江苏省河湖管理体制调研报告
水利部建设与管理司调研组
（2013年8月）
为贯彻落实中央开展群众路线教育实践活动深入基层的要求，深入了解目前河湖管理体制机制情况，2013年8月4—7日，水利部建管司组成调研组赴江苏省就河湖管理工作进行了专题调研。调研组实地察看了南京市长江干堤和板桥河，淮安市白马湖、宿迁市骆马湖、徐州市古黄河和奎河、骆马湖嶂山闸等，并与淮河水利委员会沂沭泗水利管理局、江苏省水利厅以及南京、淮安、宿迁、徐州等市水利（务）局座谈，总结河湖管理经验，分析目前存在的困难和问题，研究进一步加强河湖管理的对策措施。现将有关情况报告如下。
一、江苏省河湖管理基本情况
江苏省地处长江、淮河流域下游，滨江临海，水网密布，湖泊众多，太湖、洪泽湖、高邮湖等湖泊位居其间，全省共有乡级以上河道2万多条，河湖水域面积达1.66万平方公里，占全省国土面积的16.3%。江苏省根据河湖的区域属性和重要性，结合行政区划对河道湖泊进行了分级，其中727条河道为骨干河道，0.5平方公里以上的137个湖泊全部列入省湖泊保护名录。
江苏省实行“统一管理和分级管理”相结合的河湖管理体制，长江、淮河、望虞河等流域性河道以及省管湖泊由省水行政主管部门负责统一管理，具体的日常管理和维护工作，按照属地原则由工程沿线的市、县水行政主管部门负责管理，省财政按照一定的标准给予经费补助。对流域防洪除涝起关键作用的引排泵站、控制性水闸等，由省水行政主管部门设立的直属单位直接管理，经费也由省财政统一负担。一市、一县境内的河道湖泊由当地水行政主管部门负责管理，并落实经费。
二、江苏省加强河湖管理的经验和做法
近年来，江苏省在河湖管理方面，从转变管理理念着手，不断完善法规制度、着力创新体制机制、强化规范化管理、注重夯实基础工作、积极采用先进技术，河湖管理正由传统管理向现代管理转变，取得了很好的经验和成效。
（一）强化立法工作，河湖管理做到有法可依、有章可循
近年来，江苏省及时制定和完善有关河湖管理的法律法规。在全国率先立法施行了《江苏省湖泊保护条例》，省人民政府两次修订《江苏省河道管理实施办法》，并出台了相关配套管理办法，加强监督考核，落实管养经费。省水利厅对淮河入海水道、望虞河、泰州引江河等重点河道还制定了专门的管理办法。在此基础上，各市、县也出台了有关的规章和管理办法。通过法规制度建设，为加强河湖管理与保护提供了重要的法律依据。
（二）创新体制机制，“河长制”“蓝线”管理等成效显著
在河湖管理方面，江苏省积极探索新的模式，率先实行了“河长制”“蓝线”管理、湖泊联席会议制度等，构建了具有江苏特色的河湖管理长效机制。
一是全面实行“河长制”。2007年无锡市首先提出“河长制”管理模式，2009年淮安市明确全面建立“河长制”。2012年江苏省人民政府印发了《关于加强全省河道管理“河长制”工作的意见》，要求建立“政府主导、水利部门牵头、有关部门分工负责”的河道管护机制，由地方政府或水利部门负责同志任“河长”，对河道的管理与保护负总责，并将“河长制”纳入干部考核目标。调研了解到，江苏省目前已有81%的县（区）成立了“河长制”工作办公室，91%的骨干河道（河段）落实了“河长”。
二是积极推进“蓝线”管理。为加强河道管理，规范岸线利用，江苏省提出了“蓝线”管理制度。江苏省提出的“蓝线”，是指河道工程的保护范围控制线。目前，宿迁、苏州、常熟、东台、张家港等市已出台蓝线管理办法，南京市正在整体推进骨干河道蓝线划定，常熟市、扬中市制定了河道蓝线规划。各市（县）政府出台的办法中明确规定，水行政主管部门负责划定河道蓝线、编制蓝线规划，报同级人民政府批准。“蓝线”制度的实施，对于水利部门保护河道自然水系，进一步规范涉水活动提供了坚实的依据。
三是建立省管湖泊联席会议制度。经省人民政府同意，江苏省建立了由省水利厅作为召集单位，财政、国土、环保、渔业等部门以及沿湖市、县地方政府参加的省管湖泊管理与保护联席会议制度，定期或不定期召开会议，研究协调重大问题。通过联席会议制度，进一步强化了涉湖部门和地区的协作，明确职能分工，避免了“都管又都不管”的局面，为湖泊的统一管理与保护提供了良好的平台。近年来，这一制度的实施，在湖泊退圩还湖、巡查清障、联合执法、生态保护等方面发挥了重要作用。
四是以政府向社会购买公共服务的方式养护河湖。调研了解到，南京市市属河道管理处全面实施了管养分离，通过公开招标选择专业的河道养护单位，并制定了《市管河道堤防养护管理考核办法》。通过市场竞争、强化考核管理，南京市河道养护逐步实现了专业化、精细化、规范化、现代化，确保了河道堤防管理安全高效。
（三）强化水域保护，建立水域占用补偿制度，着力推进退圩还湖
一是出台建设项目占用水域补偿制度。为加强水域管理和保护，规范建设项目占用水域行为，2013年，江苏省人民政府出台了《江苏省建设项目占用水域管理办法》，明确江河、湖泊、水库、塘坝及其管理范围为水域，严格执行建设项目占用补偿制度，其中，列入《江苏省湖泊保护名录》《江苏省骨干河道名录》的河道、湖泊实行重点保护。建设项目占用水域的，根据建设项目所占用的水域面积、容积等，由建设单位在本县（市、区）内兴建等效替代的水域工程，或者向水行政主管部门缴纳等效替代工程建设费用，由水行政主管部门统一组织实施。
二是大力推进退圩还湖工作。近几年，江苏省按照有利于扩大湖泊水域、有利于河湖连通和生态保护、有利于地方经济社会发展和群众生活生产的原则，有序推进退圩还湖综合治理。调研了解到，为推进白马湖退圩还湖，省政府批复了《淮安市白马湖退圩（围）还湖专项规划》，市政府成立了由市长任组长的领导小组，淮安市累计投入资金14亿元，由水利部门牵头，实施退圩10.8万亩，治理后的白马湖水生态环境明显改善。在白马湖治理成效的基础上，淮安市正在着手推进洪泽湖的退圩还湖工作。此外，苏州东太湖，无锡梅梁湖，常州滆湖、长荡湖，盐城大纵湖、句容赤山湖等退圩还湖治理工程相继实施，累计退还湖泊水域面积近130平方公里。
（四）转变管理理念，积极应用新技术，不断提高管理水平
一是推进遥感等信息化建设。江苏省在河湖管理中大力推行通信技术、物联网技术、遥感技术等信息化手段的运用，目前，已建立全省河湖基础数据库、太湖治理水利物联网，对省管湖泊及重点流域性河道实行卫星遥感和无人机监测，根据遥感卫片及时发现违法违规行为，实现了河湖岸线利用及涉河项目建设的动态监测。在遥感监测的基础上，省水利厅建立了省管湖泊巡查月报制度，有力加强了河湖规范化管理。近几年，江苏省还启动了河湖资源管理系统和GPS巡查管理系统等信息化建设，河湖管理的信息化、现代化水平不断提高，管理效率、执法效果显著改善。
二是用管理高速公路的理念管理河道堤防。南京市从规范和建立水利管理标志着手，借鉴交通部门管理高速公路的理念不断完善河道堤防管理。南京市水利局按照国标的要求，与市标准计量部门共同研制了包括126个标志的水利管理标志体系，建立了较为科学完整的河湖管理标志体系，目前，水利管理标志已在全市水利工程全面推行。此外，南京市在长江南京河段、秦淮河、滁河等流域性河道上安装了30台视频监控设备，视频监控图像可实现实时传输，切实有效加强了对堤防工程的监管和保护。
三、当前加强河湖管理面临主要困难
江苏省在河湖管理工作中积累了很多好的经验，取得了显著成效，但在调研中，地方水行政主管部门也反映出目前河湖管理中存在的一些困难和问题。
一是法律法规不完善。在《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国河道管理条例》以下简称（《水法》《防洪法》《河道管理条例》）等法律法规基础上，地方政府纷纷出台河道管理有关法规和办法，但依然存在法律法规的盲区。比如，全国的《河道采砂管理条例》尚未出台、《河道管理条例》亟待修订，水域岸线保护和利用缺乏专门的法规，河湖管理的法律法规还不完善。
二是依法管理难度大。由于城市开发建设、土地占补平衡等影响，围垦河湖、侵占水域岸线、非法采砂的等行为时有发生，一些地区在土地整理、城镇建设中，擅自填埋河道、蚕食水域，严重忽视河湖防洪安全和生态环境保护。但目前的法律法规对涉水违法行为的处罚，仅仅是责令拆除或数额较小的罚款，加之执法能力不足、地方行政领导干预，依法管理面临很大困难。
三是管护经费不足。维修养护经费是做好河湖管理的重要基础保障。近几年，尽管江苏省各级政府逐年增加水利工程管护经费，但“重建轻管”的问题依然存在，与水利建设投资相比，工程管护经费落实仍不理想。比如，2012年江苏省水利建设资金约270亿元，而水利工程管护经费仅为5.4亿元。调研中，各市水行政主管部门均反映水利工程养护经费不足的问题。
四是管理体制机制不顺。《水法》提出实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，但是流域与地方、地方各级行政区域之间缺乏具体的事权划分与管理机制，管理上存在交叉重叠。此外，一些地方将河湖整治管护纳入环境综合整治范畴，由环保或城建部门牵头负责，水利部门的主导地位被削弱。
四、进一步加强河湖管理的建议
河道、湖泊是防洪排涝的重要场所，是水资源的主要载体，是生态环境的关键要素，加强河湖管理，是水行政主管部门一项重要的社会职责，也是保障防洪安全、供水安全、生态安全的重要基础。今后一段时期，河湖管理需按照中央提出的加强生态文明建设的要求，从法规制度、体制机制、管理理念、管理手段等多方面，着力推进管理的规范化、现代化。
一是建立河湖管理长效机制。根据《河道管理条例》要求，完善河道等级划分办法，抓紧开展河道等级划分工作，研究提出河湖分级管理的意见并全面推进实施，开展主要河湖管理范围确权划界工作，切实理顺河湖管理关系。进一步深化改革，指导地方因地制宜推行“河长制”管护、河道“蓝线”管理等有效模式，引导水管单位以市场竞争方式向社会购买公共服务进行河湖管理，建立健全河湖管护机制，使每条河、每个湖“有人管、有钱管”，实现河湖管理的全覆盖。抓紧修订堤防管理、水闸管理等设计规范，充分应用先进的管理理念、管理技术、管理设施，从前期工作着手着力提升水利工程管理水平。完善监督检查和考核机制，加强目标责任考核，使河道湖泊管理实现可监督、可考核。
二是强化河湖水域岸线管理。做好重点河段（湖泊）岸线利用与管理规划、江河重要河道采砂管理规划的印发及宣贯工作，积极协调出台《河道采砂管理条例》、抓紧修订《河道管理条例》，研究制定河湖岸线利用和保护办法，并指导地方制定相应的规划和实施办法，同时，加大监督检查和执法力度，夯实规划和法律法规的约束力。建立流域、省（自治区、直辖市）河道管理范围内建设项目工程建设方案审查公告制度，进一步规范涉河行政审批，严格限制对水域岸线的侵占。逐步建立建设项目占用水域补偿制度，以经济手段遏制对水域的无序占用，做到既促进合理利用、服务经济社会发展，又保持河湖良好的自然生态功能，实现人水和谐。
三是提升河湖管理现代化水平。借鉴国土管理、环境保护的经验，在水利部及流域机构层面，建设以卫星遥感技术为主，辅以无人机航拍、地面人工巡查的全方位、立体化河湖管理信息化系统，在试点的基础上逐步覆盖主要江河湖泊。以遥感成果为基础，建立河湖管理动态监控制度，为岸线管理、涉河建设项目管理、采砂管理、应急抢险等提供技术手段，着力提高河湖管理的现代化水平，实现传统管理向现代管理、粗放管理向精细管理转变，切实适应线长、面广、量大的河湖管理要求。
四是积极拓宽河湖管护经费来源。研究制定适用新形势下河湖管理的管护定额标准，为财政核算管护经费提供依据。建立国家级水管单位达标激励机制，研究中央财政、省级财政采取以奖代补方式给予河湖管理达标单位资金补助的政策措施。对有一定经济效益的河湖管理项目，研究出台优惠政策，吸引社会资金投入，建立政府主导、社会参与的河湖管理经费投入机制。
五是做好河湖保护的社会宣传工作。发挥好网络、报刊等媒体宣传优势，强化全社会关注河湖、保护河湖的舆论氛围。建立河湖管理保护公众参与机制，结合各流域综合规划、第一次全国水利普查的宣传，向全社会普及和宣传、讲解河湖知识，让公众真正认识到河湖保护的重要性以及与自身利益的关系，积极引导人们自觉调整生产、生活方式，以河为伴、以河为友，自觉维护河湖健康生命。
调研组成员：孙继昌 祖雷鸣 荆茂涛 李春明 夏明勇刘 江 孟祥龙