第四节 制度展望
特困人员是社会弱势群体。针对这一群体的制度建设和各种政策的制定及其执行，是国家治理体系的一个组成部分，也是一个法治化建设的进程。2018年12月26日，新修改的《老年人权益保障法》发布，从6章50条扩展到9章85条。其中，写入新版《老年人权益保障法》的重点法条有：老年人精神赡养的权益保障；老年人财产等合法权益受到法律保护；建立失能护理补贴和高龄津贴制度；老年人享受社会服务受法律保护；解决养老服务设施建设“用地难”的特别规定；国家推进老年宜居环境建设等等。特困人员以特困老人为主体，《老年人权益保障法》提供了一个基本遵循。
一 长效机制，机构的“撤并、改建、扩建、适当集中”
《全国养老院服务质量大检查指南》设置了百余项指标，织就了管控风险的密网。特困供养机构在过了“筛淘”之后，又经历了“一院一策”的整治，情况大为改观。目前，底数大致摸清、问题基本凸显，下一步的工作重心是建立“长效机制”。总体思路是，将各级各类特困供养机构统一纳入市一级的养老服务骨干网建设的大盘子中，统筹布局，合理分流。实施路径是通过“撤并、改建、扩建、适当集中”，整合资源、优化结构，提升服务品质，彻底消除安全隐患。
（一）统筹布局，建设区域性养老服务中心
1.釜底抽薪，依法关停不合格机构
需要关停的供养机构，要么是建筑设计不符合消防规范且无法整改的，要么是因为属于“闲、散、小、远”等“先天不足”因素导致整改不经济的。
老旧特困供养机构的消防设施的不达标，大多是历史遗留问题，目前的整改属于还历史欠账。20世纪末至21世纪初，各地加大集中供养比例，以改变分散供养五保对象生活质量普遍低下的问题。集中供养所需用房，多由废旧的办公楼、学校、供销社仓库等稍经修缮而成，这些老旧基础设施往往不具备升级改造价值。目前的做法有二：一是裁并消防设施改造不经济、入住人员少、管护力量不足的“闲、散、小、远”的特困供养机构；二是归并重组相邻乡镇的供养机构，提高集中度。
2.创办一批跨乡镇的区域性养老服务中心
创办一批有较好供养服务能力的区域性养老服务中心，使其作为支点，发挥好“杠杆性”的救助作用，同时可以引领农村养老服务业的发展。区域性养老服务中心具有开放性，既能优先满足辖区内生活不能自理特困人员的集中照护需求，又能为贫困家庭、计划生育特殊家庭以及其他高龄、独居失能老年人提供生活照料、介入护理等服务。
（二）护理设施的新建和改扩建以及“适老化”改造
在打造区域性养老服务中心的过程中，无论是原有特困供养机构的新建抑或改造扩建，都是养老服务的供给侧结构性改革。施政重点是护理床位的增量、增能和增效。具体路径有二：一是增设养护院、开辟院内的失能失智老年人特护区或照护单元，促进护理规范达标；二是通过“科技赋能”，进行“适老化”改造，升级硬件设施，打造无障碍化通道和活动空间。
二 评估分流，保护分散供养人员的合法权益
（一）特困人员的生活自理程度经由第三方评估
特困人员的分流依据，需经过第三方专业评估。对于生活能够自理并且愿意分散供养的，优先考虑分散供养；对于失能、半失能和失智的特困人员，统一入住前述的养护院或特护区；对于生活能够自理的特困人员，可就地就近入住养老服务机构。特困人员与其他入住老人的区别，仅仅在于特困人员的缴费是由财政埋单而已。
（二）保护和尊重特困人员的财产权
一是特困人员入住集中供养机构后，针对其原有房屋、承包土地以及拥有林权的山林等财产的处置权和收益权，应尽快出台更加规范、更加细致的规定。二是依法处置特困人员去世之后的遗产，不给那些因贪图特困老人身后遗产而争当监护人的人员以可乘之机。
（三）保护和尊重特困人员对于供养方式的选择权
对于那些有自理能力的特困人员，须由其自主选择是集中供养还是分散供养。一是任何人不得以任何方式实施强迫或逼迫特困人员选择。对特困人员所在村集体、监护人或其他人为图谋特困人员的财产而强制其入住集中供养机构的行为，视其情节轻重，进行问责、追责乃至追究法律责任。二是留下特困人员转换供养方式的政策“接口”。例如，特困人员入住集中供养机构之后，对其房屋和承包地等保留一段时间，避免发生因“家没了”“房子被拆了”而不能转回为分散供养的情形发生。
（四）规范特困人员分散供养监护人资格且加强监管
一是规范特困人员分散供养监护协议书。协议书涉及甲、乙、丙、丁四方主体。其中，甲方为特困人员、乙方为监护人、丙方为村委会、丁方为乡（镇）人民政府。该协议必须经特困人员本人申请，乡（镇）人民政府、村委会、特困人员和监护人四方协商一致，方能生效。
二是落实乙方的监护责任。包括妥善安排好被监护特困人员的吃、穿、住、医、葬等相关事项；善待被监护特困人员，不得歧视、虐待、遗弃被监护特困人员；注意被监护特困人员的健康状况，特困人员有大病要及时向村、乡（镇）报告，并同时送医院治疗，需要住院的要自主负责护理。
三是针对分散供养特困人员的监护人资格进行定期的审核评估，剔除那些常年外出打工或者不尽力、不尽责乃至欺老、虐老的监护人。
四是建立针对分散供养特困人员的联络走访制度。乡镇人民政府依托民政专干，建立联络人登记及其探视走访、应急处置的帮扶制度；以政府购买服务的方式，由社工机构或社会组织提供精神关爱、心理疏导、危机干预等服务。有关社工机构、基层老年协会、社会组织和村医等均可通过有关程序承接上述政府购买服务项目。
三 质量建设，对标服务质量的国家标准
我国《养老机构等级划分与评定》国家标准于2019年7月1日首次发布并实施，按照综合服务能力从低到高划分了从一星到五星的5个等级，业界称之为“评星国标”。它既是机构运营的“起跑线”，也是监管的“底线”，各地政府应以此作为奖优罚劣的政策抓手。
（一）鼓励质量达标机构参加等级评定
对于那些经过对标《全国养老院服务质量大检查指南》，管理服务质量类指标合格率达到90%以上，乃至已经实现不合格指标“清零”的特困供养机构，鼓励其在对照国家标准进行自查整改的基础上参加等级评定。主管部门应组织第三方机构进行评估验收；启动养老机构等级评价示范工程，推出星级示范机构；建立星级养老机构信息定期发布制度，推动形成养老机构等级管理长效机制。
（二）督促不达标机构开展整治与质量提升
地处偏远农村的特困供养机构，在落实“五防”（防火、防盗、防触电、防食物中毒、防走失）方面，除了通过“物防、技防和人防”以及“首问负责制”的规章制度的执行，完成“规定动作”之外，还要有接地气的“自选动作”，做到“保险加根杠”，有效降低安全事故的概率。例如，在消防安全方面，除了建立“微型消防站”，还要改造“阳光厨房”，禁用柴灶和瓶装煤气，以及同一楼层的消防栓箱间距不得超过25米等。
（三）切断“海因里希”事故因果链的风险点源及其传导链条
追溯特困供养机构中存在的突发性安全事故的根源，绝大部分是先有风险的点源，进而连接成线源，再由线源合围成面源，最终酿成了一触即发的“火药桶”。前述风险点源中，只要有一项出了问题，就如同推倒了多米诺骨牌而引爆事故。这正如“海因里希”因果连锁论所言，伤亡事故的发生不是一个孤立的事件，尽管伤害可能在某瞬间突然发生，却是一系列事件相继发生的结果。倘若移去连锁反应中的一块骨牌，则连锁机制被破坏，事故过程被中止。就特困供养机构的风险防范而言，物防、技防和人防都非常重要。既要消除物理的不安全状态，也要杜绝人的不安全行为。人具有主观能动性，可能是促成安全的最重要因素，也可能其本身就是最不安全的因素。
四 法人登记，探索供养机构综合监管新路径
（一）健全机构设置许可取消后的法人登记制度
目前的特困供养机构以政府投资举办的公益性机构为主，也有少量特困供养机构属于民办非企业性质。2019年1月，养老机构设置的行政许可取消，实行法人登记制度，监管重心随之移至事中和事后。
特困供养机构依法办理法人登记，明确机构性质、法人资格和主体责任，有利于规范监管和分类分级监管。对于县（市、区）、乡（镇、街道）两级人民政府利用国有资产举办的特困供养机构，按规定办理事业单位法人登记；对于其他社会组织和个人利用非国有资产举办的特困供养机构，应当根据有关规定办理民办非企业单位。
法人登记制度是针对供养机构实施综合监管的基础性制度。通过明确机构性质、法人资格和主体责任，列出“履职照单免责、失职照单问责”的责任清单，实施分类分级监管。“责任清单”监管倒逼各专业部门对自身职责范围内监管负全责，做到守土有责、守土负责和守土尽责。
（二）推行“双随机、一公开”抽查机制与黑名单制度
一是制度管人比“人盯人”要可靠得多。“双随机”的“现场检查”是“事前管标准、事中管检查、事后管处罚、信用管终身”的核心环节，以低成本实现精准监管；而“一公开”则赋予其公信力，通过对失信行为的记录、公示、预警和惩戒，起到“抽检一部分、警示一大片、规范全行业”的效果。
二是依法保护特困人员的合法权益，确保不发生触及道德底线、安全底线的重大事故。无论是分散供养特困人员的监护人，抑或集中供养机构的管理人员，还是其他任何集体或个人，凡是有歧视、侮辱、虐待或者遗弃特困人员的，视情节轻重，给予不同程度的惩治；凡是涉及法律法规规定的违法行为，移交司法部门。
（三）进行供养机构使用财政资金的跟踪审计和绩效评估
1.跟踪审计
跟踪审计的专业性强，具有监管者地位超脱、监管内容全面深入、监管结果客观公正的特点。跟踪审计主要是指由相关部门组织，跟踪监督那些涉及财政资金投入或使用福利彩票公益金的养老服务领域重点建设项目、重大资金实施过程的合法性、真实性和规范性。针对特困供养机构的运行特点，将特困供养机构的财务审计纳入乡镇领导干部经济责任审计范畴，重点关注财政拨付的供养经费和“冬暖工程”等的补助款是否专款专用、会计工作是否合规、内部管理制度是否健全、财务收支手续是否完善、零花钱是否及时足额发放等。
2.绩效评估
特困供养机构所运用的资金以财政转移支付（包括福利彩票公益金）为主要来源，包括建设项目以及各种政府补贴。财政资金使用的绩效评估作为一种监管方式的内在机理是监管部门通过委托第三方专业机构的方式，对上述资金的管理使用状况进行综合评估或满意度评价。经评估认定的不合格者，政府有权按照既定程序扣减或停止对相关服务的资助。
绩效评估的瞄准机制有二：一是财政资金使用的合法合规性及其效率评估；二是受资助（补贴）项目的建设效益和使用效果评估。据此形成了两类监管对象：一是对涉及财政资金投入或福利彩票公益金分配使用的政府职能部门的监管，旨在保证政府购买基本公共服务的合法合规性和合理性，规避和遏制套利、权力寻租和管制俘获；二是对承接财政资金或福利彩票公益金使用的养老服务的特困供养机构、投资商等的监管，旨在保证其履行合同约定。
[1] 10所高校分别是：东部地区的吉林大学、济南大学、南京师范大学、福建师范大学；中部地区的中南财经政法大学、信阳师范学院；西部地区的四川大学、重庆大学、西安交通大学和四川理工学院。
[2] 民政部：《2018年民政事业发展统计公报》。
[3] 郑杭生、李迎生：《全面建设小康社会与弱势群体的社会救助》，《中国人民大学学报》2003年第1期。
[4] 孙才坚、徐静罡、周裕智、吴国卿、仲伟安、宋佩秋、冯筱明：《上海市卢湾区社区特困老人医疗服务的社会救助研究》，《中华医院管理杂志》2000年第12期。
[5] 邹文开：《我国“五保”供养制度的沿革及其前景分析》，《求索》2004年第1期。
[6] 包括福利院、养老院、敬老院、光荣院等多种形式。
[7] 数据来源：民政部内部资料。
[8] 咸阳市、成都市、自贡市未明确供养标准，在计算平均值时未将其纳入。
[9] 东部地区包括福州、南通、济南、长春四地；中部地区包括荆门、安阳、信阳三地；西部地区包括重庆、成都、自贡、咸阳四地。因西部地区只有重庆市的数据，不具有代表性，故未计算西部地区供养标准的平均值。