第二节 近代中国多民族国家的创构下的内蒙古三次“自治运动”
20世纪初随着清政府的垮台和辛亥后民国的建立，蒙古民族面临着两条近代化的道路，在民族主义旗帜下走向独立，或在民族、民主旗帜下参与构建多民族的共和国家。整个20世纪的上半期，蒙古民族就是在这种艰难的选择过程中寻求着自身的发展道路。这种探索表现在政治变革层面就是辛亥革命前后、1930年前后和1945年前后内蒙古三次大规模的自治运动。值得注意的是，内蒙古也是边疆民族地区中特别的在整个20世纪上半期不间断发起民族自治运动的地区。是何种力量促使了内蒙古自治运动的不断兴起？又是何种力量不断修正内蒙古自治运动的发展方向，使其最终整合到构建多民族国家的大潮中？对于三次自治运动的比较分析可以为上述问题给出答案。
一 20世纪上半期内蒙古政治概况
内蒙古作为中国的北部边疆地区在中国近现代国家建构过程中始终处于特殊地位。这种特殊性的来源有两点：1.政治体系的固化。自清朝开始，中央政府在内蒙古建构了特殊的统治模式盟旗制，并在此基础上延续并发展了蒙古民族的政治文化，同时，清政府也采用了封禁等多项政策固化了蒙古民族的政治体系。2.政治变革的缓慢。由于政治体系的固化，内蒙古地区的政治演进与整个中国的近现代发展过程并不同步。以时间划分为例，学界较为认可的中国近代为1840年鸦片战争爆发到1919年“五四运动”之间的历史时期，是中国半封建半殖民地形成到瓦解的历史时期，1919年“五四运动”后，中国进入现代国家的建构时期，历史发展的任务发生了转变。但内蒙古真正意义上的近代开端则是在1900年清末筹蒙新政以后[12]，比同一时期的内地晚了近60年。这造成了1911—1949年时期内蒙古由传统转向现代的缓慢过程。
在对近代内蒙古政治概况进行梳理的过程中，学者们更加关注蒙古民族在近代的革命历程。事实上，20世纪上半期主导内蒙古地区政治整合的力量并不是单纯的由底层向上的革命，而是中央政府、蒙古地方政治势力、省县地方政治势力、中下层民众等几方面力量的共同作用。在1945年内蒙古第三次自治运动爆发之前，前三者的力量主导着内蒙古的政治变革，使当时的内蒙古政治状况呈现以下特征。
（一）政治思潮中民族主义与地方主义、国家主义的交织
政治思潮是从意识形态层面推动国家政治变革的主要力量。民族主义是20世纪初世界民族解放运动浪潮的核心旗帜，当这面旗帜在20世纪初插遍中国大地时，其内涵发生了变化，开始与地方主义、国家主义的理念相交织并衍生出新的含义。这一点在内蒙古体现得最为明显。当民族主义的思潮传入中国后，作为边疆民族地方的内蒙古同样接受了民族主义的洗礼，蒙古族的政治精英们开始寻求复兴蒙古民族的道路，但值得注意的是，无论是主导自治运动的蒙古族上层精英，还是进行自发抗垦革命的中下层，其倡导的民族主义都有意无意地与内蒙古这一政治区域进行了结合。形成了政治理念中的地方民族主义，这与蒙古民族长期聚居，已经形成固定的民族生存地域有直接关系。而地方民族主义的形成也造成了民族国家整合的困难。
与内蒙古的地方民族主义相反，当革命者们在民族主义的旗帜下创建中华民国后，其主要历史任务则是民族国家的整合。孙中山等人依据革命的情况和中国多民族国家的实际创建性地提出了“五族共和”的建国理念。并在《中华民国临时约法》等宪法性文件中给予了各民族法律意义上的平等地位。但是在政治实践过程中，孙中山的民族建国思想在民国建立后产生了很大的变化，逐步开始了“五族共和”—“民族同化”—“民族自决自治”[13]的转化。北洋政府和其后的国民政府在处理民族问题的过程中基于国家主义的原则不约而同地采取了事实上的民族同化政策。无论是对于内蒙古地区的省县设置，还是进一步开垦蒙地的推进都显示了中央政府对于内蒙古地区的内化策略。民族主义与国家构建过程中的国家主义相结合，形成了北洋政府和国民政府所奉行的国族主义[14]。国族主义与地方民族主义的碰撞必然导致剧烈的冲突和抗争。
（二）政治体系中传统与现代的碰撞
清王朝在内蒙古地区构建了以盟旗制为基础的完备的政治体系，可以说，在清朝前期和中期，这种制度模式保障了内外蒙古长期的政治稳定。但是，这种制度设置带来了两个后果：其一，依据蒙古民族自身政治传统构建起来的盟旗制度有助于蒙古民族在固定地域内形成相对独立的政治系统；其二，与盟旗制度相伴随的蒙汉封禁政策使这一政治体系更加固化，在传统性社会或现代性社会中，政治的制度化有利于政治稳定。[15]但是在传统向现代转变过程中，随着政治参与的增加，传统政治制度的固化则会阻碍变革，引起政治动荡。在由传统向现代的转型过程中，内蒙古的政治体系也发生了根本性的变化，这一变化可以分两个层面来看：首先，从政治制度的基础来看，传统盟旗制度以游牧的土地分配模式为基础。[16]清末到民国年间，随着放垦的加剧，内蒙古地区的游牧经济逐渐被农耕经济瓦解取代，在其基础上的盟旗制度也逐步瓦解，这也是内蒙古进入近代农耕商业经济体系的结果；其次，虽然传统盟旗制度在民国时已经瓦解，但蒙古民族的政治力量并未动摇，盟旗制度成为上层王公所左右的政治力量[17]，其目的是在民族主义的旗号下保障其原有的政治势力和相关利益，因此这支主导内蒙古政治体系的力量仍然是传统的，不具备现代民主政治的色彩。因此，在传统与现代的碰撞过程中，内蒙古的政治体系形成了下层近代化与中上层传统固化的特殊结构。也为内蒙古地区的近代化必然由中下层推进埋下了伏笔。
（三）社会经济结构变迁的反推动力
从清末到民国时期中央对内蒙古的开发政策推动了内蒙古的近代化进程，但对于蒙古民族来说这种近代化的代价是沉重的。首先，从客观上讲，中央政府对内蒙古的开发促进了内蒙古近代农耕经济和工商业的发展。民国时期，内蒙古察哈尔、热河、绥远三地除蒙古王公强烈抗垦的牧地以外大多数地方都以各种方式进行了放垦，因此热、察、绥三地和东三省各盟旗的农耕经济已经开始占有主导地位，随着开垦和移民，这些地区的商业也开始蓬勃发展，近代商业城镇归化城、包头、经棚等地对内蒙古地区的蒙汉商业交流起到了巨大的作用。其次，从聚居在内蒙古地区的蒙古民族角度来看，由中央政府主导下的这场社会经济结构的变革并没有给蒙古民族的发展带来福音，一方面，传统盟旗制度瓦解后，居于上层的蒙古王公可以通过与中央政府的博弈暂时保存自身的利益，但由于农耕经济对于游牧经济的替代，中下层牧民则丧失了基本生存的资料——牧地；另一方面，生存空间的压缩和生活的窘迫导致蒙古民族人口的锐减，这一点通过表2—1、表2—2的对比可以清楚地看到。
表2—1 清初与20世纪30年代初内蒙古各盟旗蒙古族人口增减表[18]
表2—2 20世纪30年代初热、察、绥三省蒙汉人口比例表[19]
从表2—1、表2—2可以最直观地看出内蒙古经济社会的近代化变革给蒙古民族造成的影响。在此情形下，国家对于边疆的开发不仅没有使少数民族与国家的发展同步，反而在很大程度上造成了少数民族的衰败。反作用力的刺激必然导致蒙古民族对中央政府政策的抗争。
如果把政治思潮、政治体系、社会经济结构三方面的因素综合起来描述内蒙古20世纪上半期的政治状况。可以得出以下结论：作为民族地区，基于地方民族主义的理念，蒙古民族必然争取民族生存发展权益这一核心利益，这样与中央政府国家主义下对民族地方的政治整合必然产生碰撞，二者碰撞的焦点则在于民族国家构建过程中如何处理中央与民族地方关系。
表2—3 内蒙古历次自治运动简表
续表
20世纪上半期，内蒙古与内地政治制度的不相容性造成中央政府无法在民族政治体系过于强大的边疆地区实现有效的直接控制。同时，从民族意识来讲，随着近代民族主义在蒙古地方的渗透，蒙古族精英关于本民族历史和传统的想象和认同空前加强。在这种对于民族历史身份的追溯中，“王朝”作为蒙古民族曾经建立的最高政治体系与近代民族主义发展最高阶段的“民族国家”实现契合。在这种诉求的推动下，民族地方与国家的关系由“臣服—治理”上升到“民族独立—国家整合”。从表2—3可以看出，在20世纪的三个不同的历史阶段，内蒙古先后爆发了三次大规模的自治运动，其核心都是蒙古民族自身发展与民族国家建构之间的博弈，但三次运动发起的原因和推动力都有巨大的差异。
二 自治运动原因分析：地方自治与国家整合的艰难博弈
多民族国家中少数民族自治运动的根本起因在于民族利益与国家利益在相互调适过程中的碰撞与摩擦，就三次自治运动的原因进行分析，有几个衡量指标可以进行参考：首先，基于民族利益产生的民族认同感与民族政治体系强化之间的关系；其次，中央政府有效治理与少数民族国家认同之间的关系；最后，中央政策内卷化与少数民族抗争之间的关系。
（一）第一次自治运动
1911—1916年主要爆发于内蒙古东部各盟旗的独立自治事件的起因有以下几点：第一，中央政府崩溃下的统治真空。辛亥革命在推翻清政府的过程中造成了中央政府对边疆地区的统治真空，在从王朝向民族国家转变的过程中，“世受皇恩”的蒙古王公们很难接受新国家的建立，因此以那彦图、博迪苏、阿穆尔灵圭、贡桑诺尔布等为首的活跃在清廷的蒙古亲贵开展了一系列的保皇运动，甚至向袁世凯上疏称“（袁）倘从共和之请，代表等恐蹈库伦之续”[20]。企图以跟随外蒙古独立要挟袁世凯保存清王朝。而当保皇无望、清帝退位后，蒙古王公先后利用民国建立之初国家统治力的弱化开始实施“独立”计划。第二，外蒙古独立造成民族主义情绪空前强化。1911年辛亥革命以前，外蒙古即在俄国的策动下开始独立运动，并于12月28日由哲布尊丹巴呼图克图登基，成立“蒙古国”。外蒙古的独立运动是20世纪初蒙古民族在民族主义思潮影响下成立单一民族国家的政治实践，其后，外蒙古劝谕内蒙各盟旗归附，脱离中国统治，独立民族国家的诱惑促使内蒙古6盟50旗中的35旗签署了归顺函[21]。虽然其中大部分盟旗并没有做出实际行动，但内蒙古东部一些盟旗则以外蒙古独立为目标实施了“独立自治”运动。第三，中央政策变化造成的民族矛盾激化。清末新政的本意在于巩固清政府对蒙古边疆的统治，但却造成了民族矛盾的进一步激化，新政时期清政府在内蒙古增设了大批的厅县以管辖内地移民，压缩了蒙古贵族在内蒙古的统治权限，触动了其根本利益。因此上层扎萨克希望通过独立运动争夺对于内蒙古地区的控制权。
（二）第二次自治运动
1928—1936年间先后在内蒙古地区出现了“抵制设省、保有盟旗”的自治运动和德穆楚克栋鲁普（简称德王）策动的内蒙古“高度自治”运动，其发生的原因有以下几点：第一，中央政策的“内卷化”[22]。北洋政府和国民政府先后通过设立特别行政区和设立省县制度于1929年前后在行政区划上完成了对内蒙古地区的分割，随之而来的是大规模的移民开发。民国成立之初《蒙古待遇条例》中“各蒙古王公原有之管辖治理权一律照旧”[23]等条目的规定成为一纸空文。这一阶段，中央政府在表面上实现了对内蒙古的有效统治，其统治力也空前的强大，但事实上以民族同化为背景的统治与开发必然激化民族矛盾，可以说自民国建立后中央政府并没有从根本上改变其对少数民族的政策，对于边疆民族的诉求也缺乏关注[24]，这就造成中央权威的下降和地方民族为争夺生存权进行的抗争。第二，外部势力的入侵。1931年“九·一八”事变后，日本迅速占领东三省和内蒙古东部各盟旗，当时的苏尼特右旗扎萨克德穆楚克栋鲁普意识到日本吞并内蒙古的野心。基于外部侵略的威胁，以德王为首的蒙古上层贵族期望成立一个高度自治的团体，通过训练军队等手段抵抗外部侵略，同时他们也期望得到国民政府的支持。
（三）第三次自治运动
1945—1947年的内蒙古自治运动是在抗日战争胜利后结束日本长期侵略统治的情况下开始的。究其原因有以下几点：第一，反法西斯战争胜利后的民族解放运动。1945年抗战胜利后，展现在蒙古民族面前的是一幅前所未有的图景。从国内来看，抗日战争的胜利是中华民族抵抗外来侵略的第一次完全胜利，也是蒙古民族抵抗日本侵略的胜利。国内外形势的结合促使了内蒙古的民族解放运动的开展。第二，民主革命的影响。如果说前两次独立运动的主要原因是中央政府与蒙古上层王公争夺内蒙古的实际控制权，那么第三次内蒙古自治运动则带有明显的民主革命色彩。伴随着抗日战争的胜利，新民主主义革命进入高潮，其对内蒙古的影响在于改变了蒙古民族解放运动的方向和目标，使民族运动与民主运动相结合，运动的最终目标由取得民族自决转向推翻封建势力，以区域自治的方式建立多民族的共和国家。
在厘清三次自治运动原因的基础上，运用上文所给的衡量指标对三者的原因进行对比分析，可以从原因角度勾勒出这一时期内蒙古自治运动发展的路径，参见表2—4。
对三次自治运动的原因进行对比分析可以得出以下结论：首先，就共性来看，地方民族主义与民族国家整合之间的矛盾和冲突是运动爆发的根本动因，内蒙古自治运动之所以延续近半个世纪，就是因为无论中央政府还是少数民族自身都没有很好地解决这一问题。其次，就其差异性来看，变革火种始终没有熄灭的原因在于内蒙古各方政治力量的相持不下，在民族解放和国家构建的双重任务下无论中央政府还是蒙古民族自身都没有力量完全实现自己的目标，这种相持给变革留下了政治空间。最后，自治运动最终走向成功的原因在于民主化道路与民族解放的结合，民主共和是唯一可以促使少数民族放弃自决提升国家认同的道路，也是民族政治发展与民族国家建构之间的桥梁。为了进一步证明这些结论，运用另一观察视角，通过自治运动的推动力比较进行分析则尤为必要。
表2—4 三次自治运动原因对比表
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三 自治运动的推动力分析：政治力量交织下的路径选择
20世纪上半期的内蒙古是一个复杂的政治舞台。中华民国建立后，相对于内地其他省份的政治整合，中央政府在内蒙古面临着更为复杂的情况。当时可以对蒙地施加影响的政治力量包括中央政府、蒙古民族势力（包括上层、青年知识分子、中下层民众）、地方政府（包括省政府和军阀）、第三方力量（政党）和外部侵略势力等。在不同的历史时期，这些力量左右着内蒙古地区与中央的关系。
正如图2—1所表现的，表面上，内蒙古的政治整合始终处在中央政府的控制之下（抗日战争时期除外），但事实上当时内蒙古政治关系的复杂程度远远不是一张关系图可以表现出来的。只有通过对三次自治运动推动力的详细分析才能有一个实质性的了解。
图2-1 内蒙古地方政治发展与国家整合的政治力量关系图
（一）第一次自治运动
1911—1916年内蒙古东部盟旗的独立自治运动，其影响力量可以分为两种：蒙古民族自身政治力量和中央政府的力量。从蒙古民族内部来看，针对蒙古民族自身的发展，民族内部产生了分歧，在上层中乌泰、棍布扎布等亲贵希望以军事斗争取得独立，并最终发动了叛乱；贡桑诺尔布等开明王公虽然也希望借助外力取得独立，但其性质较为温和；[25]除主张“独立自治”的前二者之外，大部分的上层则持观望态度，他们既对革命持抗拒态度，也不看好乌泰和贡桑诺尔布等人的独立运动，如当时的上层元老锡林郭勒盟盟长杨桑、伊克昭盟阿尔宾巴雅尔等人就都对外蒙古的独立提出了质疑。而当辛亥革命进行过程中，蒙古王公撤除原设台站，漠视议员选举等方式以示对共和政府的抵制。[26]持观望态度的上层势力在民族内部占据优势，一定程度上遏制了“独立自治”运动的蔓延，稳定了政治局势。此时内蒙古的中下层革命力量如辛亥革命的策动者云亨、经权等人，以及抗垦革命力量尚不能左右内蒙古的政治局势。从中央政府来看，北洋政府对蒙古民族的政治策略很好地遏制了蒙古的独立自治风潮，通过军事打击和对蒙古上层王公的怀柔拉拢，北洋政府甚至一度迫使外蒙古放弃独立，改为自治，其对维护中国统一的贡献是不可磨灭的，但另一方面，在内蒙古设立特别行政区和《禁止私放蒙荒通则》《垦辟蒙荒奖励办法》等一系列政策的制定为后来中央政府对蒙地的统治政策打下了基调。
（二）第二次自治运动
1928—1936年的内蒙古自治运动，其影响力量可以分为三种：蒙古民族自身政治力量、中央政府、地方政府。从蒙古民族内部来看推动自治运动的力量发生了一定程度的改变。一方面，蒙古族上层仍然是自治运动的主导力量，在德穆楚克栋鲁普的策动下，蒙古族勋贵云端旺楚克、索特纳木喇布坦还有一大批蒙古族青年政治精英都围绕在“高度自治”的旗帜下，最终形成了内蒙古地方自治政务委员会；另一方面，出身不属于勋贵阶层的蒙古族政治精英开始登上舞台，其中担任国民政府要职的恩克巴图、吴鹤龄、白云梯等人都起到了不同的作用。这一阶层的政治精英与中央政府有着更为紧密的联系，因此在发动“请愿自治”运动的过程中尽量寻找着内蒙古自治与中央政府有效管辖的平衡点。值得注意的是，这一时期蒙古民族内部的民主力量开始崛起，早在1925年，由白云梯等人组建的内蒙古人民革命党即以民族—民主革命作为行动纲领。[27]中国共产党成立后李大钊等人也开始培养蒙古族共产党人，发展革命力量。但是随着第一次大革命的失败和白云梯等人向国民政府的投靠，内蒙古的民主革命运动受到巨大打击，不得已转入地下。但是，包括白云梯等人在内，政治精英们已经开始意识到制约蒙古民族自身发展的核心因素在于民族内部政治体系的专制化，这促使了抗战胜利后带有民主革命性质的自治运动的兴起。从中央政府来看，内蒙古的自治运动给中央政府的震撼是极大的，中央官员们的第一反应是内蒙古仍在以自治为旗号策动分离，汪精卫对内蒙古“自治”运动的判断是：“是否是分离运动？是否是傀儡运动？”其后，中央采取了各种手段对自治运动加以遏制，最终在不得已的情况下才承认了内蒙古制定《蒙古盟部旗组织法》、成立蒙政会等条件。但实质上中央并未改变对内蒙古的一贯政治策略，最终相关法令未得实施、蒙政会也趋于瓦解。从地方政府来看，地方政府对于内蒙古自治运动抱有比中央政府更为激烈的态度，其根源即在于盟旗与省县的争利。无论是北洋时期的阎锡山、冯玉祥等军阀还是国民政府时期的傅作义、宋哲元等人都不希望出现独立强大的蒙古政治势力，因此在遏制内蒙古自治运动的过程中，地方政府充当了先锋力量，这也进一步加剧了蒙古民族与内地在政治体系上的矛盾。
（三）第三次自治运动
1945—1947年的内蒙古自治运动，其影响力可以分为以下几种：蒙古民族自身政治力量、中央政府、中国共产党。在这段历史时期内进行的内蒙古自治运动，其最大特征是带有强烈的民主化色彩。就蒙古民族自身来讲，抗日战争一方面使蒙古民族遭受了巨大的苦难；另一方面也使内蒙古的民主革命力量迅速发展。抗战结束后，内蒙古的政治局势不再呈现上层蒙古王公独大的局面，推动自治运动的主导力量转变为民族内部的知识精英阶层。一方面，早在第一次“独立自治”运动时期就开始成长的青年精英博彦满都等人成为此次自治运动的主要力量之一，其最大的功绩在于以重新成立内蒙古人民革命党等方式在内蒙古东部播撒了民主革命的火种；另一方面，中国共产党培养的乌兰夫、奎璧、克力更等一大批蒙古族党员在抗日战争中领导了内蒙古民族统一战线工作，并团结蒙古民族投入抗战，乌兰夫等人的工作与蒙古族中下层革命运动相结合，为抗战胜利后的民主革命打下了坚实的基础。在这一阶段的自治运动中，乌兰夫等人各方奔走，最终把自治运动纳入了中国共产党的领导之下。从中央政府来看，抗战胜利后的国民政府仍然没有改变其政治策略，希望以继续拉拢德穆楚克栋鲁普等上层王公为手段实现其对内蒙古的控制。但随着革命的发展，除绥远、伊克昭盟等地之外，国民政府已经丧失对内蒙古大部分地区的实际控制。如1945年国民党派盟旗特派员李宗周等在海拉尔建立党部，被当时的呼伦贝尔自治省领导人额尔钦巴图严词拒绝并限令其从速离境。[28]这一事件充分反映了当时国民政府在内蒙古地区的窘迫情势。从中国共产党来看，在长期的革命斗争过程中，中国共产党实现了马克思主义民族理论的中国化，并在处理民族问题的过程中进行了深入的政治实践。[29]抗日战争胜利后中国共产党也面临着国家构建过程中处理与民族地方关系这一课题。
表2—5 内蒙古自治运动中各方势力作用表
对三次自治运动推动力进行分析，可以详细勾勒出20世纪上半期活跃在内蒙古地区的政治力量。以巩固内蒙古自身发展和巩固民族国家整合两个标准进行评判，可以以上表分析各方政治力量所起到的作用。
上文通过对内蒙古历次自治运动的发起原因及推动力进行比较分析，从两个层面印证了内蒙古近代发展过程中民族与国家博弈的根本目的：即双重发展空间的建构。在长达近半个世纪的自治运动中，多方势力都在主动或被动地探索着达到这一目的的发展路径，最终得出正确道路的是坚持民族解放与民主共和结合的中国共产党。