前言
一
2008年美国金融危机对世界经济带来冲击，我国的外向型经济受影响较大，不少工厂大幅裁员，在此背景下，中共十七届三中全会决定：“引导农民工外出务工，鼓励农民工就近转移就业，扶持返乡创业。”当时各地纷纷出台政策，鼓励农民工返乡创业，掀起了一轮农民工返乡创业热潮。但不久之后，随着一系列扩大内需政策的出台，经济回暖，这一应急性的创业政策也开始退潮。此后，随着城市的高速发展，一方面拥堵、雾霾等城市病越来越严重，一些地方出台一系列的政策限制外来人口；另一方面留守儿童、田地抛荒等乡村“空心化”的问题引发社会普遍关注。再加上我国发展进入新常态，“大众创业，万众创新”成为激发全社会创造力、打造发展新动能的引擎。在此背景下，农民工返乡创业问题再次提上日程。2015年6月，国务院办公厅出台的《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》中提出，农民工等人员返乡创业，“可以促就业、增收入，打开新型工业化和农业现代化、城镇化和新农村建设协同发展新局面”，对农民工等返乡创业寄予了很高的期望。
二
为了解几年来农民工创业政策的执行情况，“农民工创业政策创新实证研究”课题组于2018年7—8月、2019年1—2月，组织28位调研员深入东中西部地区的乡村进行调研。通过发放问卷，与村支书、农民工创业者、普通农民工进行深度访谈，最后共回收有效问卷1370份，深度访谈79份，涉及14个省、自治区、直辖市，重点覆盖四川、江西、湖北、湖南、河南、安徽等农民工输出大省，其中深度访谈资料有25万字。总结这次调研，我们发现这几年的农民工创业工作有如下亮点：
（一）劳动力密集型产业随农民工创业向中西部转移
2015年，国务院文件中提出的主要任务之一就是“促进产业转移带动返乡创业”。在我们的这次调查中，我们发现不少沿海发达地区的劳动力密集型产业随农民工返乡创业而转移到中西部地区的案例。由于发达地区近年来迫于用工成本、土地资源紧张及环保压力，不得不压缩沿海产能，并将部分产能向中西部地区或者东南亚等发展中国家转移。在我们的调研中发现几类情况：一类是在城市创业的农民工企业家将工厂向家乡转移，比如谢村村一位农民工企业家在广东有一个制衣厂，又回家开了一个分厂，并委托自己的侄儿管理，这家工厂不管设计和销售，只管生产；一类是原来在沿海有厂，后来将厂子整体搬回老家，比如安徽三联村的吴某，就将其在浙江海宁的手套厂搬回了老家；一类是原来在沿海只是一个普通员工或者管理人员，回家后联系原来的东家在老家开起工厂为其提供生产服务，比如河南省柘城县岗王镇门楼王村的一位创业者，原来在沿海某服装厂只是一个普通工人，因家庭原因返乡后办起了服装厂并主动与原老板联系，原老板开始只是试探性地给她一些订单，但渐渐地，工厂就发展起来了，现在安置了当地农民50人左右。我们这次搜集的案例集中在农村创业的案例，不包括在中西部中小城市创业的案例。如果包括这些，这种劳动力密集型产业随农民工返乡创业而转型的比例无疑会更大。劳动力密集型产业向中西部地区转移，有利于农民工就近就业，有利于乡村繁荣，有利于缩小城乡差距和地区差距，其意义巨大。
（二）产业扶贫与农民工创业互相促进
党的十九大之后，脱贫攻坚工作已成为不少中西部地区乡村的中心工作。除了“输血式”式的、提供“兜底”的社会保障方式之外，具有“造血”功能的产业扶贫市场化方式已受到高度重视。产业扶贫的关键是要调动农民的就业、创业主动性，青壮年农民工是村庄中的精英，他们是村庄产业发展的中坚力量，因此，在现实中，农民工返乡创业行动往往是与村庄的产业扶贫工作结合在一起的。
在这次的调研中，我们发现有几种有效形式：（1）充分利用国家对贫困村的投入，集中力量发展出有优势的产业后，吸引农民工大量返乡创业。山东莱西市日庄镇沟东村2014年被认定为省级贫困村，该村利用精准扶贫的政策把特色农产品葡萄产业做大做强，发展出了如“莱西市环湖葡萄节”等乡村特色旅游业。到2018年为止，村民的主要收入就是种销无核葡萄，并且吸引大部分具有劳动力的村民返乡。（2）返乡农民工利用扶贫贷款作为启动资金开展创业活动。这种形式的案例非常多，比如江西青塘镇谢村村农民工通过申请扶贫贷款与兄弟们合伙养殖鸭嘴鱼，取得了较好的效益。（3）农民工返乡创业安置贫困户就业，当地政府提供就业补贴，这使得创业者的企业在用人上更有竞争力。比如江西安远县规定：针对全县7个深度贫困村的贫困人口，凡吸纳到扶贫车间就业或通过外发带回家加工就业的，均按照实发工资的1∶1给予每人每月最高不超过300元的岗位补贴。（4）贫困户通过扶贫资金入股农民工创业企业，企业给贫困户固定回报。这种方式，贫困户风险较小，回报比较固定。比如湖北麻城市黄土岗镇堰头垸村将贫困户的扶贫贷款统一贷给农民工创业者的清明花厂，创业者需付出10%的利息，并提前付给贫困户。
国家的扶贫政策力度大、效率高，通过产业扶贫对于相关的农民工创业者来说，在贷款、用工以及市场推广方面享受到实实在在的便利，因而产业扶贫与农民工创业在一定程度上可以实现互相促进。
（三）互联网+助力农民工创业
随着智能手机在广大农村的普及，以及电商平台、社交平台“下乡”力度的加大和快递企业的渠道下沉，农村产品的上行以及相应资源的下行，效率相对于过去有了革命性的提升，利用互联网开拓市场成为农民工返乡创业的一个有效手段。农民工返乡创业对于互联网的运用，一是体现在对于信息的获取上，无论是国家政策、生产技术、市场信息，还是人员的联络，都可以非常方便地通过一个小小的手机实现。二是通过互联网开拓市场，过去农村产品的外销受制于空间的阻隔比较大，而现在借助互联网，无限放大了市场空间。在这次调研中，陕西吴堡县的一位农民工向我们表示，他创办了一家网店，销售当地特产空心挂面，线上营销额相当可观。当地政府还非常鼓励他们在网上销售，给了他一万元的资助，同时承诺网店做到一定规模之后还会为其提供免息贷款。除此之外，还出现了许多新型经营形式，比如赣南农民工脐橙成熟后以较低价格与微商合作，微商负责接单，农民工创业者负责发货，双方之间分工明确。江苏沭阳年轻农民工在淘宝、快手等视频网站上直播卖盆景、月季花，家里的老人则负责在大棚里劳作，一家人分工合作，其乐融融。三是一些地方设立电商中心，为创业者提供综合服务，四川乐至县石佛镇廖家沟村、简阳丙灵村都设有这样的电商中心。
对于返乡农民工来说，互联网等新鲜事物他们的接受程度较高，利用的能力也强，在一定程度上减少了农村创业资源聚集度不高的劣势，从这次调研的情况来看，互联网的应用程度确实较高。
（四）部分农民工精英回乡创业反哺家乡
客观地说，并不是所有农民工都有意愿返乡创业。这次调查表明，有40.25%的农民工没有创业的考虑，那些有想法的农民工一般也对返乡创业持谨慎态度。国务院文件也是强调鼓励积累了一定的资金、技术和管理经验的农民工创业。我们这次的调研表明，普通农民工返乡创业一般都规模不大，且一般从事的是种植、养殖业，辐射和带动能力有限。与此相反，部分在外地经营有成的农民工返乡创业，其影响力远超普通农民工，其经营理念、规模、辐射带动能力都可圈可点，比如四川省简阳市的徐刚在沿海地区担任公司总经理多年，事业有成，由于其早年父母双亡，受乡亲恩惠较多，而所在的丙灵村依然是贫困村，他决心返乡带领乡亲致富，在他的带领下，该村人均年收入从2015年的4710元，2016年增长为6600元，2017年一跃达到14100元，实现了收入“三级跳”。丙灵村的脱贫致富之路在2018年“天府源”成都市首届乡村振兴“十大案例”决赛中成功入选。在我们调研的浙江桐庐市，由于“三通一达”等农民工创业企业的成功，他们反哺家乡，在老家办起了印刷厂、培训中心等项目，其中中通投入达到35亿元，圆通7亿元，申通20亿元。这些农民工精英的返乡虽然人不一定回去了，但是资金、项目、技术、市场回去了，其对家乡的带动作用非常大。所以说，对于农民工返乡创业，不一定要追求人数多，更应该关注其影响力、带动力。
（五）一些地方政府创新推动能人返乡
客观地说，尽管从中央层面到地方层面都是重视农民工返乡创业的，但要说将其作为中心工作来抓的确实不多。我们在调研工作中也发现一个典型，该地对返乡创业工作真抓实干，也抓出了成效，它就是湖北省黄冈市。黄冈市为推动能人返乡创业出台了一系列政策，第一，将其作为“一把手”工程。作为全省市州中第一个对能人回乡的引进时间、数量和规模明确量化的地区，每月公布一次排名，实行量化考核；第二，市委、市政府把实施能人回乡创业“千人计划”，作为“一把手”工程，印发了《关于引导能人回乡创业加快培育精准扶贫和乡村振兴新动力的通知》，出台了《黄冈市支持“三乡”工程建设的若干政策》，从用地、融资、项目、品牌等多个方面量身定制了19条支持政策。同时，还出台了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见》《关于深化农村集体产权制度改革的实施意见》，为实施能人回乡创业“千人计划”提供了强有力的政策保障；第三，聚焦“三农”。通过吸引能人回乡创业，聚焦农业、农村、农民，发挥资源优势，面向市场需求，促进农业资源与社会资本对接、推进小农户与大市场对接，共同分享产业价值链，受益增值链，着力解决“三农”发展问题。截至2018年11月15日，黄冈市通过能人返乡项目，其经济水平得到了大幅提升，签约项目高达1195个，协议投资额为995.96亿元，建立返乡创业示范园区29个，形成汽配纺织、蕲艾大健康、休闲旅游、现代种养等产业，吸纳就业27.6万人，实现工资收入约8.2亿元，年创产值1200.7亿元。黄冈市抓能人返乡抓出了成效，能人之中有很大一部分出身农民工，黄冈的经验值得其他地方借鉴。
三
在这次调研过程中，我们也注意到不少制约农民工创业的问题。
一是相关政策并没有得到有效的落实。首先，知道相关优惠政策的农民工很少，据我们统计，农民工对于农民工返乡创业政策的了解程度并不乐观，其中“不是很了解”和“根本没听过”总共占比80.1%。农民工多数听说过国家很支持农民工创业，但是当地有些什么具体政策却并不清楚。其次，政策从上到下逐层衰减，县级政府也有一些具体政策，乡镇的干部也还了解相关条文，可是到了村里，不是不知道，就是太忙没有落实。最后，政策很好，就是很难兑现。比如补贴，看起来，创业者的条件也符合，但是要想拿到却并不容易，既要耗时间，也难备齐相关材料，看得见，却够不着。这样的例子在我们的访谈素材中非常多见。
二是政策的供给与创业者的需求错位。首先，国家对农民工创业的支持重点在返乡创业，但从现实来看，农民工更多地选择城市创业。我们的统计表明，已经在创业的农民工之中，在外地城市创业的占20.69%，在本地城市创业的占39.08%，而在本地农村创业的占37.93%，也就是说，选择城市创业的占近60%，而选择本地农村创业的不足四成。而在城市创业的，很难享受到国家的返乡创业优惠政策。其次，政府的政策供给与农民工的需求吻合度不高，比如政府免费提供的培训往往不是农民工所需要的，而农民工所需要的培训项目，政府却提供不了，农民工只能转向商业渠道花钱买培训。
三是各项政策的协同性连续性不足。协同性不足主要体现在不同部门站在不同立场上对扶持农民工创业的态度不同，比如在土地问题上，耕地保护政策和创业用地占用之间的矛盾日益突出。浙江省衢州市平园村工厂在生产经营过程中需要占用更多的土地，而工厂扩建难以通过审批，最终成为违章建筑。并且，被拆企业的后续安顿缺失，使其被迫面临长期停业甚至破产的风险。在环保问题上，四川绵阳北川羌族自治县马槽乡明头村村民表示要办酒厂，当地要收40万元押金，如环保不达标，环保部门可能就把这个钱拿来替创业者搞环保。连续性不足体现在政策经常反复，可能前一段时间鼓励一、二、三产业融合，支持农民工创业者搞农家乐，现在要整治大棚房，又要拆掉原来建设的设施。政府原来提倡的往往成为后来问题产生的根源。
四是在一些核心政策上难以有实质性的突破。据我们的问卷调查，农民工在返乡创业的过程中，最希望得到的政策支持前三位分别是资金、场地和审批便利化。在资金上，农民工创业主要还是依赖自有资金和民间借贷，而从银行贷款还是非常困难。尤其是土地问题，对于多数返乡创业者来说，更是一个头痛的问题，不管是种植还是养殖，普遍反映土地审批难。
五是市场化力量发挥不充分。在农民工创业问题上，市场应该发挥主体作用，政府更多地应该发挥引导作用，但是在一些中西部地区，市场发育得不完善，往往与政府有关系，比如一些公共基础设施不足，影响了市场的投资意愿；一些地方交通不便，市场需求有限，致使一些快递公司不愿意进入乡村，从而使得创业者无法享受到相关的市场服务。在有些方面，明明市场有能力承担，但政府方面放手不够，政府干不好，市场也成熟不起来。
为什么会出现这些问题，我们认为有以下几方面的原因：
第一，地方政府执行返乡创业政策的动力不足。地方政府推动农民工返乡创业，首先会考虑到效率问题。现在一些地方的关注点往往集中在大项目、大资本身上，而对于普通创业者的小本投资兴趣缺乏，而且农民工创业者往往集中在种植业、养殖业，政府难以获得想要的税收，花费巨大的精力，收益有限，自然动力不足。同时，调研过程中也发现某些基层官员因为害怕承担风险而不愿意做事的现象。此外，由于东部浙江地区经济较为发达，基层政府的收入来源靠其他方面就能得到满足，所以便安于现状，没有动力推行返乡创业等政策进一步发展经济。
第二，政府本位不能有效回应农民工创业者的真正关切。在实施农民工返乡创业扶持政策这一过程中，政府作为政策的实施者，其出发点是为了振兴乡村经济、缩小城乡差距，提供更多的就业岗位，吸引农民工返乡，解决空巢老人、留守儿童的问题，实现乡村繁荣。但政府的立足点很高，并没有充分考虑到农民工自身的真实意愿。农民工更关注自身的切身利益，比如创业风险有多大？资金从哪里来？万一失败了怎么办？如果政府在推行农民工返乡创业扶持政策的过程中，没有考虑到农民工创业的风险问题，盲目地推行现有政策，在创业条件不成熟的情况下，仍鼓励农民工去自主创业，导致其创业失败，必将导致政府公信力受损。也就是说，现行的农民工创业政策更多的是站在政府角度考虑问题，而农民工创业者并非是一个整体，每个人都有自己的利益关切。两者的利益关切并不必然一致，不一定在一个频道上，因而，农民工响应度不足也就在情理之中。
第三，政策目标的多元化和运动式治理影响相关政策执行。基层政府工作千头万绪，不能说什么工作重要，什么工作不重要，不同部门的工作重心不一样，考核的方向也不同，本位主义很难完全克服，农民工创业重要，但保障土地安全、粮食安全、保护生态环境也不容忽视，两者的矛盾很难化解，精细化治理成本很高，一刀切有时更管用。而运动式治理是我国的一种治理惯性思路，很难解决，其治理是高效率的，尽管有很大的副作用，但有时工作推动不了，不得不回到老路上去。有些问题是历史痼疾，完全解决还需要时间和时机。
第四，一些深层次的体制机制问题制约关键问题的解决。现在农民工创业者反映的贷款难和用地难的问题，归结起来其实是一个问题。由于我国的农地和宅基地的集体产权性质，决定了其流转困难、转变土地用途困难以及难以成为有效的抵押品。尽管国家已经提出了“三权分置”的思路，一些试点地方也有了一些成熟的经验，但要大面积推开，实质性地接受，还面临着很大的制度障碍，可以预见，在相当长的一段时间之内是很难解决的。
第五，市场发育不足和行政强势影响市场作用发挥。市场发育水平与一个地方的经济发展水平高度相关，中西部地区的农村还相对落后，还难以吸引市场主体进入。再加上人们的思想观念还难以跟上市场经济的步伐，要转变观念还需要时间。政府强势既是一种思维的惯性，有时也是一种无奈，因为政府不跟进就无人跟进，问题就无法解决。但正因为是这种情况，就更需要发挥政府的作用培育新型市场主体，不然政府总是放不开手，市场就一直成长不起来。
第六，农民工自身创业能力不足。影响农民工创业的主要问题除了资金问题排第一位外，“个人缺乏管理经验和专业技能”排第二位，对自己的管理水平和专业技能缺乏足够的信心，这也是影响农民工创业的重要原因。现在很多农民工长期在流水线劳作，缺乏系统性的技能学习和管理实操，工作闲暇时间和系统培训也很少，确实很难对今后的创业提供足够的知识、技能储备。
四
如何进一步优化农民工创业政策，我们的总体思路是，要着眼于需求侧推进供给侧政策创新，将各地好的经验总结提升，充分考虑农民工的现实关切，解决他们最关心的现实困难，发挥他们的创业主体作用，优化创业环境，改善农村公共服务，调整政策支持方向，促进农民工创业工作。
（一）要认清农民工创业问题不仅是关系到乡村振兴的问题，更是关系到农民阶层提升的社会公平问题
当前的政策过多地关注到如何促进乡村繁荣，培育经济社会发展动能等方面。我们认为，政策要定位在人的发展、农民阶层地位提升与社会流动的高度。当前人民群众普遍关注社会阶层固化问题，作为如今最大的社会群体，农民的纵向流动理应引起高度关注。除了通过教育实现阶层流动之外，创业也是农民实现地位提升的重要路径。无数普通农民通过创业，改善了自己的经济地位，或者是成为成功人士。扶持农民工创业，就是支持农民工通过创业实现社会的纵向流动。
（二）突出农民工的主体性，反映农民工创业者的真实需求
历史经验一再证明，凡是政府站在集体的立场上来进行政策设计、没有考虑到农民需求的政策，到政策施行的后期往往容易产生偏移，而最终效果不尽如人意。无论是人民公社还是大集体制度都是如此。凡是顺应农民需求的政策往往都成为推动中国发展的强劲动力，比如“大包干”、允许农民自由流动等等。因此，在农民工创业这个问题上，我们应该突出农民工的主体性，愿意回乡就回乡，愿意留城就留城，愿意回来创业，欢迎，给予政策扶持；愿意在城里创业，也要欢迎，也要给予政策扶持。不愿意创业，也行，要支持他们就地实现城镇化，给予同等的市民化待遇。总之，尽量站在农民工的角度考虑问题，维护他们的利益，回应他们的现实关切。
（三）尊重市场规律，政府化主导为引导
在农民工创业这个问题上，基层政府部门应明确自己的角色定位。可能有一些地方在农民工创业问题上心情比较急切，这种心情可以理解。然而，现在我国实行的市场经济，政府不能直接介入市场，像我们这次调研的海口卜秀村，政府直接发鸡苗，最后效果并不好，甚至引发矛盾。而陕西省榆林市驼燕沟村发螃蟹苗却受到农民的欢迎，则是因为他们尊重了市场，尊重了农民的个人意愿。当然，当市场出现问题，自身无力解决的时候，政府该出手时也要果断出手，比如山东莱西沟东村通过举办葡萄节帮助农民拓展市场解决了个体农民无力解决的品牌推广问题，这种引导作用应该鼓励。
（四）做好公共服务，促进农民工创业
在我们这次调研之中，很多创业者都反映公共服务不足的问题，比如供电问题、快递问题、水源问题，甚至政府证照审批效率低下问题等等。这些问题是影响农民工创业的大问题，也是政府真正应该解决的关键问题。公共服务做好了，创业的环境优化了，自然能够吸引农民工返乡创业，也能助力农民工创业成功。
（五）重点支持能人返乡创业，鼓励农民工城市创业成功后反哺家乡
有意愿、有条件返乡创业的欢迎其返乡；没有该意愿的或在城市发展前景更好的，鼓励其留在城市继续打工或进行创业，实现新型城镇化、市民化。与此同时，对于不同意愿的农民工，政府实施创业扶持政策应当一视同仁。无论是在城市还是家乡进行创业，都应给予一样的支持。返乡创业扶持政策不应仅局限于农村，由于城市创业条件相对较好，多数农民工是在城市创业，因此可以鼓励农民工在城镇创业，创业成功后有条件时再反哺家乡。
（六）从自发到引导，促进产业转移带动农民工返乡创业
鉴于在本次的调研中存在着众多的沿海劳动力密集型产业随农民工返乡而实现成功转移的案例，建议在政府层面高度重视这一现象，出台相应的鼓励政策，解决转移过程中的相关问题，推动沿海相关产业向中西部地区转移，缩小地区差距。
（七）结合产业扶贫，同步推进农民工返乡创业
从我们这次调研的情况来看，产业扶贫和农民工创业可以互相促进，共同提高。相关方面可以把两方面的政策结合起来，优化这方面的政策。
（八）创新工作思路，重点解决一些突出问题
针对这次调研过程中农民工创业者反映的一些突出问题，比如部门协同性不足、政策前后冲突的问题，应该加强部门之间的协调机制建设，尊重历史，解决现实问题。对于贷款难的问题，一方面扩大宅基地抵押试点，同时，也可以考虑引入市场机制，引入市场多元金融主体，建设融资平台，支持翼龙贷、蚂蚁金服等进入农村市场。对于农民工反映的培训针对性不强的问题，应该探索“菜单式”培训服务，鼓励培训市场化，以农民工自由培训、事后报销的形式推进培训方式改革，提高培训实效。
操家齐
2019年10月