基层水利建设能力调研报告
周学文
等
（2013年12月）
为深入了解基层水利建设能力现状和问题，规划计划司会同发展研究中心开展了百县基层水利建设能力情况调查，选择浙江、江西、湖南和重庆等4省（直辖市）的部分县进行实地调研，与基层干部群众座谈交流。2013年8月，水利部党组成员、总规划师周学文在北京组织召开了基层水利建设能力座谈会，邀请全国14个县（市）的水利（水务）局长，围绕基层水利建设能力进行了深入探讨。通过调研，初步摸清了基层水利建设能力的基本状况，针对存在的突出矛盾和问题，提出了对策建议。现将有关情况报告如下。
一、基层水利发展现状
调查的100个县（市、区）涉及全国28个省（自治区、直辖市）（不含北京、上海、西藏和港澳台地区），其中东部22个县、中部38个县、西部40个县。“十一五”特别是2011年中央一号文件出台以来，中央和地方切实加大水利投入，加快民生水利建设，百县水利改革发展取得了重大进展。
（一）基层水利投入大幅增长
“十一五”以来，百县年均水利建设投资从2006年的0.41亿元增加至2011年的2.08亿元，年均增速达38%。其中2011年，有江苏省张家港市、重庆市云阳县、内蒙古准格尔旗等3个县（市、旗）水利建设投资超过7亿元，重庆市开县、浙江省象山县和新昌县、湖南省澧县、广东省高州市、河北省山海关区等6个县（市、区）超过5亿元，36个县（市、区）超过2亿元。
（二）民生水利建设切实加快
近年来，中央和地方积极推进以农村饮水安全、病险水库除险加固、灌区续建配套与节水改造、小型农田水利建设、中小河流治理等为重点的民生水利建设，着力解决与人民群众生产生活密切相关的水利问题。百县民生水利建设投资由2006年的县均0.27亿元增长到2011年的1.31亿元，年均增速达38.4%。2011年，百县民生水利投资占水利建设总投资的比重达62.8%，其中安徽南陵县、新疆昭苏县等43个县（市、区）民生水利投资比重超过80%。
（三）基层水利管理不断增强
为组织实施好大规模水利建设，各地以制度建设为重点，切实加强水利管理，围绕项目前期、资金管理、工程建设、运行管理、工程质量和安全管理等方面出台了一系列管理办法，保障了大规模水利建设的顺利推进。2006—2011年，百县共出台各类管理办法和规定670多项，平均每县6～7项。比如，湖北南漳县等地方出台水利前期工作管理办法，明确了前期工作经费筹集使用、前期工作组织和报批程序等，进一步规范了前期工作管理，确保了前期工作进度和质量。浙江象山县等地制定小型农田水利工程建设资金管理办法，建立“专账专户制度”，针对不同类型项目设立县级专门账户，设置“乡镇水利账户”加强监督，确保项目建设资金落实到位。
（四）基层水利改革亮点纷呈
各地将改革作为激发基层水利发展活力的根本驱动力，在水利投融资机制、水利工程建设与管理、基层服务体系、前期工作保障等方面进行了积极探索，取得了很好的经验。如贵州盘县通过搭建县级水利融资平台公司向银行贷款、受益企业入股水库供水项目等方式筹集水利建设资金，确保重点工程顺利实施；安徽肥西县等地积极创新水利工程建设管理模式，组建了县级水利项目建设管理局，规范项目法人机构设置，完善管理制度，落实管理责任，配备专业技术人员，对国家专项规划内水利项目和当地重点水利项目实行集中建设管理；江西永丰县以乡镇水利站为依托，推行村级水管员制度，建立水利工程县、镇、村三级管理服务体系，有效解决农田水利工程“农民管不了，集体管不好，政府管不到”的历史问题。
（五）基层水利队伍建设不断加强
截至2011年年底，百县平均水利职工300人，其中公务员占5.5%、事业人员占63.5%、企业人员等占31.0%，水利职工人数最多的县达1990人，最少的只有20人，东、中、西部县职工比例为8∶9∶5。从学历、专业结构看，百县水利职工中具有大专以上学历的比例为38%，水利专业人员比例为24.2%，中级以上职称的为13.4%。县级水利部门领导班子成员中，大专及以上学历平均占88%，其中70个县全部具有大专及以上学历。
二、基层水利建设特点
当前，基层水利建设主要有以下四个方面的明显特点。
（一）基层水利项目“点多、面广、量大”
随着水利迈入大规模投入、高速度发展的快车道，基层水利建设项目全面铺开。各县水利工程覆盖面广，农村饮水安全、中小型病险水库除险加固、小流域综合治理等项目分布于广大农村，呈现“点多、面广、量大”的特点，建设任务十分繁重。2006—2011年，百县共完成水利项目27571个，其中工程投资500万元以下的项目25768个，占项目总数的93.5%。
（二）公共财政是基层水利投入主要来源
2006—2011年，百县水利投资中，公共财政投入占80.5%，民间投资等其他投资占16.5%，银行贷款占3%。从公共财政投入看，中央投入占45%，省级财政投入占18%，市级财政占8%，县级财政占29%。从市场融资来源来看，银行贷款在各县水利投入中所占比重均较低，2011年银行贷款占县级水利投入的1.4%；东部县民间资本及其他投入占比相对较高，达到23%，西部县20%，中部县仅为10%左右。
（三）实施主体呈现出明显的基层化特征
新一轮大规模水利建设的重点是面广量大的中小型水利工程，单项工程投资规模一般在3000万元以下，项目实施的主体多以县、乡为主。据统计，约80%的水利建设投资和90%的水利建设项目由县级水利部门或乡镇组织实施。如江西乐平市，中型以下水库建设、小型病险水库除险加固、中小河流治理项目均由乡镇水利站组织实施，县级水行政主管部门进行业务指导。
（四）水利建设具有明显区域性特点
中西部地区经济相对落后，基层水利建设任务主要是农村饮水安全、病险水库除险加固等基本民生项目。2011年，东部县以江河治理、枢纽水源和小型农田水利项目为重点，3类项目投资占当年水利总投资的59%；中部县则以江河治理、病险水库除险加固和小型农田水利项目为主，3类项目投资占总投资的70%；西部县则以各类项目同步推进为特点，其中枢纽水源、江河治理、农村饮水安全、小型农田水利、病险水库（闸）除险加固等项目投资占总投资的69%。
三、当前存在的主要问题
在加快推进民生水利发展的同时，基层水利建设能力主要存在以下四个方面的问题。
（一）基层水利队伍与承担的建设任务不匹配
2011年，百县水利专业人员仅占职工总数的24.2%，中级以上职称的只有13.4%。而百县当年完成的项目数量平均为43个，多的达200多个，1名专业技术人员要承担3个项目，1名中级以上职称的人员要承担7个以上的项目，而且这些专业技术人员除了承担水利项目前期和建设管理的任务之外，还需承担工程运行管理、水资源管理等其他任务。专业技术人才缺乏的主要原因：一是单位人员编制少，百县平均公务员编制约16人，进一步引进人才的空间很小；二是招录门槛高，公务员和事业单位招录往往要求具备本科以上学历，出现本科以上学历不愿来、大专中专水利人才又进不来的现象；三是待遇条件差，基层水利职工工作条件艰苦，工资福利待遇低、未来发展空间小，导致“需要的不愿来，来了也留不住”的尴尬局面。
（二）基层水利项目法人组建不规范
2011年，百县按规定实行项目法人责任制的项目共2204个，实际安排了374名法人代表，平均1名法人代表承担6个项目，多的超过100项，其中专业法人仅占45%。由县级领导和水利局领导担任项目法人代表的项目，工程建设管理机构多为从水利局临时抽调人员组成，法人单位人员结构、内部管理制度、项目资金管理难以满足建设管理的需要，而且导致政事、政企不分，水行政管理主体与水利建设市场主体交叉，容易造成建设管理不规范或违规问题。
（三）一些地区水利发展规划不合理
部分县（市）水利发展“十二五”规划与中央、省级规划不衔接，规划投资是“十一五”实际完成投资的10倍以上，个别地方甚至高达70多倍，规划投资规模和建设项目数量急剧大幅增长，地方项目摊子铺得过大，地方财力和建设管理能力均难以支撑，必然导致中央投资项目地方配套资金难以足额及时到位，工程难以顺利完工，出现一些“胡子工程”“半拉子工程”。比如，2011年中央补助地方项目投资1080亿元，需要地方相应安排投资813亿元，仅占2011年地方水利总投资的35%，但实际落实到这些项目的地方投资只有543亿元，落实率不到70%，最低的省份仅为35%。
（四）基层水利建设市场机制发挥不充分
目前，基层水利建设市场还不够发育，中小水利设计、监理、施工单位的地域化特征明显，多依托于县（市）级水利局，技术力量相对单薄，在建设任务急剧增长的情况下，难以满足项目前期和建设实施的需要。基层水利单个项目投资规模不大，技术上又有一定难度，往往是大的勘测设计、工程监理和施工单位不愿做，小的单位又做不来，甚至一些投资规模不大的项目招不到理想的设计、监理、施工企业，导致借用资质、转包、分包等现象严重，给监管带来困难，使工程质量、进度均受到影响。
（五）中西部地区县级配套资金难到位
2006—2011年，百县水利建设县级配套资金到位率平均为87%，其中东、中、西部分别为92.4%、78.1%、76.8%。县级配套资金总体到位率较好，但很不平衡，24个县配套资金到位率低于50%，有10个县配套资金到位率不足5%。配套资金到位率较低的县主要分布在中西部贫困地区，随着大规模水利建设深入开展，这些地区配套资金不能足额到位的问题或将进一步凸显。
四、有关建议
针对基层水利发展中存在的突出问题，从提高基层水利建设能力、完善保障机制等方面提出如下对策建议：
（一）发挥行业指导作用，切实加强基层水利队伍建设
建议水利部与有关部门研究出台进一步加强基层水利队伍建设的指导意见，主要措施包括：一是加强人员教育培训，通过岗前培训、定期轮训、学历教育等方式，提高在职人员业务水平和整体素质；二是加大人才引进力度，适当降低基层水利人员招录“学历门槛”，积极探索大学生“水官”制度；三是改善基层水利工作条件，参照农业等行业人员待遇和办公条件，提高乡镇水利站工作人员待遇，将人员经费和公益性业务经费纳入县级财政预算。
（二）推进政府职能转变，积极创新基层水利建设管理方式
合理划分中央与地方的事权，进一步下放、整合水利行政审批事项，面上中小型水利项目规划、审批和组织实施等事权应交由地方负责，中央投资补助可通过专项转移支付方式切块到地方，以增强中小型水利项目安排的针对性和灵活性。充分发挥市场机制作用，对于公益性水利工程建设，在坚持政府主导的同时，要积极采取政府购买服务、项目法人招标，以及BT、BOT等市场机制，鼓励和引导社会力量参与。实行分类分级管理，对于大中型水利项目，应按照国家水利工程建设项目法人组建有关规定，由地方政府或其授权的水行政主管部门组建；对于中小型水利项目，应结合当地实际，在推行中小型公益性水利工程建设项目集中建设管理模式的同时，对小型农田水利等比较分散的小型水利工程建设项目，可由具备条件的乡镇或村级组织组建项目法人或组织实施，县级水行政主管部门应加强对其业务指导和监管。
（三）重视规划前期工作，不断夯实基层水利发展基础
一是科学制定水利规划，要求各地因地制宜抓好水利中长期发展规划编制工作，做好与相关规划的有效衔接，合理确定建设目标任务。二是加快项目前期工作，加强前期工作的组织协调，明确责任分工和进度要求。同时，各级财政要根据建设任务，安排一定比例的专项经费用于水利前期工作（如水利建设投资的3%）。三是进一步开放水利勘测设计市场，打破地域垄断，通过项目打捆招标、项目总承包等方式，引入技术力量强的设计队伍，加快前期工作进度，提高前期工作的质量，确保水利建设任务顺利实施。
（四）坚持多渠道并举，落实基层水利项目地方配套资金
一是强化规划的约束指导作用，督促有关地方按照轻重缓急的原则，适当收缩建设规模，地方水利建设投资要优先保障中央补助投资项目；二是投资计划安排要与建设能力相适应，从中央和省级层面，要加强水利投资计划管理和统计分析协调，以县为单位统计水利建设资金安排情况，进行精细化管理，避免项目扎堆、配套资金压力过大等问题；三是降低县级配套比例，对中西部地区特别是老少边穷地区，要落实好中央关于取消县级并逐步减少市级配套资金的政策，提高中央、省级的配套比例；四是完善“民办公助”“一事一议”等机制，引导农民参与小型水利工程建设和管护；五是鼓励和引导社会资本参与水利建设，落实好中央金融支持水利政策，研究出台财政贴息、民间资本参与水利建设的相关政策，不断拓宽水利投融资渠道。
调研组成员：周学文 汪安南 杨得瑞 王 磊 王 海 乔建华 张祥伟 朱传保 张 旺 邵天一 王海锋 马 超 张 辉