问题的缘起

从我最初酝酿本书的主题到现在大致完成，已经历了十多年时间。记得还在大四的时候，2004年春天，我选修了茅海建教授中国近代政治制度史的课程，他将清代到民国政府组织机构按类别、分专题进行讲解，尤其注重政治权力的来源与责任、各机构的特点、政治运转的规则与效果。我特别注意到“清代制度病”，发现用“腐败无能”一类的词语来概括清朝君臣，似乎太过简单：君主常是凌晨便起，批阅奏摺，一年到头少有停歇；军机大臣不顾年迈，每日做足准备，入内接受政策咨询，卒于任者不乏其人；递呈奏摺的部院大臣，同样如此。《礼记》有言：“朝，辨色始入。君日出而视之，退适路寝听政，使人视大夫”（《礼记·玉藻》）。清人将其发挥到了极致。君臣天不亮便须进入理政程序，这被清人概括为“辨色视朝”。同治年间，帝师李鸿藻进谏说：“伏愿我皇上仰法祖宗定制，辨色视朝，虚心听言，实事求是。”⁽²⁾光绪年间，醇亲王奕譞上奏说：“辨色视朝，为我国家一定不易之家法。”⁽³⁾除了早起，放在室外举行的“御门听政”更是要经受北京天气的折磨。毫不夸张地说，辨色视朝作为一项凸显勤政的清朝祖制代代相传，造就了中国历史上最为勤政的君臣团队（详见第二章第三节清帝每日的时间表）。

然而，我也产生了一个最大的疑惑：辨色视朝的祖制、宵衣旰食的团队，为何造就了近代以来屈辱的内外困局？勤政难道不对吗？

沿着这个问题往下想，我把焦点放在了政务流程上面。

清代的政务运作，可体现为文书的流转过程；而最重要的政务文书题本与奏摺，又是朝会的主要内容；朝会与文书，都是政治决策的要素以及具体的呈现。这正是本书探究的对象，也是本书正、副标题的由来。本书各章节的内容，将疏通政务流程和决策过程的诸多细节，或许不能直接回答上面的疑问，却会对相关思考有所助益。

本书论述的多是政治制度方向的题目。相较于历史长河中幽微的人心，相较于残篇断简及在此基础上搭建的隐秘史事，政治制度史常被视为相对固定和相对客观的研究对象，在我们的学科体制内有经久不衰的意味。跟中国古代史领域比较起来，我们对于近代政治制度的研究还是相对薄弱的。这个很好理解。例如职官一条，从上古到中古，职官的类别、名目、流变比起清代、民国来，要繁琐得多，读懂史籍，须细究这些名目，深入钻研，自然就会形成专门之学。而近代史学科自产生开始，基本上是以大事件作为主轴来带动的，从史料集的编纂、学会的成立到研究热点的聚拢，无不是围绕重要历史人物与重大历史事件而展开。我们熟知的“三大革命高潮”“两个过程”“八大事件”的说法，就是最直观的反映。⁽⁴⁾所谓的政治制度，可能会附丽于太平天国、洋务运动、戊戌变法这些大的历史事件之下。包括职官在内的显性和隐性的制度，政治和经济的制度，是被相对忽视的（近年有所改变）。而在研究不足的情况下，我们对历史的理解常常会显得比较“隔”。

例如，军机处被我们抨击为君主专制顶峰的象征，但却是让清人深感优越和自豪的制度。清代在明代基础上，进一步落实废宰相的做法，一切大权操之自上，官居一品的大学士，权力遭到虚化；连势力最煊赫的军机大臣，通常也只是听君主口授大意、草拟谕旨而已，俨然是君主的大秘。这个制度实行一百多年，人们发现它能彻底阻隔权臣奸相这个对天下安定具有毁灭性的元素的出现。1906年，清廷宣布“筹备立宪”，接受会议政务大臣的建议，彻底改组传统的六部构架，唯独没有应允裁撤军机处、设立责任内阁并任命总理大臣的要求。当时的言论显示，责任内阁很自然地被理解成唐宋的中书门下，内阁总理则被看作实权宰相，既然它们给权臣僭越提供了空间，早已被历史抛弃，何必又重新采用呢？如果理解了这个逻辑，我们就能更好地理解责任内阁筹组不成的舆论基础，这不是用统治者抓权不放一条就能充分解释的。用制度史来补充原有诠释的薄弱之处，补充对近代以来重大历史现象的理解，是一个值得尝试的方向。

我们通常会批评清制的“高度专制”，但这个专制表现是什么，专制到了怎样的程度，各个时段有没有程度上的差异，这些都值得深一步去探讨。以清代最为重要的政务文书奏摺为例，它由具备上奏权的大臣写好，或派专人传递到京，或由京中大臣直接呈递至宫中奏事处，皇帝亲自拆阅，进行简单批示或者更具体的处理。但实际上，晚清时期的君主（包括皇太后）深居宫中，实际的政治经验有限，大部分的奏摺都是例行处理：事务通报批示“知道了”；请示及建议事项则批示“该部/该衙门议奏”，发给六部、理藩院、总理衙门等中央部院做政策的建议或审核；等到它们返回议覆奏摺，君主的绝大多数批示都是“依议”，而不会予以否决。也就是说，政务的决定权，很大程度上握在中央部院的手中，由他们做实际擘画。

从这个过程就可以看出，所谓“专制”的说法，是可以通过具体化的描述，来进行部分修正的，在某些时段，或可解释为一种小范围的精英治国。钱穆说，对本国历史应有温情与敬意，不过，他在诠释清代制度时，使用了“狭隘部族政权”的说法，将传统与清制做了“切割”，在为前者辩护的同时，也能深入去批评后者。⁽⁵⁾然而，这种看似维护传统制度正面形象的做法，却可能导致忽视政治制度继承与延续的一面。上文提到的清朝在前朝基础上进一步深化废宰相的思路，就是历史延续性的一个例子。清朝通过弱化题本功能，虚置了内阁大学士的“票拟”之权。叶名琛、曾国藩、李鸿章等内阁大学士甚至以总督身份长期在外，根本无须入阁办事，这就说明内阁票拟之权的重要性已非同从前，对大学士的“宰相”称呼纯粹是出于礼貌。

而另一方面，如果缺乏对中国传统政治制度的通贯认知，也会弱化清朝特殊性，造成对历史细节的过度解读。

白彬菊（Beatrice Bartlett）的《君主与大臣：清中期的军机处（1723—1820）》一书，是一部深入解读军机处产生和发展初期高层权力关系的重要论著。她将当时政治分为“内廷”“外朝”两部分，两者不但在紫禁城的空间上有着明确划分，且业务上也有着明显区隔——前者办事侧重执行皇帝的意志，后者则有着法治化的标准。她认为，军机处是雍正年间及乾隆即位之初，由一系列“内廷组织”综合发展而成的，这些组织凸显君主的个人意志，当然也就侵犯到“外朝”的权力。而这个内廷组织完善之后，逐渐形成和扩张着自己的权力，影响决策，约束皇帝，与君主、外朝，都有着复杂的争斗。⁽⁶⁾

如果我们纵观秦汉以降的宰相制度，会发现上述叙事与此前高度相似。汉代君主为了防范权臣，扩张意志，利用“宫中”的中朝官尚书、中书谒者令、侍中等，去侵夺宰相的“府中”之权，到隋唐时期，这些君主身边近臣的名字，都已成为实际宰相的官称。唐代中期之后，皇帝身边的翰林侍从和宦官，又侵夺政府宰相之权。明初废宰相，不久置品秩较低的翰林入值大内，以内阁大学士的名义参与机要，侵六部之权……若只是对军机处做如是解读，似乎是中国历史上君主与宰相故事的再现。

从历史后果来看，明制、清制与前朝有着重大区别，它为大臣设置了权力的“天花板”，到一定程度便无法加高，基本阻断了权臣奸相这一历来威胁王朝安危的元素。正如晚清士大夫在论述军机处制度优势时所说的那样：“自设军机处，名臣贤相不胜指屈，类皆小心敬慎，奉公守法，其弊不过有庸臣，断不至有权臣。”⁽⁷⁾如果无视这个特殊性，陷入细节之中进行挖掘，就有可能过分强调清朝的内外之分，过度解读君臣间的权力争斗（详细的讨论，见本书的相关章节）。

晚清最后50年也正是政治制度急速变化的时期，除了传统的垂帘听政、摄政王制度再现，新式政务机构伴随政治功能的转型，也陆续出现。从政治思想到行政功能、组织结构，无一不处于两千多年来最剧烈的变动之中。在种种变革交织的时代，政治决策及其前后的特点，实有再次探究的必要。

政治制度通常被人认为相对客观，因其在一段时间内相对固定，且通常有行诸字面的依据。不过，伴随而来的，是将政治制度的研究约等于寻章摘句的技艺，给人一种近似呆板的印象。这与实际历史中不绝如缕充满幽微隐秘、风云诡谲且不受制度约束的政治权谋与争斗似乎有着不小的距离。从近代以来的内忧外侮诸多史事中提炼出的权力（或暴力）理论，又加深了这种观感，即行诸字面的制度可被随意推翻，更不用说约定俗成的习俗与规矩。这样一看，政治制度似乎并不重要，研究的难度也并不高。

诚然，习惯了连续不断革命运动的20世纪或许有傲视旧有体制，睥睨一切秩序的资本，但是当我们回到历史中去观察其细部，却发现政治运作并非随心所欲，并非仅剩阴谋和权术。权力斗争遵循着一定的政治伦理，斗争之后也往往形成纸面的制度设计，保证新获秩序的稳固。例如影响晚清命运走向的辛酉政变，其过程可谓惊心动魄，表面上看，是皇太后与近支亲王联合起来，以武力为后盾推翻先帝临终所定的赞襄政务大臣制度，但在政变之后清算先前制度时，却频频使用“矫诏”“无人臣之礼”等词语昭告天下——正是赞襄政务大臣破坏旧有制度，才遭灭顶之灾。

我们再看晚清每一次政治变动前，通常伴随着纸面制度的更易：垂帘听政，有“垂帘听政仪”；皇帝长大了，有对应的“归政仪”；皇太后训政，有着训政条目；宣布筹备立宪，有着《钦定宪法大纲》；在革命浪潮之下实行内阁制，则有《宪法重大信条十九条》。在每一次的章程、约定的背后，都有着精心筹措或激烈论辩（今天时髦的话叫作“博弈”）；而最终落实在纸面上，往往能据之以遵守施行。制度固然有着漏洞可资利用，但漏洞本身往往说明它的主体是得到遵守的。这些，都不可用后革命时代的思维来看待。

也正是由于政治制度的研究往往被看作面朝故纸堆做的寻章摘句的枯燥技艺，它时常会遭受“只见制度不见人”的责难——只有枯燥的典制构筑的框架，而不见活生生人的行为与思想。这是本书试图去尽力避免的。为此，本书关注的，往往是影响或说明重要制度形成与变动的历史事件，希望以此去展示制度形成的动态经过与多元考量，注重档案的解读，充实高度凝练且相对静态的“会典”体裁。

本书将讨论晚清时期君臣朝会、奏摺处理与政治决策的大主题，为了清晰地展现这个主题下的具体内涵，我又将它分成了若干个小的主题进行处理。其中包含两个关键词，一个是朝会，一个是奏摺，两者密切关联；还有两个重要的背景，一是1861年建立的垂帘听政制度，一是1906年之后展开的筹备立宪。