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宋代的社会保障与社会稳定

“社会保障”一词的概念、定义和内涵是20世纪30年代才比较完整地出现在西方相关法典中。中国古代的“社会保障”制度和实践虽然与现代西方的社会保障法和社会保障工作不尽相同，但是出现得甚早。战国时期，孟子就提出“以不忍人之心，行不忍人之政”的主张，孟子说：“老而无妻曰鳏，老而无夫曰寡，老而无子曰独，幼而无父曰孤，此四者天下之穷民而无告者也。文王发政施仁，必先施四者。”又说：“养生丧死无憾，王道之始也。”《周礼》已有较为系统的“荒政”“保息”[1]理论，汉唐时期，中国式的“社会保障”已有相当水平的发展，至宋朝则将中国古代的社会保障推进到最高水平，可以说汉唐不能企及，元明清也没有超过。

一社会保障的对象

宋朝的社会保障所涉及的面比较广泛，主要是三大人群：一是自然灾害造成的灾民、饥民和流民。宋代是一个自然灾害频发、高发的历史时期，据不完全统计，北宋各类自然灾害发生1113次，南宋发生825次，合计1938次。其中，明确记载死亡人数逾万人者，或有骨肉相食、积尸满野相类记载的特大灾情23次；明确记载死亡逾千人者，或毁坏农田数万顷，或受灾面积“数百里”“赤地千里”，或流民数万，或灾害发生后官府有较大赈灾措施的大灾情48次；明确记载死亡人数逾百人，或灾情发生在两路以上者，或损田数百顷，或毁坏民居、仓库、官署等千区以上，或雹如卵，数县乃至一二十州县受灾，或六级以上、七级以下强烈地震灾害的严重灾情249次。从有宋一代自然灾害对社会生活的影响整体情况来看，水灾（主要是黄河、长江泛溢、海潮）在人民生命财产方面的威胁最直接也最大，其次是疾疫，再次是地震，而造成人民背井离乡和饿殍遍野的饥荒，则主要是旱灾所致。两宋时期见于记载的饥荒年份，共计195年，其中发生在三个州至一路较大范围的饥荒年，计58年。两宋时期，灾荒年间饥民和流民人数众多，规模相当庞大，从数千、数万至数十万乃至上百万，有统计的记载峰值是250余万人。[2]

二是弱势群体，即无人供养的鳏寡孤独老人和幼孩，三是贫困不能自存者和乞丐，这两类群体主要是社会发展水平及社会矛盾所致。中唐以后随着均田制瓦解，至宋代土地买卖成为合法。由此贫富分化也日益扩大。苏洵曾从“田制”变化敏锐地观察到造成贫富的根源所在：

耕者之田资于富民，富民之家地大业广，阡陌连接，募召浮客，分耕其中，鞭笞驱役，视以奴仆，安坐四顾，指麾于其间。而役属之民，夏为之耨，秋为之获，无有一人违其节度以嬉。而田之所入，己得其半，耕者得其半。有田者一人而耕者十人，是以田主日累其半以至于富强，耕者日食其半以至于穷饿而无告。[3]

董煟在《救荒活民书》中指出：“自田制坏而兼并之法行，贫民下户极多，而中产之家赈贷之所不及，一遇水旱，狼狈无策，祗有流离饿莩耳。”[4]

因失去土地的人群绝大多数是贫苦的乡村下户和乡村客户。乡村下户和乡村客户在宋朝总户数中所占比重极大，王曾瑜先生认为北宋约占总户数的78.2%—93.5%，漆侠先生估计为85%左右，南宋时期所占比重还要更高一些。而宋代的社会保障的第二、三类对象主要是针对这个庞大群体。

二社会保障的基本制度和措施

宋朝社会保障的基本制度和措施主要有三项内容。

（一）官府经营的仓储救助机构

宋代的救荒仓廪，大致可分为五大类：1.在京诸仓；2.诸州都仓、县仓（省仓）; 3.转般仓（大军仓）; 4.隶属中央官府的常平、义仓以及由地方临时设置具有常平义仓类似性质的平籴、平粜、州储、均籴、州济等仓；5.民间组织的社仓等。

前三种仓储是具有官员俸禄、备荒、军用多用途的财政机构。仁宗时，张方平在《论京师军储事》中也说：“今仰食于官廪者，不惟三军，至于京城士庶以亿万计，大半待饱于军稍之余……夫金帛轻货缓急易聚，至于粮馈非素为备，若因之以饥馑，倘别有不可预防之事，一旦阙误，岂可仓卒而致者。”[5]家安国《绍圣创都仓记》:“饥馑、军旅，非食不救。”[6]“省仓以待廪赐，而凶年又资以贷振。”[7]

后两种常平仓和义仓是专门用于救荒保障的粮仓。常平仓从太宗淳化三年（992年）、宋真宗景德三年（1006年）至天禧四年（1020年）八月在全国范围之内陆续建置，南宋人董煟评论说：“汉之常平止立于北边，李唐之时亦不及于江淮以南，本朝常平之法遍天下，盖非汉唐之所能及也。”[8]主要分布在州县城，且作为宋代救荒之政的重要举措来倚重的政策，未曾改变过。清人说“汉耿寿昌为常平仓，至宋遂为定制”。[9]宋代常平仓的主要功能，仍然是平粜、平籴。义仓之设，在北宋时期置废反复有三次，乾德年间、庆历年间及熙宁、元丰间，三次置废时间长不过8年，绍圣元年（1094年）复置后，才得以长期维持。义仓的功能主要是用于救济。

宋代的仓储制度与前代不同的特点是，汉唐时期，各种仓储制度是有严格界限的，各有司职，而北宋仁宗朝以后，随着中央对地方的集权，五大系统的仓储制度逐渐打破界限，特别是常平仓和义仓的储粮往往被临时调用，充作军粮或别的财政支出，即所谓常平仓、义仓与州县仓合流。南宋时期，常平仓、义仓在运用上也常相混，有时合称常平义仓。由于常平仓储粮平时被移用或挪用充作军需和官吏支出费用，及救荒之时，军储、州县仓又被调拨充作赈灾物质，而义仓粮谷被挪用的情形也和常平仓相同。这种拆东墙补西墙的做法，在现实生活中已是司空见惯，并不妨碍救荒措施的正常进行。

常平仓与州县仓合流还有一个表现是，南宋时期常平仓与各地省仓在建置上渐趋合一。朱熹曾批评常平仓与省仓相连的弊端，“某在浙东尝奏云：常平仓与省仓不可相连，须是东西置立，令两仓相去远方可。每常官吏检点省仓，则挂省仓某号牌子，检点常平仓，则挂常平仓牌子，只是一个仓，互相遮瞒”。[10]

（二）官民互济的社仓

社仓是朱熹所创的一种社会互助制度，由地方政府挪用或乡里富家提供粮谷，设置贷本，以低利贷给农民，用作农业资本或生活费用。虽说朱熹创建社仓其渊源可上溯至隋朝的义仓，但从朱熹的陈述来看，其具体做法和主旨显然是直接取法于王安石新法中的青苗法。

青苗法是一种以抑制农村高利贷为目标的农贷措施，政府运用常平仓、广惠仓（用于赈济州县城郭中老幼贫疾不能自存的人）的钱谷，于每年新陈不接时贷予农民，农民在收成后加息二分归还。当时富家贷放利息达五分至一倍，而一般认为合理的利息是三分。青苗法虽然为农民而设，但常平仓、广惠仓均设于州县城郭，而非乡村，对农民的泽惠自然受到限制，到后来反而以城郭之民为其主要贷方对象。朱熹采用青苗法借贷收息的经营方式，设社仓于乡里，免除青苗法偏于城邑的弊病，扶助农民的功用因而得以确实发挥。

朱熹创建社仓的意义有三。其一，社仓制度的主旨与青苗法“耕敛补助，裒多补寡而抑民豪夺之意也”的主旨颇为相近，也有“摧抑兼并”的意味。不同的是，青苗法是以国家的权力压抑豪强兼并，而朱熹追求的是人人各遂其所生的社会蓝图[11]，贫富相恤正是实现这种蓝图的途径之一，而贫富相恤的中心思想是启动和建立完备的民间救济机制。

其二，改变常平仓、义仓难以惠及乡村的弊端。常平仓、义仓是汉唐以来备受推崇的救荒制度，但是自实施之初就伴生了种种弊端，其中，常平、义仓都设在远离乡村的州县而遭到历代有识之士的诟病。朱熹在创建社仓之制时就指出：“常平、义仓尚有古法之遗意，然皆藏于州县，所恩不过市井惰游辈，至于深山长谷力穑远输之民，则虽饥饿濒死而不能及也。”[12]显然朱熹将社仓建在广大乡村，无疑是对常平仓、义仓的一种补益。“社仓之设，其常平之辅乎?有余则敛，不足则散，与常平无以异，然常平裒聚于州县，而社仓分布于阡陌，官无远运之劳，民有近籴之便，足以推广常平赈穷之意，此所谓辅也已。”[13]从而使得救济乡村贫穷农民的措施落到实处，才使得协助边远偏僻农民储蓄以改善生存环境成为可能。

其三，仓储制度的目的在于储粮备荒，以常平仓、义仓及社仓为骨干——在汉代首创常平仓，继之在隋代出现义仓，至南宋朱熹创设社仓而三仓具备，沿用至清代仍不衰。

由于朱熹和他的弟子们的不懈努力，社仓制度至宋理宗时已遍行南宋全国，成为仓储制度中不可缺少的一环。

（三）社会救济福利制度及机构

1.养老、济贫机构的继承和发展

宋代养老济贫的机构是居养院。居养院的前身源自唐代的悲田、福田院。北宋沿用其名称和职掌，最早也只设置于京师，有东、西二所，仍名福田院，主要收养“老疾孤穷丐者”。英宗即位前规模很小，只收养24人。英宗时扩大到300人，经费增加到5000贯和8000贯。宋神宗时增加对特殊天气如寒冬异常下的收养人数，福田院也由1所增加到4所，每天受到政府救济的人数达到1200人。神宗之前福田院的经费来自皇帝的私藏封桩库收入，神宗元丰以后则改由户部左藏库支付，这表明神宗以后社会救济从皇帝的私人仁民为主转向以政府行为为主。

北宋前期福田院主要设于京城，宋仁宗嘉祐二年（1057年）以后，天下遍置广惠仓，以诸路户绝田募人承佃，租入用于济助在城老幼贫疾不能自存，但没有机构收容的人。宋哲宗元符年间，居养救济制度有了一定发展。收养机构的设置已不仅限于京城开封，地方上开始陆续建置类似于京城福田院的居养机构，由知州、县令一干地方官亲自负责，收养鳏寡孤独、贫乏不能自存者以及乞丐、冻馁者，以户绝者的屋室、财产、常平仓的息钱为收养经费，官府也修建房屋。根据地方志知晓，明州（庆元府）所属慈溪、定海、奉化、象山等县都建有居养机构，从此地方的老病孤寡之人也由政府提供房舍，收容安养。到宋徽宗崇宁五年（1106年），正式将这类机构定名为居养院。居养院收养老人，据大观元年（1107年）的规定，必须年龄在50岁以上，每日领米、豆1升，支钱10文，每5日一发放。高龄者待遇更为优厚，80岁以上，给新色白米及柴钱；90岁以上，每月增给酱菜钱20文，夏月支布衣，冬月给衲衣絮被；百岁以上，每日添给肉食钱并酱菜钱共30文，冬月给绵绢衣被，夏月给单绢衫袴。

2.安济坊（医院）的建立

宋代疗病的机构是安济坊，安济坊的建立经历了仁宗至哲宗时期的缓慢发展。宋仁宗时，对于疾病患者的救治已引起朝廷的关注。“先是，仁宗在位，哀病者乏方药，为颁《庆历善救方》。知云安军王端请官为给钱和药予民，遂行于天下。”[14]宋哲宗元祐年间，苏轼知杭州，看到杭州作为一个水陆交通的大都会，来往客商多，遇到疾病，在异域他乡人生地不熟，无法得到及时的救治，于是筹集一部分结余经费，又自出俸禄，建立了病坊，专门收治无人照料的病患。[15]这两项措施，可以说是安济坊的前身。宋徽宗崇宁元年（1102年），朝廷诏令诸郡设安济坊，收养有病而无力医疗的人，随后又推广到各县。南宋时除安济坊外，又有养济院，也是医疗贫病的机构。安济坊与养济院内均有医生，由城内医生轮差，为病人看病。

自北宋以来，政府又设有药局，以廉价供应药物给民众。药局初创于宋神宗时，起初只在京师有1所，崇宁二年（1103年）增为5所，又增设和剂局2所。南宋绍兴六年（1136年），设置行在和剂药局，给卖熟药；二十一年（1151年）进一步令诸州皆置和剂药局，于是药局的设立推广到地方。地方官在疫病流行时，注重药政、设置药局，如宁宗嘉定年间丰有俊在江西建昌军任职时就创办2所药局，交由善士主持，以平价售药给民众。朝廷也编集药方，颁行诸路，作为药局合药疗治民病的参考。临安府的药局，除卖药之外，又分遣医人至民众家中治病，兼事医、药两方面的工作。

宋徽宗时期，蔡京主政，社会救济制度有较大发展，他把此前设置于京师地区和部分地区的救济机构，运用国家的行政力量向全国推广，崇宁初年“蔡京当国，置居养院、安济坊，给常平米厚至数倍，差官卒充使，令置火头具饮膳，给以衲衣絮被”。

3.漏泽园：助葬制度的建立

漏泽园的缘起在宋代有两种说法：一是宋真宗天禧年间，由政府在京畿近郊买地设公共坟场，用以埋葬无主尸骸，“一棺给钱六百，幼者半之”，这种做法没有坚持下去，直到宋仁宗嘉祐年末才重新下诏执行。[16]宋神宗元丰二年（1079年）三月，令畿县拨出荒地将开封府僧寺寄留的棺柩掩埋。[17]二是徐度记载说：“漏泽园之法，起于元丰间。初，予外祖以朝官为开封府界使者，常行部，宿陈留佛祠，夜且半，闻垣外汹汹，若有人声。起烛之，四望积骸蔽野，皆贫无以葬者，委骨于此。意恻然哀之，即具以所见闻，请斥官地数顷以葬之，即日报可。神宗仍命外祖总其事，凡得遗骸八万余，每三十为坎，皆沟洫什伍为曹，序有表，总有图，规其地之一隅以为佛寺，岁轮僧寺之徒一人，使掌其籍焉，外祖陈氏名向，字适中，睦州人。……”[18]两种说法主要是时间有异，而助葬活动的兴起不应是一蹴而就，而是经历一个发展时期，徐度记载已是比较成熟的制度。

宋徽宗崇宁三年（1104年），在蔡京的主持下，宋廷将宋神宗时协助寺院妥善安葬死尸的做法制度化，正式设置了漏泽园，“至是，蔡京推广为园，置籍瘗人，并深三尺，毋令暴露。……亦募僧主之”。

宋徽宗大观、政和期间，扩大居养院、安济坊、漏泽园建置的规模和范围：“诸城砦、镇市户及千以上，有知监者依各县增置居养院、安济坊、漏泽园，道路遇寒僵仆之人，及无衣丐者，许送近便居养院给钱米救济。孤贫小儿可教者，令入小学听读，其衣襕于常平头子钱内给造，仍免入斋之用。遗弃小儿，雇人乳养，仍听宫观寺院养为童行。”宣和二年（1120年），诏：“居养、安济、漏泽可参考元丰旧法，裁立中制。应居养人日给粳米或粟米一升，钱十文省，十一月至正月加柴炭，五文省，小儿减半。安济坊钱米依居养法，医药如旧制。漏泽园除葬埋依见行条法外，应资给若斋醮等事悉罢。”[19]居养院、安济坊、漏泽园等，于是得以广泛设立于全国主要的州县。

居养院、安济坊、漏泽园等机构的经费来源有以下几部分：一是户绝财产；二是常平息钱；三是个人捐助。个人捐助随意性大，不稳定。就政府而言，首先是户绝财产，若户绝财产支出不够，则拨用常平息钱。蔡京推行的居养院、安济坊、漏泽园制度，由于州县奉行过当，不免率敛，故而“贫者乐而富者扰矣”。然而，这一定程度上正反映出制度推行中的“抑富济贫”思想和对社会财富再分配的实践。

救助机构的管理规范化了，有一套监督激励的奖惩制度。从京师的开封府尹到路级的提举常平司、提点刑狱司官员，地方州县的知州、通判、县令、佐再到乡村的保正长，都要对居养院、安济坊、漏泽园的管理负责。监察机构御史台和提举常平司、提点刑狱司均有权监督制度推行情况和受理百姓投诉。而居养院、安济坊、漏泽园等内部的管理也很规范。经费出纳有账目，被救助人员的接收、救治和死亡原因、时间、年龄、葬埋时间等都有记录。

4.慈幼

北宋以来，民间“生子不举”的习俗盛行。民家或由于家贫而无力养育，或由于无力负担丁税，往往子女生出后，即予以溺死或抛弃，还有灾荒逃难，也往往使父母抛弃子女。宋代政府做得更多的，是对孤儿的收养。对于凶年灾民所遗弃的子女，政府鼓励富有的人家收养，收养之后，政府每日给常平米2升。收养的年龄最早规定为3岁以下，乾道元年（1165年）改为10岁以下，嘉定二年（1209年）又改为7岁以下。政府并且规定，在灾荒中遗弃的小儿，父母不得复取，使养父母能够安心收养。除了鼓励富家收养之外，政府本身也从事孤儿的收养。前述的居养院，一方面收容孤苦无依的老人，另一方面也收养幼儿。南宋晚期，一些地方官设置慈幼庄、婴儿局等专门收养弃婴机构。

南宋晚期设立的慈幼局是全国性的，淳祐七年（1247年），朝廷诏令临安府首先设置，到宝祐四年（1256年）推广于全国。慈幼局除收养弃婴外，又资助贫困的产妇，贫家子多，无力养育，也可以送到局中来。由政府给钱雇乳妇，养在局里，哺育幼儿，对于收养的小儿，政府也每月给钱米绢布，使其保暖，养育成人。从居养院到婴儿局、慈幼局，收养弃婴的方式基本上没有改变。

收养弃婴之外还对产妇进行济助，当妇女怀孕，尚未生产时，政府即给予经济的支援。例如在北宋仁宗嘉祐二年（1057年）与南宋宁宗庆元元年（1195年），政府都颁发胎养令，对于不能自存的孕妇，赐之以谷。贫乏人家的妇女，在生产之后，政府又给予常平钱或义仓米，作为生活上的补助，这种补助在南宋时期尤其常见。但是常平仓、义仓都设在城市，不易济助乡民，因此在南宋淳熙年间（1174—1189年）以后，在生子不举风气最盛的福建等地又有举子仓的设立，并且与社仓相结合。福建安抚使赵汝愚在淳熙年间建议设举子仓，以户绝田租作仓本，充一路养子之费，而社仓也在同时推广，两者同有以粮谷济助农家生活的作用，于是相互结合。

三社会保障实施的特点

首先，损有余补不足的社会共济模式。

宋朝统治者常以推行仁政为标榜，故“赈荒之要：抑有余而补不足”,[20]是宋朝从中央到地方施政的重要内容。“摧豪强，惠小民，王者政教之美也。”[21]“天之所生，地之所养，以之足斯民之用有余也，特有偏而不均之患耳，富者庾满，则贫者甑空，势也。于是均平之政生焉，曰常平，曰劝分，曰由狭徙宽，凡所以使之有丰而无凶，损有余以补不足，皆王政之纲也。”[22]所以，胡太初论县令居官之道时说：“今之从政者，类以抑强扶弱为能。其说曰贵者势焰熏灼，而喑呜叱咤，可使贱者夺气；富者田连阡陌，而指麾拱揖，可使贫者吞声。吾能中立不移，劘贵沮富，故凡以势利至者，不问是否，例与摧抑。”[23]

“劝分”作为一种社会救助现象在先秦时代已出现，其意是指劝导人们有无相济。[24]到了宋代“劝分”更是成为救荒的重要举措。“劝分以均贫富”;[25]“大抵劝分之政，为富而积粟者设，为愚而嗜利者设”,“照对救荒之法，惟有劝分。劝分者，劝富室以惠小民，损有余而补不足，天道也，国法也。富者种德，贫者感恩，乡井盛事也”。[26]“劝分”成为官府通过以爵位官职、优惠价格、免役等条件为号召，鼓励或激励富民、士人、商贾等有力之家将储积的粮食拿出来赈济、赈贷和赈粜灾民的一种救荒补助办法。但是自北宋中后期至南宋，“劝分”由自愿发展成为一种强制性的措施：“州县劝谕赈粜，乃有不问有无，只以户等高下，科定数目，俾之出备赈粜。”[27]由此可见，“劝诱”已完全名不副实，实乃成为强制出粟的别名。特别值得注意的是光宗绍熙五年（1194年）宋政府“令巨室、富家约度岁计食用之外，交相劝勉”,“接济细民”的做法，[28]与北宋初“劫富济贫”的王小波、李顺所为：“悉召乡里富人大姓，令具其家所有财粟，据其生齿足用之外，一切调发，大赈贫乏。”[29]何其相似乃尔。

其次，确保社会保障落实到位的抄劄制度。

抄劄是北宋中期至南宋在救荒和社会救助活动中普遍实行的一种排查核实登录制度。抄劄在宋代社会是一个使用较为广泛的词语。抄劄又写作钞劄。抄劄的含义与现今的登记、调查、核实相似。抄劄也与抄籍、抄检、括责等意义相近。据任广《书叙指南》卷十八云：“抄劄家业曰簿录其家（刘晏）”，意指抄劄与“簿录”相通。“簿录”在汉唐以来，是一种没收财产的刑罚。

根据北宋中期以来至南宋救荒和社会救济活动中抄劄制度实施的情况来看，抄劄制度包括以下三个环节。

第一，路、州、县长官是临灾或灾后实施调查登记灾民户口的组织者。执行抄劄的具体工作是由胥吏和乡一级的职役者乡官、里正、保长、社甲首、副等担当。

第二，抄劄制度调查登记对象不仅包括遭遇大灾、特大灾害如水灾、疾疫、地震后失去基本生活资料，不分有无产业，需要救助的男女老幼全部人口，而且包括水灾、疾疫、地震、旱蝗等灾情延续过程中，生活、生存受到影响，需要赈济、赈贷、赈粜的男女老幼全部人口。还有都城收养救助鳏寡孤独、寒冬季节无助贫困人群，登记事项包括姓名、大小、口数、住处等几项。因而宋代在丁簿、五等丁产簿、税账、保甲簿等户口统计系统之外，还存在一个登记全部人口的赈灾户口统计系统。

第三，抄劄的作用是为“计口给食”提供直接的依据。“赈济官司止凭耆、保、公吏抄箚第四等以下逐家人口，给历排日支散。”[30]淳熙七年（1186年）知临安府的韩彦质“欲以二十万人为率，将所委官当日抄劄到贫乏老疾之家人口，每名先支钱四百文、米二斗计钱八万贯，米四万石，候抄劄尽绝，将散不尽钱米再行均给”。[31]宋代计口给食的标准通常有大人小儿之分，大致是成人不分男女每人每日1升，小儿减半，“赈给大人，每名一贯，小儿五百，仍委官巡门俵散”。“抄劄被水人户，计口大人日支一升，小儿减半支给常平米斛。”[32]也有成人“大口”日给2升，小儿减半的情况。孝宗时湖州“赈粜，人日食米二升，小儿一升，各给印历一道”。[33]

抄劄的目的有二：一是调查登记受灾人数即救助范围；二是排查核实，防范假冒，使救助落到实处。因而一般要给被抄劄对象发放一个称作“历子”“历头”“牌历”或“帖子”的凭证。

从宋朝编制户口统计系统的目的来看，除了赈灾户口统计系统外，其他丁簿、五等丁产簿、税账、保甲簿都是为国家和地方官府课税、科差、治安、征役等提供劳动力依据，概括地说，就是为国家和各级官府“取之于民”服务，而赈灾户口统计系统则相反，是为国家和各级官府救助民众提供依据，带有一定的“养民”和“回馈”色彩。从户口统计按财产家业划分取民和养民户等来看，两者之间又出现一个悖论：在为国家和各级官府“取之于民”服务的户口统计系统中，民户承担的义务大小是随着户等由低向高递增，即户等越高承担的义务越多，而在赈灾户口统计系统中，民户所受救助赈济的程度恰好相反，户等越高得到的救助或资助就越少。“大率中产之家与贫乏之家，其为缺食而仰给于官则一，尝闻其言率多怨怼曰：‘吾薄产之家，岁输秋夏二税以报国家，今吾田荒不种，无所得食，而国家止济无产之家耶?'”[34]中产以上家庭不仅“无所得食”“不系赈救”，而且还要被“劝分”，即出粮帮助各级政府赈济贫民。

最后，层次分明的救灾、救助措施。

宋朝建立了较为完备的救灾、减灾制度：救灾主要是临灾和灾后的救助措施，南宋人指出：“朝廷荒政有三：一曰赈粜，二曰赈贷，三曰赈济，虽均为救荒而其法各不同。市井宜赈粜，乡村宜赈贷，贫乏不能自存者宜赈济。”[35]具体的内容如下。

赈济：主要是在灾歉时对贫乏无助的城乡贫困户及鳏寡孤独病残人群，大灾、特大灾年导致流离失所的流民实施直接的救助。由政府提供无偿的活命口粮。

赈贷：一般多是在灾害发生后的恢复阶段，在这一阶段如是冬春青黄不接之际，受灾民众的生产和生活难以为继而需要救助。其救助对象“专及中等之户，与夫农民耕夫之无力者”。[36]一般是无偿借给粮种和牲畜饲料。

赈粜：通过平抑粮价达到救助灾民的一种方法，亦即常平法的基本职能，其对象主要是家中无粮食积蓄的下层民众。

赈济、赈贷和赈粜的粮食来源，属中小灾的，一般由州级路级地方官府主持，从常平仓和义仓调拨粮食，或置场籴买。大灾、特大灾则主要由中央官府调集粮食和筹措资金。

四宋代社会保障的效应

宋代社会保障的作用可以从多方面来探究，以下两个方面比较突出。

其一，在大灾大难时机，救死扶伤甚为突出，现只检索部分有代表的材料和数据如下以作说明。宋太宗淳化二年（991年）四月癸未，岁歉，陕西转运使郑文宝诱豪民出粟三万斛，活饥者八万六千余人。[37]宋真宗天禧二年（1018年）闰四月戊申，知并州薛映言民饥设糜粥济之，计三十余万人。[38]宋仁宗宝元二年（1039年）十二月癸酉，益、梓、利、夔路饥，韩琦活饥民一百九十余万人。[39]庆历三年（1043年）十二月，是冬，大旱，河中、同、华等十余州军，物价翔贵，饥民相率东徙，（韩琦、许宗寿）所活凡二百五十四万二千五百三十七人。[40]皇祐元年（1049年）二月辛未，初，河北大水，流民入京东者不可胜数，凡活五十余万人，募而为兵者又万余人。[41]宋徽宗宣和二年（1120年）六月癸酉，开封府民饥。四日，开封府赈济乞丐二万二千余人。[42]宋高宗绍兴十八年（1148年）冬，浙东、江淮郡国多饥，绍兴尤甚。民之仰哺于官者，二十八万六千人。[43]宋孝宗乾道八年（1172年）二月八日，隆兴府、江、筠州、临江、兴国军五郡，各系灾伤及七八分以上，先行赈给缘人口几及百万。[44]

其二，在中国古代史上，宋朝与秦、汉、隋、唐、元、明、清相比，宋朝是唯一一个没有发生全国范围的民变（农民起义）的朝代，尽管有数百次的中小规模的民变发生。对于这个问题学界一般多从社会结构、经济制度、民族矛盾、统治阶级的策略、民变领袖素质等方面提出了许多有益的见解，不过还应当从宋朝建立的社会保障机制和工作上找原因。因为民变（农民起义）无疑是社会矛盾激化的最终表现，但是从导致历代农民战争发生的原因看，最终社会矛盾激化形成全国性对抗，主要有两个因素：一是较大范围和特别严重的自然灾害的发生，一部农民战争史是最好的说明，新莽末年、东汉末年、隋末、唐朝后期、元末、明末等时代爆发的农民战争均发生在自然灾害危机的时期；二是统治者在自然灾害发生时不仅不采取缓和矛盾的政策和措施，反而征调和剥削不已，从而加剧矛盾的激化，从前面提到的历代农民战争爆发原因看，无不是如此。

而宋代恰恰弥补了这种不足，前揭宋代社会保障有两大特点，与宋之前宋之后历朝不同的是，其一，社会保障始终贯穿着“摧抑兼并”、抑制豪强的思想和方针，并将其落实到实处，如“劝分”从自愿到强制，令豪强富人出粮出钱救助贫困饥民，这种做法一石三鸟，既缓和兼并、富人与下层民众的矛盾，又减轻政府财政负担，同时也能安抚贫困饥民，使他们不至于因自然灾害造成无衣无食不能生存下去而最终铤而走险。其二，宋朝对严重自然灾害后的乡村下户和乡村客户的救助，通过严格的抄劄制度可以落到实处，尽管这一制度在专制社会的吏治条件下完全到达公平和公正是不可能的，但是能在相当大程度上得到落实，对于避免流民和饥民走上反抗道路有着“积极”的消弭作用，则是有据可查有案可依的。正如南宋人所说“甑有麦饭、床有故絮，虽（张）仪、（苏）秦说之，不能使为盗。惟其冻饿无聊，日与死迫，然后忍以其身弃之与盗贼”,[45]也就是说中国古代的广大农民只要还有一息生存的条件或机会都不会走上反抗的绝路。宋代的社会保障在很大程度上使得濒临绝望的民众总是在最后能得到一息生存的机会，从而消弭了形成全国规模民变的可能性。

（原刊于《探索与争鸣》2016年第3期）

[1]（汉）郑氏注，（唐）陆德明音义、贾公彦疏：《周礼注疏》卷一○。

[2]李华瑞：《宋代救荒史稿》，天津古籍出版社2014年版。

[3]苏洵：《嘉祐新集》卷五《衡论下·田制》。

[4]董煟：《救荒活民书》卷二。

[5]《乐全集》卷二十三。

[6]《江阳谱别集》，引自《永乐大典方志辑佚》第5册，第3186页。

[7]王应麟：《玉海》卷一百八十四，元丰诸仓（宋朝二十三仓）四河运。

[8]《救荒活民书》卷一。

[9]《御览经史讲义》卷二五《周礼》。

[10]《朱子语类》卷一百六。

[11]参见梁庚尧《中国历史上民间的济贫活动》,《宋代社会经济史论集》下册，台湾允晨文化实业股份有限公司1997年版。