第一章 绪论
第一节 研究背景
以全球变暖为主要特征的气候变化因其巨大而全面的影响，成为人类有史以来面临的最大环境问题，近些年一些极端气候灾害发生的强度和频率都在增加，对全球生态环境和经济社会发展都造成极大的破坏。关于气候变化的原因，科学界尚在积极探索之中，目前比较主流的观点和依据来自政府间气候变化专门委员会（Intergovernmental Panel on Climate Change，IPCC）发布的一系列报告，其核心观点是，人类消费化石能源向大气中排放大量二氧化碳（CO2）引发温室效应，导致全球气候变化。一旦大多数国家认同了人类活动直接导致气候变暖的观点并准备采取行动，气候问题就超出了单纯的科学范畴而成为一个全球性的政治问题，各国目前都必须应对关于气候谈判问题带来的政治和经济冲击。[1]改革开放以来，中国经济高速增长导致能源消费量和碳排放快速上升，使中国在全球气候谈判与低碳经济浪潮中面临巨大的舆论压力。从国内角度看，中国经济在经历40余年的高速增长后，以投资和出口为主要拉动力的粗放型、外向型经济增长模式的弊端和危害日益凸显，经济社会发展与资源环境之间的突出矛盾及国家经济安全、能源安全领域存在的隐患，成为制约当前经济社会发展的重要因素。因此，实施节能减排不仅是出于履行国际义务与构建和谐对外关系的需要，也是实现国内经济社会健康、协调、可持续发展的必由之路。中国政府向国际社会承诺，到2020年、2030年实现碳强度相对于2005年分别下降40%—45%、60%—65%，并提出在“十三五”期间实现碳强度下降18%的阶段性减排目标。碳强度即单位GDP排放的碳量，作为包含能源结构、技术水平和产业结构等因素的综合性指标，其不仅是碳排放效率和节能减排绩效最简单、最直观的度量指标，而且在一定程度上代表了边际减排成本和减排潜力，[2]对未来中国碳排放总量和区域碳排放格局的变化有重要影响。因此本书认为，未来中央政府在制定减排方案及分配省际减排任务时，碳强度的高低将是重要的参考依据，这也是本书选择碳强度作为研究对象的主要原因。
一 国际背景
（一）气候变化与全球气候谈判困境
围绕减少碳排放、减缓和适应全球气候变化，各国学者及政府官员进行了多次深入的研究与商讨，其中影响最大的是2009年12月在丹麦首都哥本哈根召开的全球气候大会。在这次会议上来自192个国家的谈判代表就《京都议定书》一期承诺到期后的后续方案，即2012—2020年的全球减排协议进行商讨。哥本哈根气候大会及后续的几次全球气候谈判进一步明确了减少碳排放对于缓解全球气候变化的重要性和紧迫性，提高了国际社会和各国人民保护气候资源的积极性，一时间“低碳”成为绿色、环保和可持续发展的代名词。然而，由于各国政治、经济及环境利益的不同，迄今为止各国仍未就减少碳排放达成具有法律约束效力的协议，这表明在保护全球气候资源和减少碳排放问题上各国依旧任重而道远。
现阶段全球气候谈判的重点是制定国际社会公认的公平且兼具可操作性的减排方案，而减排份额的分配是所有减排方案的核心内容[3]。《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》确定的“共同但有区别的责任”原则，对推进全球气候谈判发挥了巨大作用，但其也因缺乏坚实的理论基础和明确的核心原则而为国际社会所诟病。首先，各国减排份额的确定是基于多国间政治博弈、讨价还价的结果，缺乏明确且具有说服力的伦理学基础。其次，不同国家基于各自国家利益和文化背景可以对这一原则有不同的解读。发达国家强调“共同的责任”原则，认为当前发展中国家碳排放快速增长，对未来气候变化负主要责任，因此，应将发展中国家纳入强制、量化减排国家之列，并提出人均排放相等的减排方案。而发展中国家基于历史责任、减排能力和未来发展需要强调“有区别的责任”原则，认为发达国家作为全球气候变化的主要贡献者，不仅要在其国内承担更多的减排责任，而且应为发展中国家在节能减排领域提供资金和技术援助。由此形成“未来责任”“人均排放相等”和“历史责任”“人均累积排放相等”两种国际气候治理原则和政策主张，双方各执一词，导致全球气候谈判陷入困境。[4]
据国际能源署（International Energy Agency，IEA）报告，2018年中国二氧化碳排放达95亿吨，占全球排放总量的28.7%，[5]使中国面临来自国际社会的较大舆论压力，并对中国的国际形象和对外经贸关系产生不良影响。
（二）全球能源危机加深
随着全球经济增长和人口数量持续上升，能源危机日益严重。第四次中东战争期间，主要石油输出国为打击以色列及其盟友而采取石油禁运措施，致使国际油价从每桶3.01美元飙升至近13美元；1978—1980年，受伊朗国内局势动荡和两伊战争的影响，石油供应再次紧张，国际油价再次飙升至每桶41美元，使全球经济陷入衰退。回顾历次主要战争，大多是由资源争端引起，而争夺石油资源成为近代战争的主要导火索之一。为应对石油危机和平抑油价，西方国家于1974年成立国际能源署，通过建立石油战略储备等方式来稳定油价和保障能源供应安全。在当前能源资源分布及经济发展模式下，能源资源在国内经济社会发展与国际交往中的重要性日益凸显。一些能源资源丰富的国家如石油输出国组织国家、俄罗斯等，利用其丰富的资源优势，提高在国际社会中的话语权，并对外出口能源资源，迅速跻身高收入国家行列。而资源匮乏的国家如中国、日本，一方面对内开源节流，在提高能源利用效率的同时发展太阳能、风能、核能等新型能源；另一方面对外纷纷开展以保障国家能源安全为核心的能源外交，能源资源在国家战略与国际交往中的重要性愈发受到重视。
二 国内背景
（一）资源禀赋“高碳”特征突出
中国人均能源资源储量低于世界平均水平，人均煤炭资源储量为世界平均水平的1/2，而人均石油和天然气资源储量仅为世界平均水平的1/15，而且分布不平衡、结构不合理的问题突出。首先，能源资源分布呈现西多东少、北多南少的格局，主要分布在内蒙古、山西、陕西、河南、新疆等省份，而中国经济重心位于珠三角、长三角、京津唐等沿海地区，能源资源分布与经济社会发展需求存在空间区位上的错位，不仅加大交通运输压力，而且在能源资源运输过程中也产生损耗和污染；其次，能源资源结构不合理，以煤炭为主，石油和天然气储量相对不足，导致中国一次能源供应的70%都来自煤炭，远高于29%的世界平均水平，“多煤、贫油、少气”是中国能源资源禀赋的基本特征。据中国科学院可持续发展战略研究组测算，释放1标准煤热量的煤炭排放的二氧化碳量分别是石油和天然气的1.28倍和1.67倍。[6]由此可见，“高碳”资源禀赋特征成为中国实施节能减排与可持续发展战略的先天障碍。目前，中国可再生清洁能源产业处于初始发展阶段，很多技术和产品因成本过高或体制障碍难以推广普及，短期内无法满足国民经济和社会发展对能源消费的需求，以煤为主的能源消费格局将长期存在。因此，本书基于中国能源资源禀赋的“高碳”特征视角，研究碳强度减排目标的实现机制问题，对于弱化“高碳”资源禀赋特征对实现碳强度减排目标造成的不利影响具有重要的理论与现实意义。
（二）资源环境压力加大，能源安全形势严峻
改革开放40余年，中国经济增长取得了举世瞩目的成就，国内生产总值由1978年的3679亿元（按当年价格，下同）上升到2018年的900309亿元，跃居全球第二位，创造了经济增长的“中国奇迹”[7]。然而，依靠投资和出口拉动的粗放型经济增长方式，具有典型的“高投入、高能耗、高排放”特征和不可持续性，中国在取得经济高速增长的同时，也承受来自资源环境领域的巨大压力，尤其是能源消费量和碳排放快速上升，成为制约经济社会发展的重要因素。此外，2018年中国城市化率为59.58%，距发达国家70%—80%的城市化水平还有较大差距[8]。在未来相当长的一段时期内，城市化依然是中国经济社会发展的主旋律，大规模的城市基础设施建设和房地产投资导致钢铁、水泥、电力等重工业在国民经济中的比重上升，能源消费量和碳排放上升，资源环境与经济社会发展之间的矛盾进一步加剧。
截至2012年底，全国可采煤炭资源储量为1487.97亿吨，按照年产40亿吨的产能计算，可供开采37年左右；[9]截至2017年底，全国累计探明石油资源储量389.65亿吨，剩余技术可采储量35.42亿吨，按照2017年的开采速度，可供开采18年左右；全国累计探明天然气地质储量14.22万亿立方米，剩余技术可采储量5.52万亿立方米，可供开采41年。[10]有限的能源资源供应与经济社会发展对能源的巨大需求形成强烈对比，能源安全成为制约中国经济社会发展的重要因素。中国在1993年成为石油资源净进口国，在2006年成为天然气资源净进口国，在2009年成为煤炭资源净进口国，且进口比例持续攀升。2018年中国能源进口量达9.7亿吨标准煤，能源对外依存度为21%，其中原油净进口量达4.6亿吨，对外依存度为71%；天然气净进口量达1200亿立方米，进口量超过日本跃居全球第一位，对外依存度为43%。[11]此外，中国能源进口渠道单一，原油进口约50%来自中东地区，30%来自非洲地区，与美、日等能源消费大国的能源供应国高度重合，存在激烈的竞争关系，而且这些地区常年政局动荡，在运输过程中也存在海盗、气象风险等不安全因素，中国未来能源安全形势严峻，保障国家能源安全成为影响地缘政治和中国外交政策的重要因素。