第4章 引言
“北京共識”與“華盛頓共識”
國家治理的概念大家比較了解。中國共產黨十八屆三中全會作出全面深化改革的決定，其中重要的一點就是國家治理能力和體系的現代化。要治理好一個國家況且如此，在沒有也不可能有“世界政府”的情況下，要治理好這個世界就更難了。
全球治理講的就是如何管理、規範我們生存的世界。這其中包括形形色色的國際組織、雙邊和多邊的協議協定、被普遍接受的國際法和約定俗成的國際慣例等等。所有這些治理機制形成一套體系，被稱作全球治理體系。對此，各國大致上是認同的，並且都是其中的組成部分。
全球治理從人類有了社會組織形態就已經存在了，但是真正的成熟與完善還是近代的事，與全球化的快速發展有密切關聯。
中國作為一個開放型的大規模經濟體和全球性大國，既是全球治理的參與者，也是全球治理機制和體系的重要成員，發揮着日益重要的引領作用。在中國全面深化改革、從全球大國向強國邁進的今天，需要我們大家都來關注全球治理問題。
筆者有一段親身經歷，既能說明問題的重要性，又能為讀者理解全球治理這個問題打開一扇窗戶。
那是2009年11月，北京秋高氣爽過後，寒風初見，新加坡依然熱浪滾滾。亞太經濟合作組織（APEC）成員領導人正聚集星城，參加每年一度的非正式領導人會議。
忙碌了一天的會議之後，中國和美國代表團在中國代表團下榻的飯店一層會議室，再次就奧巴馬總統即將對中國進行國事訪問舉行商談，談判的焦點集中在擬於訪問期間發表的《中美聯合聲明》稿上。
美方談判代表是白宮國家安全委員會亞洲事務高級主任貝德，他身材瘦弱、睿智犀利，在台灣學的中文，是美國政府中一位不多見的中國通和學者型官員。他看着桌上厚厚的卷宗，揉揉疲倦、乾澀的雙眼對我說，“今天看來又要熬通宵了”。
中美就聯合聲明稿在北京和華盛頓已經談了幾輪，因為奧巴馬總統在新加坡會議之後就要直飛中國上海，開始首次訪華之旅，因此談判進度必須加快。雙方剛剛就中美在亞太的作用議題上達成一致，又卡在中美關係的定位上。
中美1979年建交以來，兩國就一直被中美關係如何定位這個貌似簡單的問題所困擾。中美是朋友還是敵人，是合作夥伴還是競爭對手？真是此一時彼一時，各個時期定位均不相同。
美國幾十年來對中國的基本定位通常是“非敵非友”，一個令人啼笑皆非的說法。美國人自認為這樣的定位很聰明，可以顯示其“戰略模糊”。中美在雙邊和全球事務中有如此眾多的共同利益，許多問題需要合作解決，當然中美戰略取向不同，還有其他方面的分歧，模糊一點有好處。最近美國就釣魚島和南海等中國與部分鄰國有海洋權益爭端的問題選邊站隊，支持日本、菲律賓、越南等國，顯然想放棄“戰略模糊”，站到中國的對立面。定位出現偏差，政策就會跟着出問題。
現在回到聯合聲明稿上來，雙方發表元首會晤的聯合聲明總得給外界一個交代，沒法繼續“模糊”，起碼文字上沒有辦法含糊其詞。要回答的問題是，兩國究竟是不是合作夥伴？如果答案是肯定的，那麼又是什麼樣的合作夥伴呢？這是雙方討論的焦點。仔細想來，兩國關係的定位涉及各自對對方總體戰略和雙邊關係的根本判斷，決定思維模式和政策，確實不是小事。
不管雙方看法如何不同，中美建交三十多年來的實踐有一點毋庸置疑：中美在雙邊關係和應對全球性問題上有着相當廣泛的共同利益，而且雙方的合作給兩國人民帶來了巨大利益，也給世界帶來了紅利，中美事實上已經結成利益共同體。
經過反覆磋商，最後中美就聯合聲明稿達成了一致。2009年11月17日奧巴馬訪華時發表的《中美聯合聲明》強調，“中美在事關全球穩定與繁榮的眾多重大問題上，擁有更加廣泛的合作基礎，肩負更加重要的共同責任”，“雙方重申致力於建設二十一世紀積極合作全面的中美關係，並將採取切實行動穩步建立應對共同挑戰的夥伴關係。”文字有點繞，但意思很清楚，中美就是合作夥伴，而且合作的重點恰恰就在全球治理上，也就是在共同應對全球挑戰上。
自上世紀九十年代至今，全球格局與國際關係正經歷人類歷史上最深刻的變革，世界多極化、經濟全球化、文化多樣化、社會信息化、工業化和城市化加速發展，人類不斷探索外空、極地、深海等“新邊疆”，徹底改變了世界面貌和力量格局。以中國、印度、巴西、印度尼西亞、南非、土耳其等為代表的一大批新興市場國家和發展中國家集體崛起，力量不斷壯大，推動世界多極化、經濟全球化迅速發展。
世界格局的變化必然反映在全球治理領域。由於未能適應世界格局的轉變，全球治理的缺陷暴露無遺，各國推動全球治理機制和體系改革的呼聲日益高漲，發展中國家願望迫切、聲音增大。2008年金融危機後，西方七國集團（G7）不得不將全球經濟治理的“駕駛座”讓位於二十國集團（G20），世界權力“由西向東”轉移和分散的趨勢明顯，而且還在加速。
與此同時，地緣政治和文明衝突、金融和經濟危機、糧食和水資源安全、能源安全、環境惡化、氣候變化、全球移民等全球性挑戰和問題更加突出、更加尖銳。全球各種峰會、力量組合風起雲湧，國際社會力求凝聚共識，共同尋找解決全球問題的辦法，終因各國利益訴求不同，全球治理機制陳舊落後，不能適應全球化和多極化的迅猛發展勢頭，迄今成果乏善可陳。
2008年國際金融危機是歷史賜給人類的“一面鏡子”，讓世界看清了資本“貪婪”的本來面目，金融危機在資本主義的心臟紐約華爾街爆發，像“撒旦”的巨手把世界推向經濟和金融崩潰的懸崖，映照出全球治理機制和體系的重大缺陷及西方主要大國的無能。七十多年前世界經濟崩潰和大蕭條觸目驚心的歷史彷彿又要重演。
然而，歷史畢竟在前進，西方國家已經難以主宰世界。面對全球性危機，主要經濟體不管是發達國家還是發展中國家，在關鍵時刻，利用二十國集團的有力平台，擰成一股繩，同舟共濟，動員全球力量，打了一場漂亮的金融阻擊戰，遏制了金融海嘯的蔓延。
接着二十國集團連續召開峰會，並在2009年匹茨堡峰會上決定取代八國集團（G8，即G7加俄羅斯）和八國集團加中國、印度、巴西、南非、墨西哥五個發展中國家領導人對話會（G8＋5），“華麗轉身”成為“全球經濟合作首要平台”。
國際社會此次齊心協力應對危機，為全球治理機制改革帶來新動力和新契機。全球治理正從“西方治理”向“西方和非西方共同治理”轉變。這是1500年以來近代史上一次革命性轉變。
進入新世紀以來，中國在全球舞台上扮演着日益重要的角色，已經站在了舞台的中央。中國人民在中國共產黨領導下，經過三十多年改革開放，創造了歷史奇跡，把十三多億人口、貧窮落後的中國發展成為世界第二大經濟體。中國的快速發展與全球化發展同步，既是融入全球治理體系的過程，也影響着全球治理體系的變革。中國堅持走中國特色社會主義道路，利用全球化發展自己，加入全球生產鏈和價值鏈，已經成為全球製造中心、世界貿易體系主要成員和全球治理體系核心成員。
近些年，國際上不少學者把中國發展模式總結為“北京共識”和“中國模式”，與多年來美國主導和全球盛行的“華盛頓共識”相對應、作比較。儘管中國並未四處主動宣傳，但是中國特色社會主義道路理論與實踐的巨大成功確實衝擊和挑戰了全球治理的機制和體系，為其他發展中國家提供了新的選擇。
中國需要把握歷史機遇，通過更好地參與和改革全球治理機制，發揮建設性引領作用，並將中國國家利益與國際社會的共同利益有機融合，實現由大國向強國轉變的中華民族偉大復興的“中國夢”。
這是中國的歷史選擇，也是歷史對中國的選擇。
當今世界變化之大、之快，令人目不暇接。大家普遍感到，世界變小了，問題變多了，並且這些問題往往都跨國界、跨領域、跨時空，沒有一個國家可以獨善其身。金融危機、經濟危機、恐怖襲擊、傳染病流行等接踵而來，連自然災害也變得愈來愈嚴重、頻繁。
人們在思考：這個世界怎麼啦？國際社會如何應對日益複雜、嚴重的全球挑戰？二戰確立的國際體系和全球治理機制需要推倒重來還是作重大調整？這些問題不僅政府官員、外交人士和經濟學家在思考，企業家和普通百姓也在思考。
“我們終於坐上了主桌！”
2008年是現代中國歷史的轉折之年，其主要標誌有三：一是中國成功舉辦了舉世矚目的北京奧運會；二是中國政府和人民齊心應對四川汶川大地震；三是中國參與二十國集團峰會並發揮了關鍵性作用。
2009年則是現代全球治理的轉折之年，以中國為代表的發展中國家在全球治理機制改革中的命運發生重大變化。
筆者有一段經歷可以從一個側面折射出這種轉折性變化。
那是2009年8月的一個夜晚，德國金融中心法蘭克福。烈日消退，涼風徐徐。二十國集團成員裏，中、美、英、德、法五國協調人（Sherpa）各帶一名隨員，不事聲張地來到德國中央銀行總部一間臨時佈置的餐廳，共進外交上稱為“不存在”的晚餐。
美國現任貿易談判代表弗羅曼和英國英格蘭銀行副行長考勒利當時分別是美、英二十國集團峰會協調人，專程飛到法蘭克福。我是中國的協調人，“湊巧”在法蘭克福出席3＋3（美國、俄羅斯、中國加英國、法國、德國）和歐盟關於伊朗核問題的磋商。大家對外就說是幾個協調人碰巧在一個城市，相約一起吃頓飯。說它“不存在”是外交上常用的託詞，因為大家都不想大事聲張。
外交官碰在一起吃飯是常事。老百姓說外交就是“吃吃喝喝”也有一定道理。但是吃飯、喝咖啡什麼的往往是表面現象，真正的文章做在吃飯外，是談話的內容和對象，就像媒體人常說的“內容為王”。
法蘭克福這頓晚餐樸實無華，地地道道德國人的做事風格。五位協調人稍事寒暄便圍桌而坐。先是蔬菜加羊奶酪沙拉，主菜牛肉與鱈魚任選一款，德國萊茵河畔紅葡萄酒佐菜。
晚餐上談什麼呢？長話短說。當時二十國峰會已經在華盛頓和倫敦開了兩次，效果不錯。各國都覺得用這個機制來協調國際經濟事務可能是個理想的平台。然而，西方國家有七國／八國集團，發展中國家有金磚國家組織，還有G8＋5發達國家與發展中國家領導人的非正式對話。下一步怎麼辦？哪個平台更加適合大國協調全球經濟事務？這是各國都在思考的問題，也是這次五國協調人在法蘭克福想探討的問題。因為涉及全球治理機制的改革和未來，牽涉面廣、複雜敏感，所以幾個大國想私下探討一下。問題集中在是否需要把二十國集團峰會確定為全球治理的主要平台。如是，那麼二十國集團與七國／八國集團在全球治理機制中的關係又如何處理？
這件事我與美國的弗羅曼和英國的考勒利有過初步討論。三國出發點可能有所不同，但都認為，這次世界金融危機表明，七國／八國集團難以承擔管理全球經濟事務的重任，應該由二十國集團取而代之。當然全球治理機制調整需要時間，需要掌握火候，以何種方式取代、什麼時候出手，都需要斟酌，以求“水到渠成”，事半功倍。
前面多次提到二十國集團（G20），有必要先了解一下它的來龍去脈。G20建立於上世紀九十年代末亞洲金融危機後，是十九個發達國家和發展中國家以及歐盟財政部長和中央銀行行長參加的論壇，每年部長們聚在一起討論全球經濟、財政和金融問題，常常與國際貨幣基金組織和世界銀行在華盛頓的年會套着開。G20中發達國家和發展中國家各佔一半，結構相對平衡。這類部長級的年度務虛會國際上很多，全球目光過去對其並未特別關注。2008年金融海嘯震驚世界，全球主要經濟體需要一個既有代表性又能迅速協調行動的全球平台來應對危機。法國和美國遂提議二十國集團召開峰會，得到了包括中國在內的G20成員普遍贊同。
二十國集團因為是論壇，所以沒有秘書處之類的常設執行機構。美國作為2008年首次峰會東道主，提議參照七國／八國集團的模式建立峰會協調人機制。各國任命一個G20的協調人，直接對各國元首／首腦負責，任務是籌備峰會、起草峰會文件、協調立場等。美國第一任協調人叫普賴斯，和繼任弗羅曼一樣是國家安全委員會主管經濟的總統國家安全事務副助理。經過幾個月的緊張籌備，二十國集團於2008年11月中旬在華盛頓召開了第一次峰會，議題是合作應對金融危機，防止全球金融體系崩潰。
那麼G8＋5又是怎麼回事呢？讓我們回放新世紀以來的全球化和多極化沿革進程。這十幾年中國、印度、巴西等新興市場國家發展迅速、實力上升；西方七國實力下降，全球國內生產總值佔比下降到不足50%。目前，金磚五國人口佔世界的40%，國內生產總值佔全球總量已超過20%，貿易額佔15%，對全球經濟增長貢獻率超過一半。
新世紀初，七國／八國集團發現全球經濟版圖已發生重大變化，光靠發達國家解決不了全球性問題。2003年，法國作為八國集團輪值主席國提議，邀請中國、印度、巴西、南非和墨西哥五個發展中國家領導人到法國與瑞士接壤、以出產“依雲”礦泉水聞名遐邇的日內瓦湖畔依雲鎮，出席八國集團峰會期間的八國領導人與五個發展中國家領導人對話會，由此得名G8＋5對話會。
G8＋5的真正貢獻是，給了主要發展中國家在全球經濟治理機制中一席之地，打破了西方國家在全球治理領域一統天下的局面。其實八國集團中俄羅斯對如何處理全球經濟事務並沒有太多發言權，全球經濟治理事實上還是七國集團在主導。2014年初烏克蘭危機爆發，俄羅斯接受克里米亞公投後，將其併入俄羅斯，七國就將俄羅斯從G8中踢了出去。這是後話，暫且不提。
G8＋5對話會此後每年在八國集團峰會期間舉行。從歷史角度看，頭幾年G8＋5機制對發達國家和發展中國家就全球經濟問題溝通和協調立場是有所幫助的。但是經過幾年磨合，這一架構與全球經濟中發展中國家力量不斷壯大的現實矛盾凸現出來。發展中國家對西方七國操縱全球經濟金融事務、拿發展中五個大國做點綴十分不滿，對G8＋5機制內含的不平等忿忿不平。
2008年金融危機爆發使美國主導的國際金融、經濟體系及其思想支柱新自由主義信譽掃地，發展中國家要求改革全球治理機制的呼聲高漲。不少國家開始思考全球治理機制和體系的改革問題。二十國集團也存在下一步怎麼辦的問題。
二十國集團頭幾年之所以取得成功，很大程度歸功於分別代表發達與發展中國家的中美兩國的合作與配合。國際社會對此印象深刻。當時美國對七國／八國集團無力應對金融危機、歐元衝擊美元國際儲備貨幣壟斷地位已有不快，希望借助提升中國等發展中國家的地位，既拉攏一大片，又給歐盟和歐元一個強烈的警示，所以對全球治理改革持積極態度。英國與歐盟其他成員本來就有矛盾，英鎊又是獨立貨幣，歐元坐大於英鎊並無太多好處，自然支持美國的做法。德、法等歐洲國家對中國等新興市場國家在全球治理中發揮更大作用並無異議，主要是擔心在二十國集團裏歐洲整體話語權不如在七國／八國集團中大。日本、墨西哥等國因各自情況對二十國集團取代七國／八國集團以及取消G8＋5存在抵觸情緒。
日本自明治維新以來，一直眼光向西，以“西方”國家自居，所以日本素有“脫亞入歐”之說。因為七國／八國集團中有日本而沒有中國，日本自然十分不願意在全球經濟事務中失去七國／八國集團的領導地位。在二十國集團中日本只是美國的“跟班”，地位顯然不如中國，連平起平坐可能也談不上，所以二十國集團峰會自一開始，日本就扮演了中國的反對角色。只要是中國提倡、支持的，日本就反對。2010年我去日內瓦任中國常駐聯合國機構大使，日本協調人碰巧也奉調到那裏當大使。兩人談起當時的情況都頗有感觸。
墨西哥是G8＋5的成員，卻不是金磚國家成員。G8＋5消亡意味着墨西哥在發展中大國機制中失去一席之地，心裏也是不情願的。2010年1月在墨西哥城召開最後一次G8＋5工作組會議，墨西哥外交部副部長阿蘭德作為工作組主席，為挽救G8＋5繼續存在做了不少努力。但是“一江春水向東流”，主要大國已就此達成默契，墨西哥最終也接受了現實。
再接着說晚餐的事。五位協調人取得基本共識後，討論就集中在2009年9月美國匹茲堡峰會領導人宣言中如何表述未來全球經濟治理機制的架構。“細節決定成敗”，具體文字表述是關鍵所在。英國外交官在這方面最拿手，這與英語是母語又是國際談判主要語言有關。經英國協調人考勒利多次修改，五國就措辭達成共識並準備提交領導人審議，即：“二十國集團取代七國／八國集團成為全球經濟治理的主要平台”。
另外五國協調人還達成君子協定，七國／八國集團今後不再在二十國集團峰會前討論全球經濟問題，以此來給二十國集團峰會定調，G8＋5機制也隨之解散。當然七國／八國集團後來並未完全遵守君子協定，還是我行我素。這再次說明全球治理機制的改革和調整還面臨各種阻力，行動起來確實需要時間。五國的初步共識隨後在美國匹茲堡峰會上作為領導人宣言的一部分部分審議通過。以此為主要標誌，全球治理機制改革書寫新的篇章，開始步入發達國家和發展中國家“共治”的新時代。以中國、印度、巴西為代表的一批新興經濟體由此進入全球經濟治理核心圈。
有件事至今令我難忘。那是2008年底，時任印度總理辛格在華盛頓出席二十國集團首次峰會期間，一進入主會場，看到熙熙攘攘的人群和會議桌上的“印度”名牌，不無感歎地對陪同部長說，“我們終於坐上了主桌！”辛格總理的感歎代表了不少發展中國家的由衷感受。
二十國集團峰會機制之確立具有歷史性里程碑意義。它開始改變二戰結束以來由西方發達國家主導的單一全球治理模式，發展中國家有了部分話語權和參與決策的權力。它也標誌着中國除了在聯合國安理會享有國際政治、安全治理權力外，在世界經濟金融領域也初步擁有了核心的制度性權力。
本書共分為八個章節，分別就全球治理思想、理論的緣起，全球治理的機制沿革和發展趨勢，當前全球治理領域存在的問題和挑戰，以及中國與全球治理之間的互動關係進行梳理分析。
其中，前四章主要就全球治理的歷史沿革、現狀、不足以及影響全球治理思想理念的重要因素等方面展開論述，基本圍繞全球治理這一概念本身進行探討。第一、二兩章詳細回顧了全球治理思想的起源、發展、成形過程，並理順了全球治理具體實踐形式的三個階段，即從聯合國為主要治理平台到七國集團，再到最終演進到二十國集團，開啟了全球治理新時代。第三、四兩章則重點介紹全球治理機制面臨的機遇與挑戰，特別提出應該認識到全球治理改革將要面臨的風險挑戰。儘管當前全球治理改革已經拉開帷幕，但實際上仍困難重重。全球治理由於涉及各國利益，改革全球治理機制包含的領域廣泛、難題眾多，牽涉全球權力和利益的再分配，因而不可能一帆風順。
本書後四章則是從中國與全球治理之間的相互關係入手，回顧中國參與全球治理的脈絡進程，從區域治理和中美兩國合作的視角闡述中國因素與全球治理之間的因果關聯和邏輯規律，並就中國參與全球治理體系改革提出對策建議。第五章簡要回顧中國參與全球治理的歷史經緯，中國由十九世紀中葉被西方列強強行納入全球治理體系，到後來被動接受、有限參與全球治理，再到積極主動、全面介入的認知轉變。在此進程中，中國與世界的關係充滿波折，經歷了從拒絕到承認、從觀望到參與、從扮演一般性角色到進入核心決策圈的漫長而痛苦的蛻變。第六、七兩章從區域治理和中美關係的角度分析中國在全球治理領域的優勢和取得的成就，着重論述中國參與全球治理的重要性。第八章則從中國應當如何引領全球治理改革，提升中國對全球治理議題設定和議程設置的能力，開展全面廣泛合作推進全球治理等方面提出對策建議。