非缴费型养老金:政策趋势及中国思考
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摘要

养老保障制度作为社会保障制度中最重要的一个构成部分,与一个国家的社会稳定、经济发展息息相关,是各国政府和人们普遍关注的话题。世界上第一个强制性的国家养老保险制度1889年在德国建立,经过了一百多年的发展,过多地强调缴费型养老保险的作用,相信养老保险制度依靠先进的精算制度,能够满足人们的养老需求。但是实践表明以缴费型为主体的基本养老保险制度无论多么发达,无论覆盖面如何广,都不可能真正实现无一遗漏的全覆盖,因为社会上总是至少存在两个能力不同的主要群体,即终生贫困者和非正规部门工人。1.终生贫困者。他们几乎不持续参与正规部门的活动,劳动力是他们的主要资产,因为太穷不能为退休储蓄,当他们年老不能全职工作时,它们将变得很脆弱。2.非正规部门工人。非正规部门工人中很多人本可以参加缴费型养老金制度,但由于各种原因没有参加,他们工作时并不贫困,当他们退休时则可能变得非常贫困。3.正规部门工人。他们在定义上都必须参加正式养老金制度,其中某些人可能工作记录不充分,从而导致他们没有资格领取哪怕是最低的养老金[1]。人们开始意识到缴费型养老金制度存在操作费用高、覆盖面窄、转轨成本消化难等诸多问题,非缴费型养老金制度在扩大覆盖面、降低老年群体贫困率上的显著效果使人们找到了养老金制度改革的出路。

非缴费型养老金制度无须缴费、不用考虑计划内成员的收入状况和职业类型,能够为计划内所有居民在年老时提供基本或最低水平的收入保障。世界银行在2005年的研究报告中,将非缴费型养老保障计划作为五支柱养老金模式中的“零支柱”向全世界推广。“零支柱”养老金是世界银行养老金模型中的基础层,是许多国家保障低收入群体退休后基本生活的参考依据,其主要目标是缓解老年贫困,保障老年人最低生活。目前全世界192个国家和地区(ILO,2017)建立了不同类型的养老保险制度,其中有113个(截至2015年)国家和地区均建立起非缴费型养老金制度,发达国家已全部建立了完善且形式多样的“零支柱”养老金制度,一些发展中国家也建立了能满足全体老年人最低生活需求的公共养老金制度。非缴费型养老金能够更有效地针对终生贫困者,以及那些到老年没有足够资源或没有资格领取正式养老金的非正规或正规部门的工人,它可以通过提高穷人的收入而减少贫困[2]

改革开放40年来,我国养老保险制度建设取得了突飞猛进的发展,保障水平连续14年不断提升,有效化解了人民群众的老年经济风险,确保他们切实享受到经济发展成果。截至2018年4月,基本养老保险覆盖超过9.2亿人,占全国人口的85%以上,是世界上最大的单项养老金计划,但是也要客观清醒地看到我们的养老保险制度的发展不平衡、不充分的状况还很明显,与人民群众日益增长的美好生活需要和国家治理现代化的目标还有较大差距。

一方面,我国已进入人口老龄化快速发展时期,目前老年人口超过2.4亿。老年人由于生理机能的退化,适应和调整能力的下降及社会参与的减少,容易沦为贫困阶层。而当前我国基本养老保险制度和最低生活保障制度保障有限。从我国基本养老保险制度看,我国当前的三层次养老保险制度均为缴费型制度,且基本养老保险制度是在传统工业发展的基础上,主要基于正规就业形式建立的,与当时的社会经济形态相适应,而正是这种建立在就业稳定以及缴费连续背景下的模式,严重缺乏了对于非正规就业群体的支持。就目前我国养老保险体系极大依赖第一层次基本养老保险制度而言,低收入群体因无力缴费将被排斥在参保门槛之外。庞大社会底层群体,他们的基本养老保障水平不高,他们根本没有条件和能力参加第二、第三层次的养老保险。在人口老龄化不断加重的情况下,社会上一些老年低收入者、残疾人等弱势群体由于养老金待遇不足将存在陷入贫困的巨大风险,相比之下,发达国家虽然为了人口老龄化而促进和发展的自愿参保的积累制养老金,但是这些积累制养老金的发展都是在建立已有充实的、覆盖全体国民的、防止老年贫困的(最低)养老金制度的基础之上。

另一方面,我国养老保险制度“各行其是”,构成复杂,制度运行模式多种多样,存在人群分割、地区分割、城乡分割的状况,保障模式的不同导致了资金筹集方式不同、保障模式和待遇水平不同,也缺乏应有的衔接,妨碍了不同行业间、城乡间人口的正常流动,不能很好地体现社会保险互助共济的功能。“碎片化”的养老金制度不仅浪费了大量公共管理资源,也不利于形成统一的劳动力市场,还会影响到整个社会的公平公正及安定和谐的发展。

当务之急,应以底线公平为价值理念,基于城乡二元结构和收入差距较大的社会现实,借鉴国际上具有“解贫”功能的非缴费型养老金制度建设和改革成功经验,建立由政府承担兜底责任、水平适度、人人都能享受的非缴费型养老金制度,不仅可破解养老保险制度面临的扩面难题、预防断保现象的发生,可以覆盖所有老年群体,消除歧视、为任何原因陷入贫困的人口提供养老保障,又将结束现有制度的碎片化,能够让老年人分享国家经济和社会发展的成果,也对实现党和政府对人民庄严承诺的“老有所养”的社会保障目标具有重要作用。

本专著首先回顾了有关非缴费型养老金制度的概念及相关理论,梳理了世界非缴费型养老金制度的理论研究与实践发展,分析了非缴费型养老金制度的特点及经验,为构建我国非缴费型养老金制度提供了理论基础和经验启示;其次通过回顾我国养老金制度变迁的过程,分析制度在发展过程中显现出的制度缺陷与不足等问题,提出了构建我国非缴费型制度的紧迫性、必要性和可行性;最后详细介绍我国非缴费型养老金制度的总体框架及其资金来源保障等。同时根据国际测算模型,对未来50年我国构建非缴费型养老金制度所需资金进行了测算。

本专著的创新之处在于:

1.理论方面的创新。在本书研究中,整合了社会学、经济学和管理学等学科的研究方法,将国际上非缴费养老金制度的改革经验及分析模型予以本土化修正,尝试以联合国的数据为基础,通过构建经济模型,对未来50年我国建立非缴费型养老金制度所需财务成本进行了测算。

2.应用方面的创新。我国当前的养老保障制度最不公平之处是缺乏具有底线公平的养老金制度。当务之急,有必要借鉴国际经验建立非缴费型养老金制度。深入分析我国基本养老保障改革和发展的缺陷,总结当前我国的高龄津贴、护理津贴以及城乡居民养老保险的基础养老保险等非缴费养老金制度试点经验,从而通过制度设计和创新,尝试构建非缴费养老金制度,这对于实现党的十九大提出的全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系,满足人民日益增长的美好生活需要的目标,具有重要的现实意义。

关键词:非缴费型养老金;国际经验;中国思考


[1] [奥]罗伯特·霍尔茨曼、理查德·欣茨:《21世纪的老年收入保障:养老金制度改革国际比较》,郑秉文等译,中国劳动社会保障出版社2006年版,第87—88页。

[2] Dodlova,M.,Giolbas,A.and Lay,J.,“Non-contributory Social Transfer Programs in Developing Countries:A New Dataset and Research Agenda”,Data Brief,No.16(c),2016,pp.51-64.