前言

本书为国家社科基金重大项目“基层政府社会管理体制机制创新研究”（11＆ZD032）结项成果上卷部分的内容。基于大城市发展变迁以及城市基层社会治理问题的背景，透过改革开放后国家—社会关系调整与重构场景，探讨、检视大城市基层政府组织因应宏观、微观的多重交叠变化，选择体制性多管齐下的治理工具，通过其治理角色、结构、功能、行为方式、技术手段乃至行动策略的转变而获得回应与适应性问题。

晚近的30多年，中国社会经历了波澜壮阔的快速城市化进程。在城市化的驱动下，大型城市发生巨大变化：一方面，释放出前所未有的增长和发展动能。伴随城市规划、空间扩大、土地征用、产业荟萃、人口流动与聚集、服务设施建设，传统中国乡村社会作用逐渐消解，城市日趋成为人们社会生活的中心，重要地位不断凸显。另一方面，带来了强烈的改善、增进城市治理能力的现实需求。迅猛的城市发展，几乎在方方面面改变了城市既有的生产、生活形态与城市的社会结构。分化、多元、异质、流动构造了城市社会生活复杂性的基本面，从资源信息禀赋、人口构成状况、社会分层结构、利益分配关系到社会维系纽带、价值观认同、共同体行动规则都发生着变化，在城市权力集中与趋向多样化之间，追求自由与维持秩序之间，重建个体、群体与组织关系、维护权利与履行责任、遵从律法规章与拘泥人情关系之间，种种内在张力所显现出的城市问题，让城市面对着极大的寻求治理改革创新，弥合需求增长与制度供给差距的压力和挑战。

作为卷入城市治理变迁、转型的体验与研究者，记录、描述、刻画城市的变化及其演化路径，分析其中的动力、机理与内在逻辑。基层治理构成城市整体性治理不可或缺的环节，因为城市“人民性”的内在属性与人本关怀的公共价值需要透过基层的实践行动得以落地，所以以民众的获得性与满意度得以体现。基层政府作为国家科层系统向下延伸的末梢与“嵌入”社会关系网络中开展管理、提供服务的组织，在国家的微观层面衔接着政府与社会的关联，承担着落实公共政策与撬动社会资本、助推社会力量、促成基层社会治理共同体共建共治共享的合作网络职责。从基层政府组织角度切入，从其在城市化进程的社会治理理念、角色、职责、体制、机制、行为的现实形态及特征着眼，从不同侧面观察城市治理制度的演化与转换，同时思考破解城市发展中基层治理难题、困局的路径，锚定大型城市基层社会治理前行的愿景与目标。

本书以“冲击—回应”为分析思路，集中探讨了城市基层政府面对严峻的社会矛盾和问题所选择的治理转型方向与政策工具这一理论和实践问题。立足于我国城市基层政府社会治理的经验研究，在以六个大城市为主的基层实地访谈和案例研究的基础上，按照“现实问题—改革压力—制度供给—运行逻辑—运转困境—问题机理—治理转型”的逻辑展开。本书写作思路为，城市化改变了城市社会的结构和价值系统，使得传统基层政府的“行政一元化”社会治理模式难以为继，在国家治理体系和治理能力现代化的框架下，基层社会治理转型势在必行。鉴于我国城市基层政府社会治理具有结构性的“双重属性”特质，即作为国家政权建设自上而下的统合、延伸和嵌入与作为社会网络的自组织及其自下而上的利益诉求表达，在复杂的、异质性的城市基层社会治理空间中，有关基层治理的路向存在着价值观念、目标导向、政策选择及排序、策略工具的张力，基层治理转型的核心在于基层社会治理体制机制转型方向及其所运用的治理工具和策略的内在逻辑。

依据实地调研的素材，本书阐述了近年来我国大城市政党、政府基层组织就社会治理事务在体制、机制、策略方面作出的调整和发生的变化，展示了其回应问题所采取的行动路线图，发现“多管齐下”的复合治理工具是城市基层政府进行社会治理的主要特征。但一方面，依照国家政策文件要求，数字信息技术的滥觞，基层政府社会治理体制主体的改革安排，尤其是维护稳定的制度供给，各地的策略与方法非常相似，虽然使用不同的概念，可实质一样；另一方面，在一些治理工具理性上的机制与工具创新，即实现精细化的社会管理和公共服务，各地选择的突破口、重点排序、强度和节奏有所差异，显示出城市基层政府治理一体化和差异化并存。总体上看，在现有国家政治体制和行政管理体制框架下，以行政主导的基层政府社会治理体制还没有发生实质性转型，传统行政化的路径依赖依然强烈，体制固有的问题在基层社会治理过程中集中体现，治理转型和问题解决任重道远。基层治理的问题虽然发生在基层，但需要保证顶层的制度设计与基层创新的有机结合。基层社会治理转型应致力于在治理价值理念、国家法律制度保障、治理体制的权力结构调整和技术支撑的机制创新四个方面予以整体性的反思，平衡基层治理价值和策略冲突，建构合作共治的基层社会治理结构。

在书稿即将付梓之际，衷心感谢来自各方的鼎力支持和帮助。感谢全国哲学社会科学规划对重大项目研究的资助支持；感谢中国人民大学“中央高校建设世界一流大学（学科）和特色发展引导专项资金”的出版资助支持。

感谢2011年为我重大项目开题的专家教授：中国人民大学公共管理学院张成福教授，北京大学政府管理学院周志忍教授、王浦劬教授，清华大学人文社会科学院张小劲教授、景跃进教授，北京航空航天大学公共管理学院胡象明教授，国家行政学院公共管理学部薄贵利教授，国务院发展研究中心社会发展研究部葛延风研究员。开题过程中各位专家的真知灼见，让研究团队受益无穷；思想分享伴随着整个研究进程。

感谢为研究团队提供实地调研资源的公共管理学科同仁和学界朋友：复旦大学国际关系与公共事务学院朱春奎教授，上海华东政法大学政治学与公共管理学院张明军教授、任勇教授，浙江大学公共管理学院胡税根教授，四川大学公共管理学院姜晓萍教授、成都电子科技大学锁利铭教授。因为各位老师的鼎力支持，研究团队获得了丰富的经验研究素材，不仅如此，各位老师但凡有分身的时间便参与到调研行列，一起座谈，一起讨论，与团队共同分享。

感谢中国社会科学出版社的赵丽编辑及其团队。赵丽编辑对本书倾注了极大的关心，在编辑过程中反复沟通，提出很多宝贵的建议，助力文稿修改。

研究存在疏漏、不足之处，敬请专家和广大读者批评指正，笔者将不断完善改进。

孙柏瑛

2020年9月19日北京吉晟