机构改革后地方政府修订应急预案的思考

黄新典

摘要：随着机构调整，各级政府均设立了专门的应急管理机构承担应急工作相关公共事务，这标志着我国应急管理工作进入了一个新的阶段。机构改革和职能转变后，各级政府必然面临调整预案体系、转变工作流程的问题。本文通过分析地方政府应急预案体系建设存在的问题，梳理完善地方政府应急预案编制与管理的思路，探索地方政府修订应急预案的方法，以提高各级地方政府的风险意识和应对重大风险挑战的能力，切实落实确保安全、维护稳定的各项措施，把改革、发展、稳定各项工作做实做好。

关键词：预案修订；地方政府；机构改革；应急预案

近年来，由于国家对公共安全的重视，各类突发公共事件造成的负面影响持续下降，安全形势保持稳定。我国应急管理建设事业肇始于2003年的非典型性肺炎。非典型性肺炎之后，我国按照应急预案、应急体制、应急机制、应急法制的次序，循序渐进地开始了综合应急管理体系的建设。十多年来，我国应急管理工作取得了长足的进步，但应急体制建设始终是制约应急管理能力提升的一块“短板”。非典型性肺炎之后，我国从国务院到县级市人民政府各个层级都在办公厅或办公室加挂了“应急管理办公室”（以下简称“应急办”）的牌子。其主要职能包含三部分：应急值守、信息汇总和综合协调。对于应急管理工作而言，事实上综合协调是最为关键的，却也是最难实现的。长期以来，政府应急管理工作的瓶颈是作为政府办公厅（办公室）内设机构的应急办长期权责不匹配，经常面临同级协调同级或下级协调上级的尴尬。应急管理工作人员的责任重大、负担沉重，经常要“5+2”“白加黑”，全时段、全方位运转，时刻处于应急或待命状态。这种状况严重影响了应急管理队伍的稳定性。此外，根据《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》），我国将突发事件划分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，它们分别对应的是自然风险、技术风险、生物风险和人为风险。突发事件的这种分类在处置层面尽管可以充分发挥主管部门的专业技术优势，如安监部门负责处置事故灾难、卫生部门负责处置公共卫生事件等，但是在管理层面，这种分类的界限却轻而易举地被风险打破。往往突发事件带来的并不只是单纯的某一类风险。近年来，风险与突发事件越发表现出高度的复杂性、关联性、耦合性、跨界性。特别是重特大突发事件往往表现为系统性危机。一个突发事件往往会引发连锁反应，产生次生、衍生事件，形成一个灾害或灾难的链条，这需要多个部门协同应对。应急管理部成立之后，应急管理的领域范围虽然有所缩减，只集中于自然灾害和事故灾难的管理，但应急管理的流程有所延长，风险管理的重要性也随之凸显。

随着党和国家机构的调整，从中央到地方各级政府均设立专门的应急管理机构，以承担应急工作相关公共事务，标志着我国应急管理工作进入了一个新的阶段。由中央到地方，事实上各级政府应急管理部门的组建，本质上是政府内应急管理资源的集中和整合，使得原本只有多个部门配合协调才能完成的突发公共事件专项预案实现了在一个部门内部就能处置和实施，避免了跨部门联动的复杂性，减少了烦琐的沟通环节，部门工作变得更为简单快捷。新组建的各级应急管理部门独立行使应急管理职能职责，实现了全过程专门的管理，使得建立系统性、专业性的风险管理体系和流程成为可能，这必将极大地提高公共安全风险管控能力。全过程专门的管理意味着要将应急管理工作向前、后两端延伸，在重视事发后应急处置的前提下，更加重视事前的监测与预防和事后的恢复与重建。应急预案是各项应急工作的基础，要针对其进行全过程专门的管理，各级地方政府必然要结合机构调整后各部门分工的现状，总结长期以来各级、各部门应急管理工作的得失以及各地方的特点，根据实际情况来重新调整和修订。

一、地方政府应急预案体系建设存在的问题

第一，机构改革和职能转变，使得地方政府应急预案体系亟待修订和健全。我国建立了国家总体应急预案、省级总体应急预案、国务院部门应急预案和国家专项应急预案四大类预案体系。地方政府参照中央、依据地方实际情况构建地方应急预案体系。面对庞杂的预案体系，不同层级的政府应急预案的定位本身存在差异。随着机构调整和职能转变，各级地方政府应重新划分职能、职责，建立科学的风险评估制度，将风险评估与预案的编制紧密结合，按照预案部署和配置应急管理资源。

第二，地方政府应急预案的科学性、针对性和可操作性有待提高。预案的科学性、针对性和可操作性，在应急管理学科中始终是一个永恒的课题。我国地方政府各类的应急预案大都是“一般性”“纲领性”“原则性”和“宣言性”的文件，抽象多于具体，缺乏与实践的接轨，针对性、可操作性不强。在实践中，往往存在抄袭编制大纲的情况，讲宏观的多、讲微观的少，讲原则的多、讲措施的少，讲共性的多、讲个性的少，定性讲得多、定量讲得少，重点不突出，责任不分解，流程不明确，操作性远远不满足实际需求。针对具体区域的应急资源配置、应急救援力量部署、疏散安置、逃生组织等内容还不够详细和深入。越往基层，应急预案应该越具体，越具有可操作性，越应该是一本行动指南，而不是描述性、概括性的内容。

第三，地方政府应急预案缺乏有效的协调联动。在机构改革之前，我国地方政府各类应急预案更多是纲领性概括，涉及具体事件跨部门如何协调联动的内容非常少。但往往在实践当中，地方政府在处置突发事件尤其是非常规突发事件时是需要跨部门协调联动的，但预案当中明确不同部门如何协调联动的内容非常少，在实践当中具体事件的处置往往依靠领导个人的经验和判断，采取临时措施加以解决。预案本身的意义也就不复存在，成为一种应对检查的文本性材料。一旦该领导离开，地方政府跨部门协调联动救援和应急处置的能力和效率就会大大减弱。此外，地方应急预案还需要加大和相邻地区预案、当地企事业单位预案、重大活动专项预案的衔接，综合利用各方应急力量，形成地区应急合力。另外，在我国应急预案体系中，社会力量的参与作为一个基本原则被强调，但具体对社会力量的纳入、淘汰、培育以及合作却缺乏深入的制度建构。

第四，应急预案缺乏不断演练磨合，应当不断完善和修订。根据《突发事件应对法》第十七条第四款的规定，应急预案编制机关应当根据实际需要和情势变化，适时修订应急预案。应急预案的管理本身应该是一个动态的、需要不断通过模拟演练来检验的过程。在突发事件发生后，应急人员应检验按照预案进行的处置是否行之有效。在演练中应不断对预案的科学性、针对性和可操作性进行修正，这样突发事件到来时，各级政府才能最大限度地降低损失。此外，尽管《突发事件应对法》明确表述应急预案编制机关应根据实际需要和情势变化适时修订应急预案，但是对应急预案修订的时间周期、条件、流程和程序还没有专门和明确的规定，导致应急预案的修订长期处于停滞状态。

第五，单一灾种的预案存在局限性，地方政府对与单一灾种相关联的其他灾害考虑不全面。地方政府在编制单一灾种预案时往往就事论事，尽可能地编制得更加专业，但是对整个灾害发生后可能出现的复杂恶劣的环境，次生、衍生灾害考虑得不全面。事实上单一的灾种预案不能联合考虑各灾种之间的联系和因果，必然无法全面控制灾情的发展。单一灾种的预案往往存在许多临时性的应急指挥机构，这些指挥机构几乎包含了所有的职能部门，而这些职能部门只是一种协调性办事机构，没有在真正意义上统一组织，往往导致政府各协调、保障部门之间职权交叉、职责分工不明确。因此，各部门之间的指挥领导与协调联动需经过繁杂的行政流程，通过政府管理机制进行指挥和运行，某种程度上减慢了灾害处置的速度、阻碍了各部门之间的协调，有的时候甚至无法实现机制联动和资源共享。这样的制度缺陷在应急管理过程中很容易造成指挥运行混乱，从而使整个政府系统陷入被动。

二、关于地方政府修订应急预案的思考

上述地方政府修订应急预案存在的问题，并不随着机构改革深入的推进而消失。我们有必要借助机构改革和职能转变的“东风”，解决这些存在的问题。

第一，地方政府修订应急预案，要充分考虑地方的特点和实际。目前，我国地方政府应急预案体系分为省、市、县和乡镇四级，包括总体预案、专项预案、部门预案和大型活动预案四类。各级地方政府应急预案是遵照国家总体预案和法律法规，结合地方应急管理工作实际情况制定，是国家应急预案体系不可缺少的组成部分，在应急管理工作中发挥着重要的作用。适应地方特点和实际情况是地方政府应急预案的核心和价值所在，是地方政府应急管理工作的基础支撑，是决定应急管理工作是否有效的关键因素。应急预案所要考虑的地方特色和实际情况，就是地方所固有的、客观存在的特殊性。此外，地方政府在修订应急预案过程中，还要充分考虑新时代当地社会主要矛盾变化的新特点，要考虑当地区别于其他地区的发展程度、自然条件、地理环境（尤其是特殊的灾害环境）、经济水平、社会模式、风土人情、民族习惯等内容。

第二，地方政府修订应急预案，要充分考虑地方和国内外应急管理工作的实践及经验。这一次机构调整，各级政府变动很大，对于应急管理工作而言，就是要把分散的资源和力量整合起来，形成统一高效的应急管理体系。而修订并完善应急预案是构建统一高效的应急管理体系的关键，它能让应急管理工作有据可依、有章可循。地方政府的应急预案修订一方面要稳步推进，先消化目前各级、各部门已经成熟的工作流程，充分借鉴地方应急管理工作那些行之有效的经验和做法，并将其融入新修订的预案；另一方面，要开拓创新，充分吸收和借鉴国内外应急管理工作的实践及经验，借助机构改革整合应急管理资源，完善总体和专项预案，以便缩短各级、各部门之间应急管理工作的磨合时间。要吸收和借鉴地方和国内外应急管理工作的实践及经验，在适合当地条件的前提下推进地方应急预案建设工作的阶段性改革。地方政府在修订应急预案时，要加强预案的针对性、可操作性、科学性，以预案为抓手实现机构改革后应急管理工作的全过程管理，而传统靠老经验、老办法、老思路的管理模式，很难适应新时代应急管理工作需求。

第三，地方政府修订应急预案，要充分考虑当地的风险评估和借鉴最新的地方政府应急管理机制的研究成果。一方面，没有进行过风险评估的应急预案是没有现实指导意义的，无法真正对防灾减灾做到有针对性的管理。为了全过程把好安全关，各级地方政府在修订预案之前，必须要进行全区域、全周期的综合风险排查，做好风险评估工作。在地方政府应急预案的修订中，特别是在专项预案、部门预案和大型活动预案的修订中，不仅要涉及应急处置方案，还要把风险识别和管理方案具体化、口袋化，形成一本小指南，让应急管理相关工作人员脑海中始终装着应急管理工作流程和当地风险源地图。另一方面，预案的修订还必须要考虑到最新的地方政府应急管理机制研究的成果。事实上，学界关于地方政府应急管理机制的研究还不多，而且主要集中在技术层面上。目前，关于政府间应急管理联动、区域应急管理资源配置、应急防灾减灾机制建设、应急工作制度和方法健全完善等的系统研究成果较少，更多的是依靠应急管理从业人员的经验、做法和思路等。在机构改革之后的预案修订过程中，相关部门十分有必要通过访谈、调研、经验分享等方式，多方借鉴和吸取这些有丰富实践经验的应急老兵的宝贵经验与成果。

第四，地方政府修订应急预案，要充分考虑当前行之有效的各项应急管理工作机制和流程。此次机构改革之前，地方政府应急管理相关部门，尤其是消防和安监部门，实际上已经形成了相对完善的工作机制和流程。机构改革之后，最关键的是对工作机制和流程的整合和再造。基于此，地方政府应急预案的修订应该借助机构改革时机，以风险防控和预警整改为导向，将预案的重点内容由重视事后处置向事前和事后两端延伸。在整合了消防、水利、安监和民政等部门之后，新的应急管理部门在主导修订应急预案的时候，要总结机构改革前应急管理工作经验和缺陷，既要高度重视突发公共事件的应急处置，更要高度重视事前的预警和防控以及事后的恢复和整改。在对工作机制和流程的整合和再造过程中，要重视预防和整改；在今后的应急管理的工作中，要实现演练和监管的全覆盖，并根据实际需要及时地进行预案的再次评估和修订。

三、对地方政府修订应急预案的建议

基于上述思考，笔者对地方政府修订应急预案建议如下：

第一，对现有应急预案进行补充和调整，优化和完善地方政府应急预案体系。机构改革后地方政府的应急预案体系亟待优化和完善，具体而言如下：一是考虑借鉴国际通行做法，按照“战略级—行动级—战术级”架构模式，对包括地方政府应急预案在内的整个应急预案体系进行重构。二是对整个地方政府所辖行政区域风险进行评估。风险评估的结果既有助于确定应急工作的重点，提供划分预案编制优先级别的依据，又为应急准备和应急响应提供必要的信息和资料。风险评估还可以利用大数据技术，借鉴该地区发生过风险的各种应对方法和数据，尽可能地将风险发生后可能带来的问题考虑进去。三是要对风险进行分级分类，科学、有针对性地对风险进行处置，注重在实际操作中的可操作性。四是应急预案补充和调整之后要进一步简化成行动指南，下发给政府相关应急管理工作人员进行学习和演练。在实践工作中不断地和人、物磨合，既要充分吸取过往经验，又要充分发挥想象，将风险影响控制在最小范围内，发挥应急预案行动指南的作用。五是要注重各级、各类、各部门之间的应急预案的协调联动，确保各个层级、各个部门间的预案做到共享、衔接。要改进地方政府应急预案相互掣肘的内容，从实际出发解决好各级各部门之间的权责划分问题，让不同的应急管理责任主体能够主动防范化解各类风险。

第二，基于预案加强应急预案的演练，不断完善预案的可操作性。由于非常规突发事件具有高度不确定性，应急管理工作不得不在一个有限的时空和资源相对受限的情况下开展，这也是应急管理不同于常规公共管理的一个重要特点。所以应急预案的演练，要将非常规变成常规，将风险的高度不确定变成可控。加强应急预案演练要基于情景构建，地方政府应根据预案设定的内容，结合本地区实际将演练的风险设计得更加贴近实际。还可以成立常规性的应急预案演练和编制小组，针对可能突发的事件，定期开展演练，有计划、有重点地组织开展群众参与度高、应急联动性强、形式多样、节约高效的应急预案演练。通过演练检验预案、队伍和应急物资等各类资源的有效性，注重针对指挥人员的演习和训练，以提高指挥人员的指挥能力。通过应急演练给参与应急管理的相关部门和人员提供一个非常重要的协作与交流的机会，提高突发事件的处置能力和社会公众的自救互救能力，有利于统一应急管理各方的观点和意见，不断完善各项工作。

第三，重视应急预案的修订的程序。机构改革后将四类突发事件分别归口三个部门：自然灾害和事故灾难归口应急管理部门、公共安全事件归口公安部门、公共卫生事件归口卫生健康委员会。事实上，不同的突发事件完全有可能演变为几类事件同时产生，这样应急预案的完善就应该考虑到修订的程序问题，让应急预案的修订成为地方政府各部门联合主导的一项常规工作。跨部门联合修订程序化，本身就是一次从突发事件中获得经验教训的过程。一是参与修订的主体不仅要有政府各部门、从事应急管理产业的企业、非政府组织、救援队伍，还要有高校、科研机构等群体。二是应急预案的修订既要有固定的时间安排，又要根据突发事件发生的经验和教训，不定期随时调整和完善。三是应急预案修订的程序要有弹性，既要考虑到政府组织机构调整及其职能职责的变化，还要考虑到重大技术的运用，以及应急的软硬件系统以及人事变动，如关键岗位的核心人员的更替等内容。四是要考虑到国家层面的有关法律规定可能会修订，或者出现新的法律规定。要根据法律法规的变动运用好法治手段，就要进一步明确责任，通过法规和应急预案的修订，把有关各方相关岗位的责任讲清楚并落到实处。

机构改革之后，推动地方政府应急预案体系建设和预案演练是各级地方政府应急管理部门的基础工作，重新修订应急预案是这项基础工作的重要内容。展望未来，应急管理的工作重点将会由信息的报送和舆情的管控，转向预案的建设、队伍的建设、物资的准备、技术装备的强化。应急预案是应急管理工作的基础，是应急管理行为事实上的法律依据，各级地方政府要充分认识应急预案的地位和作用，充分考虑地方风险治理的实际需求，既要全面覆盖，又要有所侧重和突破，使预案更具有系统性、整体性、科学性和可行性。

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