《太湖流域管理条例》贯彻实施两周年情况调研报告
蔡其华
(2013年11月)
在《太湖流域管理条例》(以下简称《条例》)颁布实施两周年之际,2013年11月中旬,我率部检查组赴上海市、江苏省和浙江省,对《条例》贯彻实施情况进行了专项检查。实地监督检查了上海淀山湖保护、江苏苏州东太湖综合整治工程、浙江湖州市长兴县滨湖景观大道配套节点工程等10余个建设项目的行政许可和行政执法情况,听取了有关地方政府及水利部门的情况介绍,在上海市召开座谈会,全面总结了《条例》实施两年来取得的成绩,研究分析了存在的问题和困难,提出了新形势下进一步贯彻实施《条例》的工作意见和措施。
一、《条例》贯彻落实情况及取得的成效
太湖流域位于长江三角洲腹地,流域面积3.69万km2。《条例》所称太湖流域,包括江苏省、浙江省、上海市(以下称两省一市)长江以南,钱塘江以北,天目山、茅山流域分水岭以东的区域。针对太湖流域的实际情况,作为我国第一部流域综合性行政法规,《条例》共九章七十条,对太湖流域饮用水安全、水资源保护、水污染防治、防汛抗旱与水域岸线保护、监测与监督等方面的规定更加具体,措施更加严格,是太湖流域多年来治水成果和成熟经验法制化的集中表现。两年来,太湖流域管理局(以下简称太湖局)和两省一市水行政主管部门围绕贯彻实施《条例》开展了大量深入细致的工作,目标明确,重点突出,措施具体,成效明显,有力地推进了流域依法治水管水,强化了流域综合管理,促进了太湖流域经济社会可持续发展。
1.全面部署,有序推进
《条例》颁布实施后,太湖局和两省一市水行政主管部门将《条例》的贯彻实施作为重点工作,统筹安排、精心组织、全面推进。太湖局和浙江省嘉兴、湖州两市均制定了宣传贯彻《条例》的实施方案,从学习宣传、履职尽责、监督检查、保障措施等多个方面将任务进行细化分解,强化《条例》的贯彻落实。太湖局还将《条例》的贯彻实施情况作为局年终考核评先的重要内容,并会同两省一市省级水行政主管部门全面梳理了《条例》规定的由沿湖县级人民政府以及水利和环保等有关部门实施的任务,明确了监督检查的重点,全面推动《条例》的贯彻实施。
2.完善制度,夯实基础
太湖局和两省一市水行政主管部门积极开展《条例》配套制度建设,《太湖流域水功能区管理办法》已经水利部印发实施。太湖局印发了《太湖流域重要河湖管理范围内建设项目水利技术规定(试行)》等规范性文件,明确太湖流域水域岸线利用的技术审查和行政审批规范性指标。积极开展太湖流域重点地区取水许可限批管理制度等配套制度建设。流域入河排污口和生产建设开发利用现状基本情况调查登记、流域用水总量和用水效率考核评估、水量应急调度预案、对流域水资源配置和防汛抗旱影响较大的水工程名录等基础研究工作取得初步成果。
3.加强协作,形成合力
《条例》的调整内容涉及饮用水安全、水资源保护、水污染防治以及防汛抗旱等各个方面。太湖局和两省一市水行政主管部门在建立健全流域与区域、区域与区域、水利与其他部门联合执法机制方面进行了有益实践。太湖局与两省一市水行政主管部门建立了太湖执法巡查报告制度,两省一市有关水政监察支队、大队普遍建立了联合执法机制,流域与区域、区域与区域联合执法巡查形成常态,联合执法制度已经较为健全,效果良好。对行政处罚权限在太湖局的,由太湖局直接立案查处;对行政处罚权限属地方的,由地方查处,太湖局督办,并通报有关地方人民政府,积极争取地方政府的理解和支持。
4.全面实施,重点突破
大力推进《条例》规定的流域重点河湖取水总量控制、水功能区监督管理、岸线规划管理等重点制度的贯彻落实。下达了2013年度太湖、太浦河、望虞河(简称“一湖两河”)取水计划,流域重点河湖取水总量控制制度付诸实施,2013年许可水量平均核减15%,流域节约用水成效突出。“一湖两河”22条入湖河流和10个取水断面已全部纳入全国省际河流省界断面水量监测站点规划。在2012年国务院批复实施《太湖流域水功能区划》的基础上,进一步复核流域综合治理区水域纳污能力,提出了分阶段限制纳污总量意见。加强太湖岸线利用及涉河建设项目管理,在涉河建设项目审查许可中严格执行《条例》的规定,对确需占用太湖水面的,按照等效等量、先补后占的原则,优化建设方案,落实占用补偿措施,确保蓄水容积不减少。
江苏、浙江两省结合各自实际,也开展了重点实施工作。江苏省政府在太湖地区建立了节水专项资金,重点鼓励废污水排放量大的企业实行节水减排技术改造,通过以奖代补的形式,完成节水减排技术改造项目近200项,形成年节水能力4亿立方米。实施退圩还湖工程,在全面规划的基础上,支持和鼓励地方政府有序推进退圩(渔)还湖综合治理工程。浙江省嘉兴市大力推进污水处理设施市县联动、区域联建,市区生活污水入网处理率达90%以上,各市镇在太湖流域率先全部建成污水处理设施或纳污管道。
5.严格执法,敢于攻坚
《条例》颁布实施以来,太湖局和两省一市水行政主管部门坚持开展联合执法巡查,并将联合巡查网络延伸至乡镇水利站,畅通信息与沟通渠道,全范围高密度的巡查有效遏制了各类水事违法行为的发生。同时,坚持严格执法,狠抓大案要案查处。太湖局对属于本局职权范围内的重大违法案件,直接立案,先后查处了东山环岛公路景观绿化工程、湖州太湖景观平台等近10起严重影响防洪、供水和水生态安全的重大水事违法项目。对属于地方执法权限范围的违法案件,两省一市水行政主管部门先后处理了无锡滨湖区羊歧地块复耕工程、湖州长兴太湖公路景观工程等80余起违法项目。在执法中,太湖局和两省一市水行政主管部门严格执行《条例》的有关规定,坚持不缩小太湖水域面积、不降低太湖行洪和调蓄能力、不擅自改变水域滩涂使用性质。
6.注重宣传,营造氛围
太湖局和两省一市水行政主管部门将《条例》的宣传培训纳入“六五”普法工作规划和干部培训计划,通过举办培训班、专题讲座等多种方式,确保太湖流域水利系统干部职工准确把握《条例》的实质,熟练运用《条例》的各项规定条款,切实提高依法行政的能力和水平。通过举办乡镇长培训班、赴重点地区宣讲《条例》、以案说法等多种形式,以太湖沿岸地方政府、有关部门和行政管理相对人为重点进行宣传,组织开展大规模的集中宣传活动,深刻阐释《条例》颁布实施的重大意义,增强社会各界学习和运用《条例》依法决策、依法办事的自觉性,营造了良好法治环境。
两年来,随着《条例》的不断宣传贯彻实施,太湖流域水生态环境有效改善,水利社会管理日趋规范,水域岸线得到有效保护,2013年太湖流域取水总量减少了15%,岸线开发利用率基本控制在15%以内,水功能区达标率35%,水事违法案件得到有效控制,确保了太湖水域面积不减少,功能不衰减。
二、经验和启示
太湖流域是我国工农业生产最为发达、大中城市最为密集的区域之一,如何处理好太湖流域湖泊水域开发利用与节约保护的关系是一道“时代大考”。太湖局和两省一市水行政主管部门以全面贯彻实施《条例》为契机,不断提高流域和区域依法行政、依法治水能力与水平,大力加强水利法治建设,积累了有益经验,获得了深刻启示。
一是坚持把贯彻实施《条例》作为依法治水管水的根本保障。太湖局和两省一市水行政主管部门高度重视《条例》的贯彻实施,通过贯彻实施《条例》,强化流域防汛抗旱工作,推动建立水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污三条红线,强化供水安全保障,加大水资源保护和水污染防治力度,全面提升了流域依法治水、依法管水的能力和水平,流域综合管理迈上新台阶。
二是坚持把严格执法作为贯彻实施《条例》的重点任务。两年来,太湖局和两省一市水行政主管部门持续坚持开展执法巡查,严格查处违法案件,不断加大执法力度。对违法情节轻微或刚开工即被发现的违法项目,通过现场叫停、单位约谈、行政告知等形式,教育、引导相对人依法补办手续或现场整改。对违法情节严重的违法案件,严格按照法定程序开展调查取证、现场勘验,集中、高效查处了一批复杂疑难案件,处理了一批历史遗留问题,履职尽责,有为、有位,取得了良好的执法效果。
三是坚持把服务地方经济社会发展作为贯彻实施《条例》的重要目标。贯彻实施《条例》重在保护太湖流域水生态环境,保障太湖流域经济社会可持续发展。太湖局和两省一市水行政主管部门在严格执行《条例》的基础上,积极服务于地方经济社会发展,坚持在规范中服务,在服务中规范。在涉及太湖流域水行政许可工作中,坚持取水总量控制制度,强化太湖水功能区管理,确保太湖水域岸线的开发利用符合防洪规划要求。在执法工作中,积极探索柔性执法、和谐执法,教育、引导业主按照水法规有关规定补办行政许可手续,有效维护了流域河湖正常水事秩序,推动了流域河湖依法管理。同时,不断加强省际边界水事矛盾纠纷预防与排查化解,维护了边界地区和谐稳定。
四是坚持把加强水政监察队伍建设作为贯彻实施《条例》的重要举措。太湖局和两省一市水行政主管部门一手抓执法监督、一手抓水政监察队伍建设,切实加强水政监察队伍政治思想工作和能力建设,不断提高水政监察队伍执法业务素质和专业水平。太湖局建立健全水政监察员培训长效机制,通过多渠道、多形式、多层次的选拔、培训和考核,任命水政监察员51人。江苏省按照到2015年水政监察队伍专职化基本完成、制度基本完备、执法保障明显增强的总体目标,落实“健全支队、强化大队、发展中队”的工作思路,大力加强水政监察队伍专职化建设。浙江省积极推进专职水政队伍和执法网络建设,全省已有80%的队伍通过了达标验收。上海市强化水政监察总队执法力量,配备155名水政监察人员,总体满足水务执法的有关要求。
五是坚持把推动体制机制创新作为贯彻实施《条例》的不竭动力。太湖局和两省一市水行政主管部门把建立流域与区域、区域与区域的联合执法机制作为贯彻实施《条例》的重要举措,建立了联合执法巡查、水事巡查报告、联合查处和督办查处为主要内容的联合执法制度,形成有效预防、及时发现、强化查处的监督协调机制。两年来,共组织开展了200余次联合检查,范围覆盖太湖重点水域,依法处理了数百起违法案件。在强化水利系统联合执法机制建设的同时,加强与环保、渔业、农业等部门的沟通联系,强化违法行为通报,深化部门执法合作,探索联合巡查、合作办案新机制,实现优势互补,形成监管合力,提高执法效能。
两年来《条例》的贯彻实施开局良好。但随着经济社会的快速发展和工业化、城镇化深入推进,太湖流域外来人口持续增加,建设用地不断增长,河湖污染依然严重,全面贯彻实施《条例》面临诸多严峻挑战。
一是《条例》规定的国家有关部委的指导和监督检查制度需要适时启动实施。如《条例》第五十三条规定由国务院发展改革、环境保护、水行政、住房和城乡建设等部门对两省一市人民政府进行水资源保护和水污染防治目标责任执行情况进行年度考核,并将考核结果报国务院;第二十七条明确国务院环境保护主管部门制定水污染物特别排放限值的具体地域范围和时限;第四十九条规定由国务院财政、环境保护主管部门会同两省一市人民政府建立流域上下游生态补偿制度等。启动实施上述制度需要各有关部门密切协调、通力合作,也需要太湖局强化基础工作,发挥更大作用。
二是地方人民政府及其有关部门贯彻实施《条例》的职责需要进一步强化。如《条例》第八、第二十九和第三十条要求县级人民政府拆除或者关闭在太湖流域饮用水水源保护区内、或者主要入湖河流设置的排污口、有毒有害物品仓库、垃圾场、水上餐饮经营设施等;第三十二条规定江苏省、浙江省人民政府渔业行政主管部门应当组织清理在太湖设置的围网养殖设施;第三十四、三十五条规定县级以上地方人民政府应当自《条例》施行之日起5年内完成县级以上地方人民政府所在城镇和重点建制镇的生活污水纳入公共污水管网并经污水集中处理设施处理,市、县人民政府1年内完成污水集中处理设施符合脱氮除磷深度处理要求的技术改造等。落实上述规定时间紧迫,任务艰巨。
三是《条例》规定的部分水利工作任务需要进一步推进。如《条例》第四十五条规定两省一市人民政府水行政主管部门应当编制圩区建设、治理方案,报本级人民政府批准后组织实施;第四十六条规定两省一市人民政府水行政主管部门应当会同同级国土资源等部门,自《条例》施行之日起2年内编制太湖岸线内已经建成的圈圩和已经围湖所造土地清理工作方案,报国务院水行政主管部门和两省一市人民政府批准后组织实施。但部分地区在编制相关规划和制度,实施退渔还湖、圩区治理等工作时力度不够,进展迟缓。
四是水行政执法力度需要进一步加大。太湖流域经济社会快速发展,水域岸线开发利用活动日益增多,环太湖两省一市人口密度大,土地资源紧缺,加之一些建设单位法治意识淡薄,与滩争地、与湖争地、与水争地,打“太湖”牌的动力仍然较强。未批先建、未按许可要求侵占太湖水域,干预水行政执法的现象依然存在。基层执法力量不足,执法能力与水平有待进一步提高。
三、工作建议
法律的生命力在于实施。贯彻实施好我国第一部流域综合性行政法规,其意义和作用尤为重大,困难和挑战更需攻坚,必须充分认识全面深入贯彻实施《条例》的长期性、艰巨性和复杂性,以更加强烈的使命意识、责任意识和担当意识,认真贯彻中央决策部署,切实履行好《条例》赋予水行政主管部门的法定职责。
(一)以实施新一轮《太湖流域水环境综合治理总体方案》(以下简称《总体方案》)为契机,进一步落实《条例》立法宗旨
2012年国家启动了新一轮太湖流域水环境综合治理。目前,《总体方案》已经国务院批复。应坚持管理与治理并重的工作思路,将《条例》的贯彻执行与新一轮《总体方案》的实施有机结合起来,在实施新一轮《总体方案》中,加大《条例》规定的清理垃圾场、关闭排污口、关闭水上餐饮经营设施、清理围湖造地等制度的执行力度。同时,可借助国务院有关部门和两省一市组成的太湖流域水环境综合治理省部际联席会议制度,建立健全部门、地方之间的沟通与协作机制,积极协调《条例》执行过程中的重大问题,确保《条例》加强流域水资源保护和水污染防治、保障防汛抗旱以及生产生活生态用水安全,改善太湖流域生态环境的立法宗旨落到实处。
(二)以推动高层次和多部门联合执法检查与考核问责为重点,进一步落实《条例》的行政问责制度
贯彻实施好《条例》涉及国家发展改革、水利、环保、财政等有关部委,需要两省一市多个行政区域和水利、环保、交通、渔业等多个部门的共同努力。可根据实际适时建议由国务院法制办牵头,组织水利、环保等有关部门开展联合执法检查,并将《条例》有关制度的执行情况纳入对两省一市的水资源保护与水污染防治目标责任考核内容,推动《条例》的贯彻实施。太湖局和两省一市水行政主管部门也应将落实最严格的水资源管理制度、开展节水型社会建设等工作与《条例》规定的相关工作有机结合起来,做到一同布置、一同实施、一同考核。
(三)以严格查处违法行为、加大执法力度为重点,进一步落实《条例》的责任追究制度
太湖局和两省一市水行政主管部门要把严格执法摆在更加突出的位置,将《条例》的贯彻实施作为水利部深化河湖专项执法活动的执法重点,更加注重河流湖泊水域保护,更加注重推进水生态文明建设,更加注重落实最严格的水资源管理制度,强化执法检查,加大执法力度,对群众反映强烈、性质恶劣的重大水事违法案件一查到底,切实做到依法查处到位、责任追究到位、整改措施落实到位,提高执法的公信力。
(四)以加强流域内地方政府及各相关部门的配合与协作为重点,进一步落实《条例》确定的合作治水的长效机制
《条例》的实施和太湖水环境综合治理,关系到两省一市人民的长远和根本利益,也关系到全国经济社会可持续发展的战略全局。太湖流域相关地方人民政府切实加强流域内的配合与协作至关重要。同时,太湖局应充分发挥流域层面的协调、统筹、服务作用,加强区域间、部门间的密切沟通和相互协作,大力构建合作治水的长效机制,不断推进体制机制创新。
(五)以加强基层水政监察队伍建设和全面推进水利综合执法为重点,为进一步落实《条例》提供重要保障
执法的重点在基层,执法队伍建设面临的难点问题也在基层。两省一市水政监察队伍还存在基层执法网络有待进一步完善、执法行为有待进一步规范、执法水平有待进一步提高、执法保障能力有待进一步提升等问题。要以贯彻落实中央关于分类推进事业单位改革的意见为契机,进一步明确水政监察队伍的性质、地位和综合执法职能,根据执法任务配足配强水政监察人员。要强化基层执法网络建设,加强对重点区域和时段的日常巡查、排查和监督检查,严格行政许可审批,严格水行政执法,严格执法监督,全面提升水政监察人员素质,切实做到严格规范公正文明执法。