第三节 农业转移人口市民化的现实基础
2012年，党的十八大正式提出农业转移人口的概念，农业转移人口市民化开启了新的历史篇章。经济社会不断发展，改革开放不断推进，为农业转移人口市民化提供了良好的现实基础。
一 经济持续增长为农业转移人口市民化提供经济基础
经济发展水平是吸引农业转移人口市民化的重要因素。首先，经济发展水平越高，就能够提供越多的就业需求或岗位，从而为农业转移人口市民化提供更多的就业渠道和生存方式，激发农业转移人口市民化的积极性。其次，经济发展水平高会带来更多的财政收入，政府将有能力提供更多更好的公共设施服务，给农业转移人口的生活带来更多福利。最后，经济增长为企业创造更多利润，给政府带来更多税收收入，从而极大地提高了分担农业转移人口市民化成本的能力。
我国国内生产总值从2012年的54万亿元增加到了2017年的82.7万亿元，年均增长率为7.1%，财政收入从11.7万亿元增加到17.3万亿元。城镇新增就业6600万人以上，实现了比较充分的就业。2017年年末城镇新增就业1351万人，比上年增加37万人。年末城镇登记失业率为3.9%，比上年末下降0.12个百分点（见图2-2）。根据中国统计年鉴数据分析得出，2013—2017年我国城镇新增就业人数每年保持在1300万人，我国的经济增长率也平稳保持在7%左右，经济的发展给农业转移人口提供了更多的就业机会，调动了农业转移人口进入城市的积极性。
中国经济的高速增长得益于工业化和城镇化两大动力，农业劳动力进城务工，从低劳动生产率领域进入高生产率领域，在增加自己收入的同时促进了经济增长。1996年中国城镇化率超过30%，之后的近20年，城镇化以每年增加1—1.5个百分点的速度推动了中国经济以7%—14%的速度增长。2017年我国户籍人口城镇化率为42.35%，比上年末提高了1.15个百分点，人口城镇化率为58.52%，国内生产总值增长率为6.9%。按照城镇化发展到70%—80%后进入稳定发展阶段判断，城镇化对经济增长的驱动力仍存15—20个百分点的释放空间。
与此同时，农业转移人口市民化有力地促进了经济发展，形成了良性循环。尤其是进入新常态，消费成为经济增长的主要驱动力。农业转移人口市民化将提高农业转移人口在城镇的消费，有利于增加消费支出，改善消费结构，增强消费对经济增长的拉动作用。农业转移人口的市民化将提高政府、企业及劳动力自身对教育、培训的投入激励，进一步提高劳动力素质。农业转移人口市民化将提高农民工在城市的消费，增加农民工对城市住房、高质量产品、高质量服务的需求，为经济转型升级提供市场需求。党的十八届三中全会提出推进农业转移人口市民化，并开始有针对性地采取改革措施。市民化的政策红利逐渐显现，为经济发展提供持续的动力。
图2-2 2012—2017年国内生产总值及年增长率
资料来源：中华人民共和国国家统计局编：《中国统计年鉴 2018》，中国统计出版社2018年版。
二 政策改革为农业转移人口市民化提供制度保障
近年来国家出台了一系列推进农业转移人口市民化的政策，为推进农业转移人口市民化提供了重要保障。
（一）户籍制度改革是农业转移人口市民化的身份保障
2016年国务院出台了《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》。在农业转移人口户籍制度方面，国家鼓励各地区进一步放宽落户条件，除极少数超大城市外，允许农业转移人口在就业地落户，优先解决农村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口以及新生代农民工落户问题，全面放开对高校毕业生、技术工人、职业院校毕业生、留学归国人员的落户限制，加快制定公开透明的落户标准和切实可行的落户目标[7]，对于推动农业转移人口市民化作用明显。首先，消除了部分非城镇户口的不公平待遇。除超大城市和特大城市外，其他城市不得采取要求购买房屋、投资纳税、积分制等方式设置落户限制。超大城市和特大城市将区分主城区、郊区、新区等区域，分类制定落户政策，建立完善积分落户制度，重点解决符合条件的普通劳动者的落户问题。全面实行居住证制度，推进居住证制度覆盖全部未落户城镇常住人口，保障居住证持有人在居住地享有各项基本公共服务。同时，保障农民工随迁子女以流入地公办学校为主接受义务教育，以公办幼儿园和普惠性民办幼儿园为主接受学前教育。其次，放开农业转移人口的落户限制。允许在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系，加快建立基本医疗保险异地就医医疗费用结算制，降低常住户口登记门槛。[8]例如，无户口人员，我国公民与外国人、无国籍人非婚生育的无户口人员，以及其他无户口人员，都可提出申请，经公安机关会同有关部门调查核实后，办理常住户口登记。最后，户籍制度改革的重点是通过消除户籍制度带来的不公平，重新分配各种社会资源，保障农业转移人口的权益，使城乡居民能享有平等的待遇。户籍制度是实行农业转移人口市民化的重要保障或前提基础，户籍制度会牵扯农业转移人口享有的公共服务、社会保障、随迁子女的教育问题以及他们自身的生活。
（二）社会保险政策为农业转移人口市民化提供风险保障
2014年9月，国务院发布了《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》，关于社会保障问题大体分为以下几个方面。第一，继续强调扩大农民工参加城镇社会保险的覆盖面。第二，强调进一步制定和完善农民工社会保险转移接续的政策。第三，《意见》对农民工的养老保险、医疗保险、失业保险等各项社会保险项目作出了具体规划。第四，依法追究侵害农民工社会保障权利的用人单位及劳务派遣单位的责任。第五，实施“全民参保登记计划”，整合社会保险经办管理资源，优化业务流程，增强服务能力。2016年1月，国务院发布《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，为各地区推进养老保险改革提供了指导，为农民工参加何种养老保险模式和医疗保险模式提供了自行选择的权利。政策首先鼓励有能力的农民工参加城镇职工基本养老保险和职工基本医疗保险，缴费确有困难的，也可自愿选择参加保险。此政策对于灵活就业的农民工提供了多种选择。创新城乡基本医疗保险管理制度，加快落实医疗保险关系转移接续办法和异地就医结算办法，整合城乡居民基本医疗保险制度，加快实施统一的城乡医疗救助制度。虽然农民工养老和医疗保险政策一直在健全过程中，但农民工的参保率并没有明显提升，并且还出现了退保率高的现象。工伤保险、失业保险政策逐渐优化，但还有待继续完善。目前，我国《工伤保险条例》虽然把农民工包含在保险范围内，但并未就农民工自身流动性强的特点提出具体操作办法。有相当数量的农民工就职于经济实力不足的私营中小企业，在当前非强制政策下，企业很可能不为农民工参保。因此，农民工在面临工伤事故时经常缺乏保障，孤立无援。关于失业保险，我国关于农民工的失业保险没有统一的政策。许多地方虽然出台了农民工失业保险相关政策，但其待遇也与城镇失业人员的待遇相差很大。《失业保险条例》只规定了保险待遇要高于城镇低保，并无具体标准。
（三）就业扶持政策为农业转移人口市民化提供生存保障
中央和省级财政部门在安排就业专项资金时，充分考虑了农业转移人口就业问题，加大对农业转移人口就业的支持力度，将城镇常住人口和城镇新增就业人数作为分配因素，并赋予适当权重。县级财政部门要统筹上级转移支付和自有财力，支持进城落户农业转移人口中的失业人员进行失业登记，并享受职业指导、介绍、培训及技能鉴定等公共就业服务和扶持政策。[9]加大对农业转移人口市民化的财政支持力度，并建立动态调整机制。中央和地方各级财政部门要根据不同时期农业转移人口数量规模、不同地区和城乡之间农业转移人口流动变化、大中小城市农业转移人口市民化成本差异等，对转移支付规模和结构进行动态调整。落实东部发达地区和大型、特大型城市的主体责任，引导其加大支出结构调整力度，依靠自有财力为农业转移人口提供与当地户籍人口同等的基本公共服务，中央财政根据其吸纳农业转移人口进城落户人数等因素适当给予奖励，消除农业转移人口就业歧视，确保农民工同工同酬。[10]
（四）农民工子女教育政策为农业转移人口市民化提供持续发展保障
教育是民生之本，正基于此，每年全国两会上教育都备受关注。在教育问题上，历来有质量和公平两大维度。近年来随着工业化、城镇化的推进，与农村外出务工人员数量一起壮大的是农村留守儿童、留守妇女和留守老人“三留守”人员数量。截至2016年数据显示，我国农村留守儿童数量已经超过6000万，留守妇女约4700万，留守老人约5000万，庞大的“三留守”人员队伍引起了全社会的广泛关注。从个体层面看，影响农业转移人口市民化意愿的不仅是农民工自身，还包括家庭成员。子女教育问题得到妥善解决，致使农业转移人口市民化后更有成就感、获得感。
根据国务院出台的《关于实施农业转移人口市民化若干财政政策的通知》，在义务教育方面，保障农业转移人口子女等享有平等的教育权利，实施逐步完善并落实中等职业教育免学杂费和普惠学前教育的政策。中央和省级财政部门将按在校学生人数及相关标准分配资金，实现“两免一补”[11]资金和公用经费基准定额资金随学生流动可携带。凡是符合条件的农业转移人口子女，在办理正常入学手续后，建立健全学籍档案，与城镇户籍学生同等享受免费义务教育，不再另外收借读费，统一管理、统一编班、统一教学、统一安排活动，并根据农业转移人口子女的实际情况，完善教学管理办法，做好教育教学工作。
总之，解决好随迁子女的教育问题能够提高农业转移人口市民化的意愿，户籍制度的改革也有利于解决随迁子女的教育问题，这是农业转移人口实现市民化的关键一步。国家出台的降低城镇户籍门槛、保障农业转移人口子女的教育权利这一协同机制共同提高市民化的意愿，实现每个公民公平享有教育资源是解决好农民工子女教育问题的政策方向。
（五）社会文化融合使农业转移人口市民化增强归属感、认同感
农业转移人口初到城市，或多或少地受到城市社会文化的排斥，没有真正融入城市。秦海霞（2016）就居民身份认同问题对沈阳农民工进行问卷调查，结果表明，在问到“你到底是工人还是农民”时，有三分之一的人回答说“不清楚”，回答说“自己是农民”的有接近一半。[12]一个人的自我观念是在与别人交往的过程中形成的。调查结果一方面反映了农民工认为自己处在弱势地位；另一方面也说明了城市文化对于农民工的一种排斥。他们获得了城镇居民的身份，但是生活方式和理念还没有完全从农村中转变过来，农民的烙印依然存在。他们正处在一种过渡性的角色类型中，所以也被形象地比喻为“半市民化”状态。因此，为了让这些农民工在获得城镇居民身份后真正过上城镇居民的生活，同样需要在政策上和制度上为他们创造一些条件，使其能够在城镇稳定发展。
农民工在获得城镇居民的身份后，融入城市生活，实现自身的稳定发展，最后实现由城镇居民向城市市民的角色转换，同时也是自身观念的升华。在这一阶段中主要是摆脱“半市民化”状态，实现真正的“市民化”，使自己能够承担起城市市民的义务，同时转变自己的生活方式和思维方式、丰富自己的生活内容，从而提升自己的生活价值。“居民”只是一种身份的界定，还属于物质层面的内容，而“市民”则更多地体现为一种观念的转变以及生活意义的转换。同时，农业转移人口角色的转换不仅仅是权利的享受，同时还要自觉地向城市人看齐，适应城市生活和工作，并努力提升自己的人生境界。有学者认为，农业转移人口市民化的最高阶段是指农业转移人口的价值观念、行为方式与城市居民一致，成为真正意义上的城市居民。[13]我国目前处在社会主义初级阶段，新型城镇化的推进须经过有序地推进才能实现最终的目标，对于中国这样一个人口大国来说，农业转移人口市民化必然是一个涉及政治、经济、文化等多领域的综合性难题，“半市民化”的状态明显，需要政府和社会各方面做出努力，在制度规范、经济权衡和文化传播上同步推进农业转移人口市民化的进程。
[1].黄露霜、郭凌：《中国农业转移人口市民化：历史演进、现实困境与路径选择》,《农业经济》2016年第12期。
[2].董延芳、刘传江、胡铭：《新生代农民工市民化与城镇化发展》,《人口研究》2011年第1期。
[3].郑玲玲：《中国农业转移人口市民化的政策与路径研究》，博士学位论文，东北师范大学，2017年。
[4].刘文俭、陈玉光：《统筹城乡发展的战略重点与对策研究》,《理论前沿》2004年第22期。
[5].吕炜、谢佳慧：《农业转移人口市民化：重新认知与理论思辨》,《财经问题研究》2015年第11期。
[6].范晓非：《我国农业转移人口市民化的现状、挑战与对策——基于农业转移人口流动特征视角》,《科技促进发展》2015年第9期。
[7].农业部产业政策与法规司：《2016年惠农富民政策措施》,《农村工作通讯》2016年4月19日。
[8].晏澜菲：《促进农村户籍、试验区改革》,《新农村商报》2016年5月4日。
[9].国务院：《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》,《中华人民共和国国务院公报》2016年8月30日。
[11].“两免一补”是指国家向农村义务教育阶段（小学和初中）的贫困家庭学生免费提供教科书、免除杂费，并给寄宿生补助一定生活费的一项资助政策，简称“两免一补”。