中小河流治理专题调研报告

周学文

(2013年11月)

根据部科技委2013年工作计划,2013年11月3～6日,部党组成员、总规划师、科技委副主任周学文带队赴安徽省开展了中小河流治理专题调研,实地考察了安庆市、池州市、芜湖市、马鞍山市和滁州市部分中小河流治理工程,并与安徽省水利厅和有关市县负责同志进行了座谈讨论,现将有关情况报告如下。

一、调研基本情况

安徽省位居淮河中游、长江下游、钱塘江上游,淮河、长江把全省分为淮北平原、江淮丘陵、江南山区三大自然区域,河流类型多样,山区河流源短流急,常出现严重的河床冲刷、边坡稳定和水土流失问题;丘陵地区河流地势起伏大,水土流失和河道淤积并存;平原河流地势平坦,水流缓慢,淤积严重,常伴随河道人工化、水质污染、生态功能退化等问题。针对上述特点,调研组精心挑选调研对象,所选河流涵盖了山区、丘陵、平原三种类型,调研河段既包括已治理河段,也包括在建和未开工河段。先后实地察看了安庆市桐城大沙河已治理和未开工河段,池州市柯村河、清溪河已治理河段和主城区河湖连通工程,芜湖市繁昌县峨溪河已治理河段、扁担河已治理和未开工河段,马鞍山市当涂县青山河治理在建河段、慈湖河已治理河段,滁州市全椒县襄河已治理和未开工河段、清流河已治理河段,并通过座谈会、现场交流等形式重点围绕中小河流治理工程对大江大河及其主要支流的防洪影响、中小河流治理模式以及治理工程长效管护机制等与有关人员进行了讨论。

从调研的情况看,安徽省对中小河流治理高度重视,采取多种措施加快中小河流治理步伐,总体进展顺利,全省列入全国中小河流治理规划的河流共224条,项目390个,截至2013年10月,已有122个项目基本完成,其中30个项目已完成竣工验收;在建项目132个,正在开展招投标项目22个。已建成项目大幅提高了沿河城镇和重要农田保护区的防洪标准,改善了区域生态环境质量,产生了较大的防洪效益、社会效益和生态效益。

二、关于中小河流治理工程对大江大河及其主要支流防洪的影响

调研认为,安徽省中小河流治理坚持全面规划、统筹兼顾的原则,在建设方案审批时就对处理好干支流、上下游、左右岸的关系提出了明确要求,依据保护对象的重要性以及流域防洪的总体要求确定治理任务,主要是对重要河段实施治理,保护重要河段的防洪安全。从总体上看不会对大江大河及其主要支流防洪形势产生大的影响。

一是从治理规模看,安徽省共有流域面积200～3000km2中小河流300余条,河流总长约为1.5万公里,列入全国规划的为224条,规划治理项目390个,规划治理河段3800km,主要对治理迫切性较高的河段进行治理,每个项目综合治理河长平均不到10km,规划治理河长约占河流总长的25%,所占比例较小。

二是从治理标准看,治理工程防洪标准都严格按照安徽省水利厅的要求执行,与其干流或上下游的防洪标准协调一致,县城为20～50年一遇;乡镇为10～20年一遇,其中保护区人口密集、乡镇企业较发达的重要乡镇为20年一遇;重点农田保护区1万亩以上的圩口,防洪标准为10～20年一遇,其中人口较密集、农作物高产区为20年一遇;1万亩以下圩口为5～10年一遇;河道清淤、疏浚,其断面设计采用的治理标准为5～10年一遇,局部重要河段为10年一遇。

三是从治理措施看,安徽省根据中小河流的不同特点,因地制宜地采取治理工程措施,在合理确定河道的控导线、禁止侵占河道的前提下,以堤防加固、河道护岸、河道清淤疏浚等工程措施为主,尽量避免新建堤防。同时,河道线型布置顺应河势,因河制宜,保留河滩和弯道等河道的自然特征,保证了河流的蜿蜒性和水流多样性,原有的蓄滞洪场所位置和数量也未发生大的变化。

四是从治理实践看,本次调研的峨溪河,已实施的治理河长为12.6km,占总河长的50%左右。工程实施后,治理河段的防洪标准由7～10年一遇提升至20～30年一遇。该治理主体工程于2012年建成后已先后经历过包括2013年“7·5”暴雨两次考验,防洪堤防安全度汛,对下游干流漳河的洪水情势影响不大。

总之,经过前期的统筹规划,近期治理河流的防洪标准与其干流或上下游的防洪标准基本协调一致,加之治理规模不大,治理措施得当,流域的防洪格局和防洪情势未发生根本改变,中小河流治理对大江大河防洪不会产生大的影响。

三、关于中小河流治理模式

调研发现,安徽省在中小河流治理方式上进行了积极探索,统筹考虑防洪、水资源利用和生态环境保护的要求,根据不同区域和河道的特点,采取相应的生态治理措施,并尝试新材料、新技术应用,注重保护河流的生态功能,建设自然型河道。同时,利用中央项目的引导和带动作用,整合各类资金,充分发挥工程的综合效益。

(1)注重生态治理措施。中小河流治理过程中,尽量维持河流的自然形态,在堤防、护岸等工程建设中,采取多种生态治理措施,一是格宾挡墙固岸,利用多个网箱制成的箱体,内部均分成若干格室,用坚硬、不易风化的鹅卵石填充,形成柔韧、透水的整体结构。既可防止高速洪流冲刷岸坡,又为植被提供了良好的生长环境,也保证了水边区域的透水性,保证了河流与周边环境的水循环。二是利用河道石块形成散铺或混凝土灌砌卵石护岸,在河道比降较缓的宽浅滩处,散铺石块造滩,营造独特的河流自然风貌,在急流或一般弯道岸坡新建混凝土灌砌鹅卵石护岸,能有效避免河床局部变动以及岸坡冲刷,且多孔质的护岸形式具有一定的透水性和凹凸起伏形态,可为滨岸带植物和鱼类提供有利的生长和栖息环境。三是设置直立式生态混凝土砌块挡墙护岸,生态混凝土砌块挡墙是一种能够形成挡土、排水、自卡定位稳定的生态化柔性结构,通过在砌块之间预留孔隙和凹槽,解决了挡墙在挡土的同时又要排水的矛盾,而且通过培植草木可形成明暗虚实的自然岸坡风貌。

(2)注重发挥综合效益。安徽省以中小河流治理项目为载体,将项目建设与城镇化建设、美丽乡村建设和高效农业有机结合,把水生态、水环境、水文化融入中小河流治理中,充分发挥工程的综合效益。本次调研的滁州市全椒县襄河治理工程,地方政府以河道治理为载体,与“五大工程”有机结合,一是与市政工程相结合,同步建设供水、供电、供气、排水、排污等工程,大大提高了城市基础设施配套能力;二是与危旧房改造相结合,河道治理过程中,将沿河两岸群众居住的危旧房进行改造,共搬迁2000多户,为群众建造了安置房,大大改善了居住条件;三是与交通工程相结合,依河修建了环城公路,让过往的车辆绕城而过,缓解了城内交通拥挤现状,方便了群众出行;四是与绿化工程相结合,沿河两岸建设绿化面积200万m2,提高了绿化率,改善了群众的生活环境;五是与文化工程相结合,建设吴敬梓故居等文化设施,传承了全椒优秀文化,还把二十四孝等中华民族传统文化,通过雕塑等形式展示出来。通过建设,不仅提高了襄河防洪标准,还改善了人居环境,成为靓丽的景观带,河道两岸成为群众休闲的重要场所,防洪效益、社会效益、经济效益均显著提高。

(3)注重发挥项目带动作用。安徽省充分发挥中央资金杠杆作用,积极引导地方政府不断增加投入。部分市县抢抓中小河流治理机遇,在已治理河段的基础上整合、自筹资金,对中小河流进行延伸治理,充分发挥项目带动作用,扩大治理工程的整合效益。据安徽省统计,除规划内项目外,近年来安徽省各市县共安排治理投资超70亿元。如芜湖市扁担河已安排市级投资1.7亿元,为规划项目投资的6.5倍,池州市九华河、清溪河市县共投入5.6亿元,为规划项目投资的20倍,合肥、滁州市结合中小河治理,分别对南淝河、派河、襄河等中小河流实施综合治理,累计投入近34亿元。

四、关于中小河流长效管护机制

安徽省针对中小河流数量多、分布广、管理薄弱的现实情况,省水利厅在组织项目审查、审批阶段就要求各县市明确工程管护机构,落实人员和经费,保障治理成效。从实地调研和安徽省水利厅介绍的情况看,中小河流的管护主要有三种模式:一是专门机构管理。蚌埠、阜阳、宿州等市中小河流管理,主要依托原有的河道和工程管理机构,或成立专门管护机构进行建后管理,并将养护管理费用纳入财政预算;二是基层单位管理。部分县市结合水管体制改革,将工程管护纳入到乡镇水利站的日常管理范围,合肥、黄山等市建立河长制,由基层干部担任河长,加强河道管护。三是社会化管理。部分市县创新性的引入市场机制来保障工程长效运行。调研的全椒县,采取公开招投标,用市场竞争机制确定工程管护单位,建立了管理工作的长效机制。滁州市政府把河道以及岸边绿化、亮化、文化工程打捆,以政府购买服务的方式,按每平方2～5元的标准向社会发包,竞标确定有资质的养护管理单位。市场机制的引入体现出地方的改革创新意识,在工程管护社会化方面进行了有益探索。

五、问题与建议

从调研的情况看,安徽省中小河流治理取得了积极进展,成效显著,但也存在一些问题:一是治理任务还很艰巨。规划治理河段和河长约为需要治理河长的50%。同时,随着社会经济的快速发展和城镇化进程加快,人口和财富聚集加快,加之极端天气事件增多,洪涝灾害风险也在逐年增加,后续的治理任务还较为繁重。二是治理系统性还需进一步加强。从调研情况看,一些河段在全面规划、统筹兼顾方面还需要进一步提高。如有些地区利用橡胶坝营造较大的水面环境,但影响了河流的纵向连通性和流动性;部分农村地区水污染问题仍未得到有效治理。随着城镇化的推进和国土空间的进一步优化,中小河流治理也需逐步调整,对治理的系统性也提出了更高要求。三是治理技术的指导应进一步加强。从调研情况看,各地区的技术水平存在差异,一些地区在生态理念方面还存在技术力量不足的问题,而且各地的河流情况千差万别,也难以直接照搬其他地区的技术方法,从而影响了治理成效。因此在具体治理过程中还需要生态治理新技术、新材料的技术标准来指导治理工程的科学、规范开展,同时对工程技术人员的生态治理理念的宣传和专业技术培训还待进一步加强。四是建设管理还需进一步完善。管护机制尚待健全,尚需积极探索利用市场机制、符合当地实际情况的管护模式;地方政府还需加大资金投入力度,确保地方资金及时足额到位;项目征地拆迁量大,涉及群众广、部门多,征地拆迁工作推进难。

为此,调研组建议:一是编制新一轮治理规划,继续推进中小河流治理。继续加大治理力度,确保完成现阶段治理任务,适时开展规划执行情况评估,在此基础上,根据形势的变化,启动编制新的规划,针对重点区域薄弱环节,谋划“十三五”的治理任务,继续推进中小河流的后续治理。二是进一步加强中小河流治理的系统性。后续的治理工作要更加注重系统性,统筹考虑水系河网的关联性,统筹考虑上下游、左右岸、干支流的防洪关系,在治理措施上统筹考虑防洪、水资源、水环境、水生态、水景观、水文化的系统性。同时随着经济的发展和改革的推进,中小河流的治理重点和范围也会相应发生变化,后续项目实施中还应给予地方适当调整的权限,调动地方的积极性,保证治理效益的充分发挥。三是进一步健全建后管护机制。地方要因地制宜探索管护机制,研究建立保障工程良性运行的长效管护机制。深化小型水利工程管理体制改革,在落实管护主体、管护责任、管护人员和工作经费四方面尽快出台符合地方实际的指导性政策和办法。发挥市场在建后管护上的作用,探索通过市场实现资源配置和长效管护的健全机制。四是进一步加强生态治理的技术支撑和宣传教育。抓紧制定和完善新技术、新材料的技术标准,指导治理工程的科学、规范开展;加强对技术人员的综合治理理念的宣传和专业技术培训;加强群众性的宣传教育,积极调动受益群体参与建设和管护的积极性,为中小河流治理创造良好的外部条件。五是将征地拆迁作为中小河流治理项目实施的前置条件。从目前安徽省中小河流治理项目实施情况来看,地方用地指标矛盾突出,土地征迁工作往往成为影响工程建设的重要因素。在后续项目实施过程中可考虑将征地移民落实作为项目的前置条件,以保证项目的顺利实施。

调研组成员:周学文　侯传河　吴一红　朱传保　童学卫