第二章 文献综述
第一节 国外研究进展
本专著通过梳理文献，发现国外的研究主要集中在以下几个方面：
一 非缴费型养老金制度实施条件研究
（一）可负担性和可行性研究
可负担性（affordability）和可行性（feasibility）是实施非缴费型养老金制度需要考虑的重要因素（Gorman，2005）。已有的研究表明，大部分的发展中国家能够以低于GDP 3%的财政支出来维持该项目（Willmore，2001；Barrientos & Lloyd-Sherlock，2003；Mc Kirmon，2005）。例如，尼泊尔的人均GDP尽管仅为233美元，属于贫穷国家（United Nations，2005），但也能负担普惠式的非缴费型养老金的支出，其财政支出占GDP的比重不到l%，成为许多老年群体最主要的经济来源（Gorman，2004；Willmore，2007）；纳米比亚现行的非缴费型养老金制度减少了上百万群众的贫困发生率，但财政支出占比不到GDP的2%（Help Age International，2004）；印度的家计调查式养老金制度占印度GDP的比重不到0.25%。非缴费型养老金所需成本会随着人口的增长而增长，但是只要人均GDP的增长高于人口的增长，项目花费占GDP的比重就不会上升（Willmore，2001）。
很多学者认为非缴费型养老金制度的实行需要有充足的财政做保障，质疑低收入国家无法负担，但也有大量学者从非洲、亚洲和拉丁美洲的实践中证明普惠式的非缴费型养老金制度在低收入国家是可负担的，具有可行性[1]。Hagemejer（2009）研究亚洲和撒哈拉以南非洲的12个国家，发现提供一个普遍的覆盖65周岁以上人群，水平为人均GDP的30%，所需成本为GDP的0.6%—1.5%[2]。国际劳工组织测算表明，在部分撒哈拉以南非洲国家实行一项基本的非缴费型养老金制度的财务成本仅占GDP的1%[3]。也有学者以50个中低收入国家为例，利用2010年联合国的数据，以养老金水平占人均GDP的20%为待遇水平，测算表明若领取年龄为60周岁，2010年大部分国家所需成本小于GDP的1.5%，只有7个国家超过2%：萨尔瓦多、哈萨克斯坦、特立尼达和多巴哥、牙买加、泰国、斯里兰卡和中国，而只有2个国家（中国和斯里兰卡）的成本占GDP的2.5%以上。如果申请资格年龄是65周岁，只有5个国家（萨尔瓦多、牙买加、泰国、斯里兰卡、中国）所需资金超过GDP的1.5%。如果资格年龄为70周岁及以上，占GDP的比重多不超过1%（Knox-Vydmanov，2011）。
从资金来源来看，纳米比亚采用税收方式，玻利维亚使用政府在私有化企业中的股份收益支持该项目，新西兰采用了累进税，巴西对在农村地区生产的产品进行征税，哥斯达黎加则是采用商品税和雇主缴费的方式，哥伦比亚使用了部分缴费型项目的基金（Gorman，2004；St.John & Willmore，2001；Schwarzer & Querino，2002；Bertranou，2002；Barrientos & Lloyd-Sherlock，2003）。
此外，还有呼吁使用国际捐赠的政策方式，例如，国际劳工组织呼吁从高收入国家募集资金用来扶持发展中国家的老年人，Charlton 和MeKin non（2001）建议应该将这些国家募集资金落实到位，用于扶持发展中国家的普惠式非缴费型养老金制度，这是一个合理的资金使用途径（Gorman，2004；ILO，2006）。
还有部分学者指出非缴费型养老金制度的可负担性问题不仅仅是由财政能力决定，也更多地涉及政治意愿。Barrientos（2004）指出各国可以通过转移来自其他领域的支出或通过税收增加政府收入，使非缴费型养老金能够负担得起和经济上可行。
（二）覆盖对象的选择方式：普惠式与调查式的选择
非缴费型养老金主要有普惠式与调查式两种类型，任何考虑实施非缴费型养老金制度的国家均需要核对预期领取者的年龄、居住身份或其他类似信息（Johnson & Williamson，2010）。当然，相对于普惠式（universal）养老金制度，调查式（means-tested）养老金制度需要政府掌握更多的信息，包括对领取者进行收入或者财产测试（Overbye，2005）。首先，这要求执行部门有较高的管理能力，故而在有些地区难以实现。其次，如果仅以收入为判断标准，会忽略其他影响老年人生活水平的因素，导致老年人更容易陷入贫困状态（Heslop，2002）。最后，调查式的养老金制度还可能会为腐败寻租打开大门（Shen & Williamson，2006）。因此，决定是否要采用调查式养老金制度取决于相关公共部门的执行能力。
相对来说，普惠式养老金制度更为公开、透明，不会产生腐败寻租等问题，能更有效率地覆盖受益人群，有效地降低贫困和社会不公平（Kildal & Kuhnle，2008）。其次，普惠式养老金制度执行成本更低，不需要进行定位和识别符合条件的人群，不需要太多额外决策（Holzmannn，2005）。
尽管反对普惠式养老金制度的学者们认为，太多的养老金被给予了并不需要的人，是无效率的表现，而通过家计调查可以更准确地将养老金集中配给到有需要的人群。但Heslop（2002）认为在一些地方，公共部门执行能力低、交通等基础设施不完备，使得家计调查的执行成本太高昂，抵销了通过准确定位而省下的花费，并且腐败、寻租、欺骗也增加了家计调查的成本。
二 非缴费型养老金制度建立的必要性研究
（一）非缴费型养老金制度有利于扩大养老保障制度的覆盖范围
在养老保障制度建立之初，大多数国家选择的是缴费型养老金制度，其核心在于权利与义务的结合，公民享受养老金待遇的前提是要缴费。通常中高收入国家中大部分老年群体有收入保障，而低收入国家仅能覆盖极小部分群体[4]，许多发展中国家的很大部分老年群体甚至未被养老金制度所覆盖[5]。其中，在撒哈拉以南的非洲国家和南亚地区，缴费型养老金制度的覆盖率仅有10%，即使是那些中等收入的国家，缴费型养老金制度的覆盖率也鲜有超过50%的，而低的养老金制度覆盖率往往导致更大范围的老年贫困。
通常，低覆盖率与缴费型养老金制度有直接联系，缴费型养老金制度将养老金的获得资格和福利标准与劳动者之前的缴费数额或历史工作记录相联系起来，通常仅仅更为适合那些在正式部门就业且有持续缴费能力的群体[6]。参保人往往是那些中高收入且拥有稳定工作的职员劳动者[7]，而某些贫困地区由于经济发展落后，收入水平低以及就业的不稳定等因素限制了参保率[8]，大量老年群体无法享受到有效的养老保障[9]。发展中国家农村地区的养老保障覆盖率低，主要是因为农村地区的非正式就业较多（Bertranou，2002），这也导致了国家养老金的低覆盖率。Meyer（2014）分析了“俾斯麦模式”的德国养老金制度与“贝弗里奇模式”在消除老年贫困方面的差异，强调了最低养老金和职业年金对消除老年贫困的重要性[10]。非缴费型养老金制度的明显优势在于有助于提高农民、妇女及其他非正规就业部门人员的养老保障水平，并扩大养老保障制度的覆盖面。无论是何种职业退休，抑或是退休前有多少在职收入，居民在老年时都能获得一定收入保障，这种功能是缴费型养老金制度所不具备的（Willmore，2006）。
其次，缴费型养老金制度的行政执行能力的强弱也会影响养老金制度覆盖率。因为该项制度的实施需要缴税、维持记录、管理缴费（Holzmannn et al.，2005）。部分人由于不信任政府执行该项目的能力，或者在当期因需要自己的收入而不选择将其用于未来的养老（Van Ginneken，1999）。
具体从各国实践来看，2000年至2010年，许多国家实施的非缴费型养老金制度对老年人的覆盖面显著增加。譬如玻利维亚1997年引入Bonosol非缴费型养老金制度，65周岁以上老年人均可以获得养老金[11]，自此后随着该制度的不断调整，以及其“Renta Dignidad”制度的改革，玻利维亚的老年人养老金覆盖面得到了大幅度的提高，从2000年到2009年，其非缴费型养老金的覆盖率从80.7%增加到90.5%。东帝汶实行普遍支持津贴，2000年至2011年，60周岁及以上人口的覆盖率从0.5%迅速上升到100%。通过降低2008年“高龄津贴”（1995年引入）的年龄限制，尼泊尔将覆盖率从33%提高到2010年的62.5%。正是因为非缴费型养老保障制度的推行，才使得南非养老保障的覆盖面在2000年时已达到88%，毛里求斯、纳米比亚等国甚至实现了100%的全覆盖[12]。基于相关研究，设计在政府可支付水平范围内的普惠式养老金被认为是发展中国家应对养老金甚至是社会保障覆盖率危机的重要途径[13]。
近年来，世界银行、国际劳工组织和国际助老会等国际组织和学者纷纷关注于用“非缴费型养老金”解决老龄化世界的覆盖率差距。国际劳工组织（2001、2012、2015、2017）多次倡议通过扩大缴费型养老金覆盖面、发展非缴费型养老金制度及发放特定津贴等方式，为体制外的群体及家庭提供保障。世界银行致力各国尤其是发展中国家养老金制度的改革，将“三支柱” 养老保障模式发展为 “五支柱” 模式[14]。国际助老会呼吁所有国家为60周岁及其以上人口建立非缴费型养老金，被认为是一个双赢的政策选择。
（二）非缴费型养老金制度有利于减轻老年人及其家庭的贫困程度
无论是在发达国家还是在发展中国家，老年人是易于遭受贫困的脆弱群体。老年群体随着年龄的增长，健康恶化和残疾的影响会导致老年人更加贫困。要减少贫困，不仅需要考虑经济增长，还要实行有效的收入分配政策。非缴费型养老金制度作为一项政府干预收入分配的政策，其制度设计的出发点是加强对老年群体及其家庭的收入保障，减少他们的贫困，实际上，一些建立非缴费型养老金制度的国家，其贫困发生率均有了显著的下降。
国际劳工组织和世界银行认为普惠式非缴费型养老金是缓解老年贫困的有效手段（World Bank，1994；Holzmann and Hinz，2005；ILO，2010）。从长期来看，非缴费型养老金可以减少贫困，因为其鼓励贫穷的家庭给孩子投资教育和健康，阻止贫困的代际转移。另外，由于非缴费型养老金更好地将社会保障制度扩展至低收入人群[15]，对于非正规就业人口获取社会保障尤为有效，尤其是普惠式的养老金制度，基本可以实现全覆盖。
非缴费型养老金制度对于减轻老年人及其家庭的贫困和脆弱性有显著的贡献（Barrientos，2003）。拉美地区实行的非缴费型养老金充分证明了这一点。作为世界上基尼系数较高的地区之一，拉美地区存在广泛的绝对贫困和赤贫现象。以巴西为例，从贫困广度上讲，有学者比较了1990—2000年拉美四国的非缴费型养老金的减贫效果，其中1999年巴西的赤贫率降低了95.5%，总贫困发生率也降低了近30%，2000年智利的赤贫率降低了69%，总贫困发生率也降低了近18.7%。[16]
Dethier 等比较了18个拉美国家全部人口和60周岁及以上年龄的老年人口的贫困发生率，除阿根廷、巴西、智利、尼加拉瓜、巴拿马、乌拉圭6个国家外，其他12个国家的老年贫困率均高于总人口贫困率（图2-1），他们认为主要是由于这6个国家的非缴费型养老金制度比较完善，有效地减少了老年贫困，当贫困线为国家人均收入中位数的1/2时，阿根廷的老年贫困率减少了68.5%，巴拿马的老年贫困率减少了64.3%，乌拉圭的老年贫困率减少了70.9%[17]。毛里求斯自1950年以来一直拥有普遍的非缴费型养老金，如果没有普惠式养老金，老人的贫困率将比年轻人多30%，而不是实际的贫困率6%（Kaniki，2007）。就南非的非缴费型养老金而言，Samson（2006）研究发现包括老年人在内的家庭中，普惠式养老金制度减少了54%的老年贫困，对于独居的老年人来说，贫困差距几乎是消失了[18]。
图2-1 拉美18个国家的人口贫困率
注：根据Jean-Jacques Dethier，Pierre Pestieau and Rabia Ali，“Universal Minimum Old Age Pensions：Impact on Poverty and Fiscal Cost in 18 Latin American Countries”，Policy Research Working Paper 5292，The World Bank，2010，p.13整理。
非缴费型养老金制度可以减少生活贫困老人的贫穷程度。例如，55%的智利非缴费型养老金领取者从极度贫困转为贫困人口，45%已经脱离了贫困。许多发展中国家，如印度尼西亚、纳米比亚、南非、尼泊尔等，贫困家庭中老年成员的养老金收入是最主要的收入来源（Gorman，2004）。Giang & Wade（2009）使用越南2004年住户调查数据，模拟养老金制度对老年贫困和整个社会福利的影响，发现非缴费型养老金有效地降低了贫困发生率，尤其是在农村地区，采用这项制度是降低老年贫困最有效的方法。[19]在阿根廷，如果没有非缴费型养老金制度，老年绝对贫困的发生率要高达16%（Barrientos & Lloyd-Sherlock，2002）；在巴西，收到养老金补助的家庭的贫困发生率要减少18%，南非减少12.5%（Barrientos，2005）。Bertranou（2004）等在对拉美5国（智利、巴西、阿根廷、哥斯达黎加和乌拉圭）的考察中发现，税收融资型的救助性养老金制度降低了这几个国家的贫困率。Barrientos & Lloyd-Sherlock（2002）通过对巴西和南非的非缴费型养老金制度的研究发现，其对于降低老年人及其家庭的总体贫困发生率和脆弱性有着显著的效果[20]。
三 非缴费型养老金制度的其他方面影响
非缴费型养老金制度可能会对老年人的生活安排产生影响，因为获得养老金，可能选择不与家庭其他成员共同居住（Bertranou，2004）。Engelhardt和Gruber（2005）曾用1968年至2001年的美国人口调查数据研究发现，社会保障的获得使得老年群体的生活安排发生了极大的改变，具体表现为共同居住的比例从1967年的34%降到1982年的24%，此后一直稳步下降[21]。Ginneken（2003）和Overbye（2005）认为家计调查式养老金制度有可能会降低人们的工作积极性和储蓄，使其更倾向于从事非正式的工作。Filho（2008）发现养老金收益使巴西老年人参加工作的概率下降了38%，使在业者的周工作时间平均减少了22.5个小时。
Galiani等（2013）使用墨西哥在非缴费型养老金制度开始实施前后的两年数据（2007年和2008年），对老年群体的劳动行为进行了研究，结果表明该项目使得老年人倾向于退出正式的劳动部门，选择从事家庭劳动生产等无薪酬的非正式劳动工作[22]。
非缴费型养老金制度对劳动供给（Bertrand et al，2003；Posel et al，2006；Ardington et al，2009）、家庭结构（Edmonds et al，2001）、贫困和家庭福利（Duflo，2003；Edmonds，2006；Brarrienttons，2003）、消费（Fan，2010；Blau，2008；Case and Deaton，1998）、家庭其他成员（Case and Deaton，1998；Duflo，2003；Hamoudi and Thomas，2014）等产生影响。研究的主要结论显示，养老金收入降低了老年人的劳动供给，增大了家庭中青年人口外出务工的概率，改变了家庭结构，挤出了私人转移支付，减少了家庭贫困的发生，改善了家庭成员的健康和营养状况。
非缴费型养老金制度对小孩的抚育、健康状况以及教育产生了积极影响。非洲的一个问卷调查表明，65周岁以上的非洲女性，其中有83%在照管小孩，非缴费型养老金可以使小孩从中大大受益。南非的研究表明，获取非缴费型养老金家庭与小孩的身高呈正相关，即一个可获得非缴费型养老金的家庭，其小孩的身高平均增加3—4厘米[23]。Filho（2008）发现巴西非缴费型养老金制度的实施显著降低了学龄女童的劳动参与率，提高了其入学率。
非缴费型养老金的获得有利于改进养老金受益人的身体状况。在那些老人身体健康状况较差的家庭中，非缴费型养老金的转移至少可以保证老人获得一个最基本的护理或其他保障，进而降低被虐待的风险。Galiani等（2013）[24]在墨西哥对老年人的一项现金转移支付项目进行调查研究，根据年龄段、项目的覆盖人群区分不同的目标群体，采用准实验的设计方法，实验结果发现抑郁得分在项目实施后降低了12%，老年人的身心健康状况得到极大的改善。此外，这项制度还能提高老年人在家庭中的地位。因为老年人通常被认为是贫困的高发群体，需要依赖其他家庭成员，但这项制度能够使他们避免成为家庭成员的负担（Gorman，2004）。