第三节　政府间公共职责划分的理论基础

经济学理论为中央与地方公共职责分工的研究提供了丰富的理论支撑，这主要包括公共产品理论、公共选择理论、福利经济学理论、委托—代理理论、博弈论、财政分权理论等。本书简要地对这些理论进行回顾。

一、公共产品理论

公共产品理论是公共经济学、政府经济学的一个基本理论，也是正确处理好政府与市场关系、政府职能转变的理论基础。根据公共经济学理论，社会产品分为公共产品和私人产品。其中，每个人消费公共物品不会导致别人对该种产品消费的减少。

与私人产品相比，公共产品具有三大特征：一是效用的不可分割性。如国防、外交、治安等。二是受益的非排他性。即任何人消费公共产品不排除他人消费，因而不可避免地会出现“搭便车”的现象。三是消费的非竞争性。即新增消费者不需要增加供给成本。

从该理论的发展脉络看，早在19世纪末，奥地利和意大利学者就将边际效用理论运用于财政学研究上，论证了政府和财政在市场经济运行中的合理性、互补性，形成了公共产品理论。1919年，林达尔均衡成为公共产品理论最早的成果之一。他认为，如果每个社会成员都按照所获得的公共产品边际效益的大小来承担费用，则公共产品的供给量可以达到帕累托最优。该理论使人们对公共产品的供给水平问题取得了一致认识，即分摊的成本与边际收益成正比。萨缪尔森则对公共产品配置的最优条件，即一般均衡模型进行了描述，即私人产品对公共产品的边际替代率之和应等于边际转换率。萨缪尔森分别于1954年、1955年发表了《公共支出的纯粹理论》和《公共支出理论的图式探讨》，提出并解决了部分公共产品理论的核心问题。20世纪70年代后，公共产品理论主要集中在设计机制以保证公共产品提供的效率。

二、公共选择理论

公共选择理论是一门介于经济学和政治学之间的交叉学科，它以微观经济学的基本假设、原理和方法作为分析工具，研究政治主体的行为和政治运行。

1938年，伯格森发表《福利经济学可能前景的重述》，成为公共选择理论的起点；1951年，阿罗发表《社会选择和个人价值》推动了该理论的发展，此后大量著作开始涌现。公共选择理论真正成为一个独立学科的标志是布坎南和戈登·塔洛克《同意的计算——立宪民主的逻辑基础》一书的出版。而邓肯·布莱克被戈登·塔洛克称为公共选择理论之父，他于1948年提出中位选民理论，并于1958年出版The Theory of Committees and Elections一书。

目前，公共选择理论还存在一些争论，例如，公共选择理论对社会福利函数的争论焦点在于社会福利函数是否存在，尤其是1950年肯尼斯·阿罗提出著名的“不可能定理”以来，很多人认为社会福利函数已被宣判死刑。再例如，在投票规则设计上，长期存在着多数规则与一致同意规则的争论，达尔（1956）认为，多数规则是按人头论多少，把不平等的强度平等化了。而阿马蒂亚·森则认为多数规则尽管存在一些重要缺陷，但在公共选择中具有重要地位，“在所有集体选择规则中，多数决定方法可能比其他方法都得到更多研究……容易理解且具有广泛的吸引力”。

三、福利经济学理论

福利经济学是研究社会经济福利的一种经济学理论体系，它是由英国经济学家霍布斯和庇古于20世纪20年代创立的。1920年，庇古发表《福利经济学》，系统论述了福利的概念及其政策机理，创建了福利经济学的完整体系。

效用理论是福利经济学的基础概念和理论。效用是衡量个人需求满足程度的基本单位，是一种可以排序的主观感受。福利经济学对效用的研究主要集中在三个方面：一是经济效率和帕累托标准；二是市场的效率缺陷；三是政府的效率作用。

福利经济学的主要特征是：第一，以一定的价值判断为出发点，根据已确定的社会目标来建立理论体系；第二，以边际效用基数论或边际效用序数论为基础，建立福利概念；第三，以社会目标和社会理论为依据，制定经济政策方案。

西方经济学家在庇古的福利经济学基础上进一步研究，发展形成了新福利经济学，其代表人物有意大利的帕累托，美国的勒纳、霍特林、萨缪尔森，英国的卡尔多等人。他们提出了假想的“补偿原理”，建立了效用序数论，编制了社会福利函数。

四、委托—代理理论

委托—代理理论是20世纪30年代美国经济学家伯利和米恩斯在发现企业所有者兼经营者的做法存在极大弊端的情况下提出的，他们倡导所有权与经营权分离，企业所有者保留剩余索取权，而将经营权予以让渡。

委托—代理理论是制度经济学契约理论的主要内容之一，主要研究的委托—代理关系是一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契约，指定、雇佣另一些行为主体为其服务，同时授予后者一定的决策权利，并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬。

委托—代理理论的基本思想包括：第一，委托人与代理人之间存在着明显的信息不对称；第二，在报酬由委托人支付的情况下，代理人从自身的利益出发，可能采取某些机会主义的行为，使自身效用最大化，并降低自身所承担的风险。同时，由于信息不对称，委托人与代理人都可能存在着不道德的欺诈甚至违法行为，而监控不道德行为的成本又非常高；第三，委托人预期效用的实现依赖于代理人的行为，同时也取决于委托人在契约中的制度安排与承诺。

近二三十年来，委托—代理理论的研究方法发展迅速。主要有三类：一是由威尔逊、斯宾塞、泽克豪森和罗斯最初使用的“状态空间模型化方法”，这种模型的优点是每种技术关系都很自然地表现出来，但是无法得到经济上有信息的解；二是由莫里斯最初使用，霍姆斯特姆进一步发展的“分布函数的参数化方法”，这种方法已经成为标准化方法；三是一般分布法，这种方法最为抽象，它虽对代理人的行为及发生的成本没有很清晰的解释，但它能得到一个非常简练的一般化模式。

五、博弈论

博弈论也被称为对策论，是现代数学的一个新分支，也是运筹学的一个重要学科。博弈论研究决策主体的行为发生直接相互作用时候的决策，以及这种决策的均衡问题。当前，博弈论已成为经济学的标准分析工具之一，在金融学、国际关系、政治学等很多学科都有广泛的运用。

根据不同的基准，博弈的分类有所不同。一般认为，博弈主要分为合作博弈和非合作博弈，两者的区别在于相互发生作用的当事人之间是否存在一个有约束力的协议。如果有，就是合作博弈；如果没有，就是非合作博弈。

从行为的时间序列性看，博弈分为静态博弈和动态博弈。静态博弈指在博弈中，参与人同时选择或虽非同时选择但后行动者并不知道先行动者采取了什么具体行动，例如“囚徒困境”即属于静态博弈；动态博弈指在博弈中，参与人的行动有先后顺序，且后行动者能够观察到先行动者所选择的行动，例如棋牌类游戏等决策或行动有先后次序的即属于动态博弈。

按照参与人对其他参与人的了解程度，博弈分为完全信息博弈和不完全信息博弈。完全信息博弈指每一位参与人对其他参与人的特征、策略空间及收益函数都有准确的信息；不完全信息博弈指参与人对其他参与人的特征、策略空间及收益函数信息了解得不够准确，或者不是对所有参与人的特征、策略空间及收益函数都有准确的信息。

经济学所讨论的博弈一般指非合作博弈，主要分为完全信息静态博弈、完全信息动态博弈、不完全信息静态博弈、不完全信息动态博弈，这四种博弈所对应的均衡分别为纳什均衡、子博弈精炼纳什均衡、贝叶斯纳什均衡、精炼贝叶斯纳什均衡。

六、财政分权理论

财政分权是建立在政府事权基础上，遵循效率与公平原则，具体表现为各级政府具有相对独立的财政收入与支出责任，是处理中央与地方政府及各级政府间关系的一种财政体制。

财政分权理论研究的逻辑起点是地方公共财政得以存在的基础。西方学者主要从公共产品的层次性和空间特点切入，论证多级政府及财政分权的必要性和合理性。其中，具有代表性的观点有：

第一，斯蒂格勒的最优分权理论。斯蒂格勒认为，可以从两条原则出发论证地方政府存在的必要性：一是与中央政府相比，地方政府更接近公众，更了解辖区内居民对公共服务的选择偏好及效用；二是一国国内不同的人有权对不同种类与不同数量的公共服务进行投票表决，与之相适应，不同种类与不同数量的服务要求由不同级次、不同区域的政府来提供。

第二，奥茨的分权定理。奥茨通过一般均衡模型分析发现，在等量提供公共产品的条件下，某种公共产品由地方政府提供优越于中央政府。他认为，“关于该物品的每一个产出量的提供成本无论对中央政府还是对地方政府来说都是相同的——那么，让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给它们各自的选民，则总是要比中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效得多”。这就是著名的奥茨分权定理。

第三，特里西的偏好误识理论。美国经济学家特里西从信息角度描述了地方政府的优越性和地方分权的必要性。他认为，由于信息不完全，中央政府在提供公共产品过程中存在着失误的可能性，易造成对公共产品的过量提供或提供不足，而由地方政府来提供公共产品，社会福利才有可能达到最大化。

第四，蒂伯特的“用脚投票”理论。蒂伯特认为，个人在各辖区之间的流动，产生了一个类似市场的解决公共产品有效供给的方法。为实现效用最大化目标，个人通过“用脚投票”的迁移，选择能够提供给他们最满意的公共服务与税收组合的区域居住，每个人可以得到接近于其偏好的提供水平；而同时，各区域之间通过相互模仿、相互学习，将会实现社会福利的最大化。

西方经济学的相关理论为我国中央与地方关系的调整提供了重要的理论基础。尽管我国是一个单一制国家，西方理论中的某些原理或准则仍值得我们借鉴。例如，委托—代理理论为建立各级政府间公共职责的激励约束机制提供了重要参考；博弈论为客观分析各级政府间公共职责关系提供了方法论；福利经济学中的资源最优理论成为政府间合理划分公共职责的重要准则；财政分权理论为中央与地方政府之间事权、财权划分提供了重要依据。

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