规划计划司、发展研究中心
(2013年12月)
为深入推进加快水利改革试点工作,2013年8～9月,规划计划司会同发展研究中心对湖南、浙江、重庆、甘肃四省市加快水利改革试点工作进展情况进行了调研,实地调研了浙江省嘉善县、龙游县,湖南省长沙县、桃江县和浏阳市,重庆市南川县、璧山县和涪陵区等典型市县,听取了基层水利部门关于加快水利改革的意见建议。总体上看,加快水利改革试点工作取得新的进展,在一些重点领域和关键环节的改革取得了有益经验和做法,值得借鉴和推广。
一、加快水利改革试点进展情况
(一)湖南省
湖南省加快水利改革试点任务是5项改革。
一是在建立水利投入稳定增长机制方面。湖南省调整土地收益计提农田水利建设资金方式,由按土地出让收益10%计提调整为按土地出让总收入的2.5%计提,2013年计提资金比上年增长300%。搭建省、市、县三级水利投融资平台,长沙等9市、平江县等10多个县分别建立了水利投融资平台,市县水利融资平台通过财政注入资金、金融机构贷款、土地储备等方式,融资90亿元。省委省政府出台《支持和鼓励农民群众参与小型农田水利建设的实施意见》,大力实施“以奖代投、先干后补”的小型农田水利建设投入机制。
二是完善水资源管理体制方面。出台了最严格水资源管理制度实施方案和考核办法,全省各市(州)进一步落实了考核指标。推进湘江流域综合管理,出台了《湖南省湘江保护条例》,成立了由省长担任主任的湘江保护协调委员会,办公室设在省水利厅。长株潭地区水务一体化改革不断推进,长株潭三市及宁乡、韶山等12个县(市、区)先后成立了水务局。
三是加快水利工程建设和管理体制改革方面。全省122个县市区中已有88个以县级区域为单元组建了水利建设管理中心,对同一县域内中小型水利工程建设实行集中管理,推行中小水利工程建设分类打捆招标。湖南省长沙市通过“一个政策定资金、一本图集管标准、三张照片(建前、建中和建后)看过程、三家(财政、监察和水务)验收保效果”,确保了小农水工程建设管理规范、简易、开放、参与。
四是健全基层水利服务体系方面。省政府安排专项经费支持全省2392个乡镇水利站规范化建设。印发《关于加强农民用水户协会建设的指导意见》,全省已建立农民用水合作组织2299个,在维护农田水利设施、收取水费、维护末级渠系等方面发挥了重要作用。建立省、市、县级抗旱服务组织130多个,乡镇村级防汛抗旱服务组织500多个。
五是推进水价改革方面。铁山、黄材、官庄三个灌区农业终端水价已得到批复。印发《湖南省农村集中供水价格管理试行办法》,规范了农村集中供水工程供水价格管理。
(二)浙江省
浙江省加快水利改革试点任务是2项改革。
一是加快水利工程建设和管理体制改革方面。中小型水利工程实行集中建设管理,全省已有65个县(市、区)组建成立了68家县级集中式项目法人(超过2/3);小微型水利工程推行农民自治管理模式,确定10个农村小微型水利工程自治管理试点县;确定了3个水利工程作为代建制试点;加强县级水利工程质量与安全监督机构建设,79个县(市、区)组建了县级质监站,占96%。大中型水利工程已基本落实管理机构和“两项经费”,积极推进管养分离,已有30个县(市、区)引入专业化水利工程维修养护企业;对小型水利工程运行管理,开展“以大带小、小小联合”区域化集中管理试点,已有79个县(市、区)落实小型水利工程管护经费或出台办法。
二是健全基层水利服务体系方面。全省共建立了1023家基层水利服务机构,覆盖了94%的乡镇,实行首席基层水利员制度,评选出154名首席基层水利员;组建377个农村水利合作组织和15048人的村级水利(务)员队伍,全省约一半的村庄有了水利(务)员。建成立体化、网格化的基层防汛防台体系,在11个县85个乡镇1197个村(社区、企事业单位)建成了基层防汛防台体系示范。
(三)重庆市
重庆市加快水利改革试点任务是2项改革。
一是建立水利投入稳定增长机制方面。进一步整合市水投集团和市水务集团,组建了统筹城乡水务一体化的市水务资产经营公司,并鼓励区县政府的融资主体公司直接或间接融资,2013年,市水投集团通过发行企业债券、抵质押贷款等方式融资33亿元,确保了各类中央水利投资项目市级足额配套。
二是推进水价改革方面。积极推进农业水价综合改革示范,潼南县、忠县、彭水县等三个试点县已全面完成了农业水价综合改革项目建设,组建了项目区用水户协会,建立了协会章程及相关管理制度。农村饮水安全供水水价,推行受益户“一事一议”方式和“成本+合理利润”原则,合理确定水价。
(四)甘肃省
甘肃省加快水利改革试点任务是3项改革。
一是加快水利工程建设和管理体制改革方面。推进县级水利建设管理站建设,对县级及以下(包括乡镇)实施的小型公益性水利工程实行集中建设管理,已组建县级水利建设管理站64个,占应组建的128%。全省水利建设项目招投标全部进入公共资源交易中心进行交易,健全水利建设市场监督管理机制。加强县级水利工程质量监督与安全管理站建设,已组建57个,占应组建的114%。出台了《甘肃省小型水利工程产权制度改革暂行办法》,积极推进小型水利工程产权制度改革。
二是健全基层水利服务体系。加强基层水利站和抗旱防汛服务组织建设,全省已组建871个乡镇水利站、61个抗旱防汛服务队,分别占应组建的109%、80%。
三是推进水价改革方面。印发了《进一步推进农业水价综合改革实施意见》,基本完成省属灌区的水价核算工作,完成了甘肃省引大管理局、景电管理局、疏管局水价调研、成本监审和水价调整工作,如景电灌区农业水价由原来的0.265元/m3分步调整到0.30元/m3,达到实际成本的58%。酒泉、嘉峪关、张掖、武威等市已经编制了水价改革实施意见,如武威市平均农业水价从2010年的0.16元/m3调整到0.22元/m3,基本达到供水成本。经过水价改革,甘肃省农业水价逐步调整到了0.125元/m3,达到平均供水成本0.235元/m3的53%。
二、水利改革试点主要经验
(一)多渠道筹集水利工程建设资金
湖南、重庆在完善水利建设基金、土地出让收益计提农田水利建设资金等政策,加大各级财政水利投入的同时,积极探索通过储备土地出让、金融机构贷款、社会资本参与等方式筹集水利建设资金。如璧山县璧南河综合整治工程总投资7.29亿元,其中,中央投资0.98亿元、市县财政投资1.68亿元、土地融资2.93亿元、世行贷款1.7亿元,土地融资和世行贷款占工程总投资的50%;长沙县与省农业发展银行签订了20亿元的水利投资合作协议,成立了水利融资平台公司。
(二)创新小型水利工程建设管理模式
针对点多、面广、量大的小型民生水利工程建设,湖南、浙江、甘肃等省因地制宜探索建设管理模式,有效保障了工程建设进度、质量和资金安全。如湖南、浙江、甘肃省以县级区域为单元组建水利建设管理中心或建设管理站,对中小型水利建设项目实行集中建设管理。浙江省对小微型水利工程推行农民自治管理模式,开展了农村小微型水利工程自治管理试点县,充分调动了农民群众的积极性,提高了管理效率和效益。浙江、甘肃省加强县级水利工程质量监督机构建设,强化中小型水利建设项目的质量监督管理。
(三)不断完善基层水利服务体系
湖南、浙江省大力加强以乡镇水利站、农民用水户协会和水利专业化服务队建设为重点的基层水利服务体系建设,提升了基层水利建设能力。目前,基本完成了乡镇水利站机构建设,经费纳入财政预算,正在开展机构标准化建设,加强基层水利队伍建设。如浙江省出台了《浙江省首席水利员评选管理办法(试行)》、《浙江省加强村级水利工作指导意见》等多项促进基层水利改革的办法或指导意见,实行首席基层水利员和村级水管员制度,对首席水利员开设高级研修班,并安排分批赴台学习,提升水利员队伍素质。
(四)积极探索农业用水终端水价制度
湖南、重庆积极推进农业水价综合改革示范,推行终端水价制度。如湖南在铁山等3个大型灌区农业终端水价已得到批复,灌区所在地的用水户协会均按终端水价收取水费。重庆市彭水县农业水价实行定额内用水优惠水价、超定额加价制度,即定额内(280m3/亩)灌溉用水按10元计交水费,超定额部分按0.1元/m3计交增加水费,促进了农业节水。
三、存在的主要问题
四省市加快水利改革试点工作总体进展顺利,但仍有部分改革工作未能如期完成,存在“三难”的问题。
一是整体推进难。四省市加快水利改革试点工作的覆盖面还不足,全省整体推进的改革举措少,一些重点领域和关键环节的改革仅在部分市县推行。如湖南省五项改革仍主要是在14个省级示范区和各市州示范区进行试点,其余地区展开不足;重庆市水利工程供水水价改革只在3个区县试点,尚未推开;浙江省杭嘉湖、东部沿海发达地区小型水利工程管护机制改革推进较快,西部山区推进相对困难,形式也较为单一;甘肃省的水价改革,中东部地区较河西地区慢。
二是政策突破难。受国家投资、财税、土地、金融等政策制约,水利一些领域的改革难以有较大突破。如重庆市探索水利建设用地实行“只征不转”政策,以解决水利建设用地难的问题,但“只征不转”政策在国家层面上尚未破冰,政策落实和推开的难度较大。湖南省在小农水项目建设管理制度探索中,受国家有关招标投标政策法规的影响,小型水利工程由农民自建的模式在国家投资的项目中难以推行,农民在小型农田水利项目建设中的主体地位难以体现,配套资金和投工投劳不能落实。浙江省探索代建制改革,但是由于缺少上位法依据,相关政策措施很难推进。
三是经费落实难。小型水利工程管理体制改革、农业水价综合改革等需要落实财政资金,用于工程维修养护等支出,但一些地方财力不足,导致改革难以推进。如浙江省尚有近1/3的县(市、区)未能组建县级项目法人,小型工程管护经费仅局部得到落实。湖南省部分区县仍未就乡镇水利站、小型水库管护员等明确长期稳定的财政资金投入保障。重庆市部分区域的财政基本属于“农业财政”和“吃饭财政”,很难实现《重庆市加快水利改革试点方案》提出的“十二五”期间区县财政投入水利建设160亿元的目标。
四、对策建议
针对加快水利改革试点工作中存在的突出问题,提出对策建议如下。
(一)加强水利改革的顶层设计
党的十八大将生态文明建设列入“五位一体”总体布局,党的十八届三中全会将水资源管理、水环境保护、水生态修复、水价改革、水权交易等纳入生态文明制度建设重要内容,这对加快水利改革提出了新要求。建议水利部进一步加强水利改革的顶层设计,出台深化水利改革的指导意见,明确水利重点领域和关键环节改革的总体要求、重点任务、保障措施,以及改革的时间表、路线图,切实增强水利改革的系统性、整体性、协同性,为各地有序推进改革提供依据。
(二)加强水利重大政策的调研
水利改革是一项政策性很强的工作,必须调查研究制约水利发展的重大问题,加大政策创新力度,提出具有针对性、可操作性和前瞻性的政策举措。要积极与发展改革、财政、金融、国土等相关部门协调,研究出台投资、财税、价格、金融、土地等方面对水利的支持政策,比如研究把引调水工程、水源工程建设等作为吸引社会资本投入的重要领域,鼓励和引导企业、个人等符合条件的投资主体,以合资、独资、特许经营等方式投入水利工程建设;针对市场在水资源配置中的作用发挥不够的问题,要积极开展水资源资产产权制度研究,建立健全水权水市场机制,提高水资源利用的效率和效益;针对县级水利部门水行政管理职能与市场主体行为交叉的问题,要研究其体制机制问题,切实转变政府职能,提高管理质量和效率。
(三)鼓励地方加大水利改革力度
为提高地方水利改革工作的积极性,各级财政要加大试点地区政策、项目和投资的支持力度,完善改革激励机制,比如设立重点领域改革专项资金,支持改革试点工作,给予改革示范区或示范项目提高投资补助比例政策。加强水利改革试点工作的考核评估,将水利改革考核评估结果作为对地方各级水利部门进行考核的重要指标,并与水利投资计划安排(如农田水利重点县建设、相关专项资金等)相挂钩等。
(四)及时总结推广改革试点经验
按照成熟一个推广一个的原则,及时做好加快水利改革试点经验的总结、交流、宣传和推广工作,积极利用各种媒体,加大对各试点地区的改革宣传力度,并对改革相关经验及时进行研究总结和提炼,采取多种方式推广试点经验,使各改革试点切实起到树立标杆和率先示范作用。
(五)切实做好试点评估验收工作
湖南省、浙江省、重庆市、甘肃省水利改革试点期为2～3年,将分别于2014年底前和2015年初相继到期,建议试点地区要认真总结试点经验和做法,特别是可供全国或区域推广和借鉴的共性改革经验,要系统总结和提炼。在此基础上,由水利部和试点省市人民政府组织评估验收,为深化水利改革,做好新一轮改革试点工作提供有益经验。
调研组成员:
规划计划司:王 磊 高敏凤 乔建华 邵天一 马 超
发展研究中心:李 晶 王晓娟 王建平 陈金木 汪贻飞
王俊杰