4.政策应对与建议

面对老龄化给社会经济可持续发展带来的严峻挑战，中国不仅需要通过继续推动社会养老保障与服务体制改革创新，切实解决社会养老保险可持续性、老年人长期照料筹资与供给、医养结合及社会养老服务体系建设等问题，而且还要充分利用现代科技，不断提高人力资源的利用水平与效率，应对劳动力供给下降的挑战。本章主要的政策建议有如下四点：

4.1　全面放开生育政策，积极鼓励生育并完善生育保障与服务体系

尽管目前“全面二孩”政策的实际收效低于预期，但长远来看全面放开生育并实施更加积极的人口政策对促进人口均衡发展、增加劳动力供给仍然有着十分重要的意义。2017年，中国卫生与计划生育委员会（现“卫生健康委员会”）开展的“全国生育状况抽样调查”最新公布结果显示，全面二孩政策在调节家庭结构与出生性别比上的确产生了积极的影响。2006-2016年，二孩家庭比例从36.2%上升至53.9%；出生性别比也从2013年的114.9下降到2016年的112.4。Zeng（2018）团队的预测进一步显示，比之于当前全面二孩政策不变的情况，实施“全面放开生育并鼓励二孩”的人口政策，不仅能够一定程度上缓解人口下降的速度，使得2030-2050年间人口负增长率从-3.35%提高到-2.07%，增加3000多万劳动力供给；而且，还能够优化家庭结构，降低快速老龄化影响下空巢老人家庭的增长速度。更重要的是，根据国际经验，积极的人口政策不仅是单纯放开生育，而是配套建立起涵盖“家庭支持、婴幼儿托育、生育医疗保障、女性就业保护”等一系列鼓励与支持生育行为的服务与保障体系。具体来说，既要通过福利补贴与税收减免等措施引导市场提供可及性更高、价格更合理的婴幼儿照料看护服务以有效降低生育抚养成本（特别是大城市），同时更要注重建设以家庭为中心的生育福利体制，加大对孕期妇女的医疗与就业保障力度。

4.2　深入发掘“人口红利”，推动人口发展从“数量优势”向“质量优势”转变

尽管不断加深的老龄化程度使得中国的人口红利逐渐消退，但人口结构的比较优势仍然存在，人力资本水平仍然有很大的提升空间。2018年，中国劳动年龄人口的绝对规模接近10亿，占世界劳动年龄人口总量的20%左右。即便在2049年这一比重下降至13%，但劳动年龄人口仍在8亿左右，仅次于印度（11亿）。相比之下，人力资本水平仍然有很大的提升空间。根据第六次全国人口普查数据显示，2010年中国劳动年龄人口平均受教育年限为9.3年（其中45-64岁劳动年龄人口受教育年限7.8年），2015年达到10.23年，同发达国家相比仍有较大差距。因此，深入发掘“人口红利”，推动人口发展从“数量优势”向“质量优势”转变，是中国积极应对人口老龄化挑战的重要举措。

第一，实施“终身学习”战略，加大教育与培训资源对国民全生命周期的覆盖力度，全面提升劳动力素质。未来30年，少年儿童规模的缩减使得劳动年龄人口供养在学人口的能力相对提高，45-64岁劳动年龄人口比重的上升，让经验更加丰富与技术水平更加成熟的壮年劳动力成为中坚力量，这些条件有助于通过扩大教育与培训资源大幅提升劳动力素质与人力资本水平。与此同时，应该注重加强大龄劳动力在岗职业培训，提高就业技能和市场竞争力，避免其过早退出就业市场。积极开发老年人力资源，大力开展老年教育培训，鼓励专业技术领域人才延长工作年限，充分发挥其在专业领域的积极作用，同时鼓励老年人积极参与社区治理、社会公益活动，继续发挥余热并实现个人价值。

第二，加快推进数字经济与技术创新。一方面，数字经济的蓬勃发展，不仅有助于促进国家更加注重对高技术人才的培养与训练，提升全民数字素养，同时数字技术与服务业的有机融合，还创造出大量新型工作形态。以共享经济为例，根据官方统计，2019年中国大约有7500多万平台工人受雇于滴滴、美团等各类共享服务平台。这些新型的工作形态让工作变得更加灵活易得，进而提高了人力资源的利用效率，也为过去通常认为应该退出劳动力市场的大龄劳动者及老年人提供了更多的参与社会经济活动的机会与可能。另一方面，目前，中国已经成为工业机器人销量最大且增长最快的市场。2017年，中国共购买13.8万台工业机器人，占全球销量的36%，超过欧美销量总和（11.2万）。据估计，新增工业机器人在制造业中的大量使用，使得2013-2017年对劳动力的替代至少达到293万。显然，未来30年新技术推动下自动化与人工智能技术对人工的有效替代，无疑能够极大缓解劳动力供给下降对我国经济的影响。

第三，加强健康投入，积极推进健康老龄化。寿命延长并不意味着人力资本存量必然增加，相反健康状况恶化反而会让更多劳动年龄人口因老龄化而提早退出劳动市场。因此，健全医疗卫生保障体系，提高健康干预效能，对提升人力资本无疑有着十分重要的意义。特别对大龄劳动者与老年人而言，一方面，要注重加强职业健康服务和职业病防治，积极开展职业健康检查、改善职业环境和安全保障工作，提高大龄劳动力健康水平；另一方面，要努力完善医养结合制度，提高医疗服务对老年群体的便捷性与可及性，同时加强高发慢性非传染性疾病及认知受损与心理抑郁等精神疾病的筛查、控制及治疗工作，提高对中老年群体健康饮食等行为的干预与引导效能。此外，还应加强社会养老服务体系建设。面对空巢化与少子化趋势，提高机构与社区养老的服务供给，有助于减轻家庭照料负担，对提高子女劳动参与率，特别是促进女性就业有着重要的意义。

4.3　完善养老保险体制，建立灵活退休机制

随着老龄化程度不断加深，预期缴费人口持续下降与养老金领取人口大幅上升，无疑将给现行养老保险体制带来一系列严峻的挑战。在此背景下，首先需要切实建立起与老龄社会相适应的多支柱养老保险体系，通过创新国家、社会、市场协同治理机制，有效分散、化解养老保险“隐形债务”风险。在完善基本养老保险制度的基础上，通过财政与税收优惠等政策积极引导企业发展补充养老保险（企业年金）和个人储蓄型养老保险（例如，个税递延型养老保险），从过去主要依靠家庭养老或“现收现付”的代际转移向更强调个人责任与积累的养老模式转变，这不仅有利于缓解老龄化带来的养老金筹资压力，也能更好地利用因预期寿命延长而出现的新的储蓄动机，保持高储蓄率，增加未来经济的供给潜力。其次需要促进城乡养老保障体系的均衡发展。尽管我们已初步建立起覆盖城乡的社会养老保障网络，但相比之下农村社会养老保障水平仍然很低。考虑到农村地区日益凸显的低生育率现象，以及大规模城镇化影响下青壮年劳动力从农村向城镇的持续迁移，完善新型农村社会养老保险制度、提高保障水平对应对日益严峻的农村养老问题无疑有着十分重要的意义。此外，近年来，欧美国家为了应对老龄化挑战，积极推动退休制度改革。诸如英国政府将退休年龄从60岁提高到65岁（Holman et al.，2018）；美国计划将养老金受益年限从65岁上调至67岁（Meier and Werding，2010）。同西方发达国家相比，中国法定退休年龄仍然较低。因此，面对劳动年龄人口的日趋老化，合理延长退休年限，探索建立更加灵活的退休机制正当其时。研究显示，灵活的退休机制不仅能够实现对人力资源的充分利用，提升劳动参与率，增加劳动力供给（Lin and Zhang，2018），而且也有助于缓解养老金的筹资压力（Wang et al.，2019）。

4.4　发展完善长期护理服务与保障体系

目前，中国长期护理服务与保障制度建设仍处在起步阶段，局部地区虽然开始试点工作，但整体发展仍十分有限，远不能满足日益增长的老年照料需求（Feng et al.，2012）。在此背景下，面对传统家庭养老模式日益式微，强化社会养老，充分借鉴德国、日本、韩国等国的成熟经验，结合中国实际情况，加快建设符合中国国情的长期护理服务与保障体系对当前应对人口老龄化、实现经济可持续发展无疑有着十分重要的意义。总体来说，中国的长期护理服务与保障体系建设应从兼顾效率与公平的原则出发，为更好地满足老年人的照料需求，在资金筹集、服务递送及人员培养上提供持续有效的解决方案。第一，在资金筹集上，探索建立长期护理保险制度，形成国家、社会及个人共担互济的多渠道筹资机制，以重点解决重度失能人员基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理等所需费用。第二，在服务递送上，注重发挥市场在建立居家、社区及机构等多层次养老服务体系中的基础性作用；政府要积极引导社会力量进入长期护理服务递送领域，通过公司合作等途径，为老年人提供更加便捷可及与多样化的照料服务。第三，在人员培养上，重视专业老年护理队伍的建设，从专业建设、师资配置、生源保障、职业规划、待遇提升等方面完善老年护理人才培养与就业制度，引导鼓励更多人员从事护理工作，弥补当前护理人才匮乏的短板。

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