第二章 系统与路径：政策议程理论溯源及发展

政策议程设置是决策者将政策问题纳入政策行为计划的过程。相关的理论研究大致分为两个方面：一是政策议程设置的系统理论分析。重视将影响政策议程设置的各种因素加以考虑，从宏观的、系统的角度分析政策议程的均衡和变化，主要考虑政策系统外部的因素，如经济文化条件、自然因素、政治制度，以及政策子系统中的联盟、反馈、注意力、冷漠、议题界定等因素。伊斯顿（David Easton）的政治系统理论一般强调政治系统与外部环境的“输入—转化—输出”关系，对包括公共政策在内的政治活动提供了粗略的分析框架。本章重点分析萨巴蒂尔（Paul A.Sabatier）和詹金斯-史密斯（Hank C.Jenkins-Smith）提出的“倡议联盟框架理论”和鲍姆加特纳（Frank R.Baumgartner）、琼斯（Bryan D.Jones）的“间断—均衡理论”，并在此基础上提出政策议程设置的系统分析模式。依据社会多元化、资源禀赋差异以及政策场域的多元主体分布状况，探讨政策主体与政策问题、环境因素之间的联系。

二是政策议程设置行为的路径分析。政策议程设置属于相对特殊领域的行为，参与主体的行为、策略以及与环境的互动方式均有自身的特点，但各主体的基本目标都是试图影响政策输入。在此方面，不少学者已经进行了卓有成效的研究。代表理论包括科布（Roger Cobb）、罗斯（JennieKeith Ross）的政策议程类型理论和金登（John W.Kingdon）的“多源流”理论等。前者对政策议程设置的典型模式进行了归纳，并阐释了不同模式下主体影响政策议程设置的过程与路径；后者将复杂环境下的政策议程设置归结为问题流、政策流和政治流的汇聚过程。本书根据科布等学者的观点，将议程设置模式普适化，提出“权力距”模型。

政策议程设置的阻力是影响议程设置路径的重要因素。当决策者推进某项政策之时，往往遭遇到反动员，有政策分歧的团体会积极行动起来，抵制那些不受欢迎的政策。[1]导致这种结果的原因比较多，包括价值、垄断、制度和信息等方面。其中，最核心因素是决策主体的价值分歧可能导致冲突或合作失败，有些时候强势的主体形成了较为固定的决策优势地位，如资本主义国家的议会、政府与利益团体构成的“铁三角”形成政策议程设置的垄断，其他群体被排除在外。制度体系对政策议程设置模式产生固化作用，发挥着次核心的作用，一旦某些主体与制度体系及支撑的主导思想相契合，将获得竞争优势。信息作为一种资源因素，对政策的科学性发挥着重要影响。主体获取信息、处理信息的能力差异将决定其政策号召力和竞争力的差异。