第一章　绪论

第一节　研究背景

诺贝尔经济学奖获得者、美国经济学家斯蒂格利茨说，“中国的城镇化和美国的新科技是21世纪带动世界经济发展的两大引擎”。从我国的实践看，由于中央地方关系的调整，尤其是分税制改革的全面实施，使得我国城镇化在近十多年来飞速发展，成为拉动我国经济增长的重要驱动力。在看到城镇化快速发展带来好处的同时，需要看到当前以工业推动、规模扩张、行政主导为主要特征的传统城镇化模式越来越不可持续。为此，2013年中央城镇化工作会议要求，“要以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务”。⁽¹⁾

1994年分税制改革以来，地方政府财政收入主要依赖于地方经济总量的增长。一方面，中央政府强调统筹发展、协调发展、可持续发展；另一方面，尽管近年来各级政府不断加大公共服务投入，但现行中央地方财税关系使地方政府长期把主要精力放到做大地区经济总量和增加财政收入上。当前，要推动由规模扩张型的城镇化向以人为核心的新型城镇化转型，也就越来越依赖于中央地方关系的调整。

一、以经济总量为导向的中央地方关系不利于城镇化健康发展

以经济总量为导向的中央地方关系在推动我国工业化快速发展的同时，形成了以工业支撑城镇化的发展模式，成为我国城镇化长期滞后于工业化的重要原因。

1．以经济总量为导向的中央地方关系的形成

新中国成立后，为了恢复和发展国民经济，国家“一五”计划就提出逐步实现社会主义工业化。无论是改革开放前中央对地方的放权、收权，还是改革开放以来的放权让利、分灶吃饭、财政“大包干”，以及1994年的分税制改革，都是为了调动中央和地方两个积极性，加快推进我国工业化进程。尤其是分税制改革以来，由于事权不断下移，地方政府要承担的支出责任不断增大，地方政府只有做大地方经济总量，才能获得更多的财政收入，由此不可避免地展开地方政府间的经济竞争。

2．以经济总量为导向的中央地方关系下形成以工业支撑城镇化的发展模式

在经济总量的导向作用下，各地开始大规模建设产业园区、出口加工区、保税物流园区等各类经济开发区，而且纷纷出台诸如“零地价”“税收返还”等优惠政策吸引投资，使得我国工业化飞速发展。据统计，2010年，我国制造业产出占世界的比重为19.8%，超过美国成为全球制造业第一大国。⁽²⁾在工业化进程中，大量农村剩余劳动力进城务工，推动了我国城镇化快速发展。1978—2017年，我国城镇化率由17.92%提升至58.5%。在工业化的推动下，全国很多地区形成了“一个工业一座城”的格局，例如河南平顶山，甘肃金昌、白银等城市，都是在大型国有企业的基础上建设形成的。

3．以经济总量为导向的中央地方关系下城镇化面临转型

在现行中央地方关系下，地方政府把经济建设和做大经济总量作为主要任务，使得公共服务职能出现不同程度的弱化，从而导致我国城镇化长期滞后于工业化。根据国际经验，合理的城镇化率与工业化率的比值范围在1.4～2.5，而我国城镇化率与工业化率的比值从1978年的0.41上升到2014年的1.53。如果按户籍人口计算城镇化率，目前这一比值仅为1，尚未进入合理区间。“十三五”以来，我国进入转方式、调结构的关键五年，继续以经济总量为导向的中央地方关系，既不利于经济转型升级，也不利于城镇化健康发展。从工业化进程看，我国已经进入工业化中后期，实现工业转型升级越来越迫切，但目前工业领域产能过剩的问题相当突出。也就是说，以经济总量为导向、以行政为主导、以重化工业为载体的发展模式不改变，经济转型升级就很困难。从城镇化进程看，由于地方政府大规模的城镇基础设施建设，形成了大量的地方债，而且近几年进入偿债高峰。可以说，地方政府以行政为主导的经济发展模式不改变，城镇化转型也相当困难。

二、新型城镇化应以服务业为支撑，但现行中央地方关系却不利于服务业发展

新型城镇化是我国最大的潜力，但城镇化要以产业为支撑。从我国经济转型升级的趋势看，要形成服务业支撑城镇化的新格局，面临现行中央地方关系的掣肘。

1．新型城镇化是未来中国的最大潜力

“城镇化是扩大内需的最大潜力。”⁽³⁾从国际经验看，城镇化率处于30%～70%，是城镇化快速发展的阶段。2017年我国名义城镇化率达到58.5%，正处于快速发展的阶段。而当前我国户籍人口城镇化率仅为42.35%左右，远低于2011年52%的世界平均水平。经济学上讲“差距就是潜力”，这个潜力的释放有望支撑中国经济实现中长期的可持续增长。从供给侧看，推进以人为核心的新型城镇化，首先需要实现2.6亿农民工的市民化，这将带动大量的基础设施和公共服务领域的投资；从需求侧看，2017年，我国城乡居民人均消费支出差距为2.23：1。如果大量的农民工能转化为市民，将带来巨大的消费增量。按照迟福林教授的估算，到2020年中国人口城镇化进程将带来百万亿级别的内需规模，成为6.5%左右中高速增长的重要支撑。

2．新型城镇化对服务业的需求全面增强

城镇化要以产业为支撑，这是城镇化建设的根本所在。随着我国进入工业化中后期，过去以工业支撑城镇化的发展模式面临转型：一是工业转型依赖于生产性服务业的发展；二是满足人们消费结构升级的需求依赖于生活性服务业的发展；三是为大量农村转移人口提供就业机会更需要发展服务业。但在现行中央地方财税关系下，地方政府仍以工业为主导，服务业的发展面临严重制约。第一，服务业领域市场化程度比较低。有数据显示，我国工业部门80%以上是制造业，属于高度市场化部门，而服务业50%以上仍被行政力量垄断，属于垄断竞争部门。第二，服务业价格管制仍比较多。尽管这两年陆续放开了一批服务业领域的价格，但政府在诸多服务业领域仍保留定价权，包括水电气价格、教育收费标准等。第三，服务业与工业的发展政策不平等。例如，在生产要素使用上，服务业与工业价格不平等，服务业用水、用电、用气、用地价格普遍高于一般工业。在我国经济转型升级的大背景下，要形成以服务业支撑新型城镇化的新格局，才能释放巨大的内需潜力。

3．形成服务业支撑新型城镇化的基本格局

从现实矛盾看，新型城镇化的本质内涵在于推进由工业支撑的城镇化向服务业支撑的城镇化转型，这就需要以打破垄断为重点加快服务行业市场化改革。第一，全面放开服务业市场，不仅生产性、生活性服务业市场要放开，公共服务业市场也要放开；不仅要向外资放开，更要向国内社会资本放开，由此全面激发市场活力。第二，十八届五中全会提出“全面放开竞争性领域商品和服务价格”。这就需要在此基础上，进一步理顺公共服务业的价格形成机制，政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务和自然垄断行业。第三，实现服务业与工业政策平等。加快调整服务业与工业用地政策，尽快实现服务业与工业用地“同地同价”；实现服务业与工业平等竞争使用水电气等资源要素。

三、新型城镇化背景下以经济总量为导向的中央地方关系面临挑战

新型城镇化的核心是人的城镇化。从我国经济转型升级的大趋势看，“推进以人为核心的新型城镇化是最大的结构调整”，同时也给现行中央地方关系带来严峻挑战。

1．中央与地方政府公共职责存在同构的现象

新型城镇化需要地方政府以公共服务为中心，为城镇居民提供更多的公共服务，而在现行中央地方关系下，一方面，地方政府仍以经济建设为中心，由此造成产能过剩、地方债等风险不断加剧。另一方面，中央与地方政府公共职责分工不明，除国家安全、海关、民航、铁路、邮政等属于中央专有职责，绝大多数公共服务，如教育、医疗卫生、养老、就业等都属于中央与地方各级政府的共有职责。尽管职责范围大小有区别，但内容无差别，导致分工不明，出了问题谁负责也不明确，行政问责多走形式。从国际经验看，公共服务由地方政府负责会更有效率。

2．地方政府的事权与支出责任不适应

新型城镇化需要地方政府形成有效的治理模式，而在现行中央地方关系下，地方政府的事权与支出责任不匹配，难以有效履行公共服务供给主体的责任。第一，在当前经济下行压力增大的情况下，地方政府的财政收入不可避免出现减少。第二，营改增改革对地方政府财政收入会产生影响。例如，2015年全国1.9万亿元的营业税收入99%以上归属地方，营改增后，成为中央与地方共享税，这就不可避免地会减少地方政府财政收入。第三，我国地方税体系尚未建立，地方政府缺乏稳定的税源，难以有效履行公共服务职责。

3．按城市行政级别高低配置公共资源不利于大中小城镇协调发展

我国城市按行政级别可以分为直辖市、计划单列市、副省级城市、省会城市、地级市和县级市。新型城镇化要求大中小城镇协调发展，而现实的情况是，公共资源按照城市行政级别的高低配置，造成不同行政级别的城镇间公共资源配置差距相当大，尤其是教育、医疗等优质资源不断向大城市集中，中小城镇公共资源配置严重不足，使得中小城镇缺乏吸引力。以医疗资源为例，大城市集中了我国80%的优质医疗资源，其中的80%又集中在大医院。⁽⁴⁾