第一章 绪论
第一节 研究背景和意义
人口老龄化是一个全球性问题，无论是发达国家还是发展中国家，都不同程度地面临着人口老龄化的挑战。据联合国统计数据显示，2015年全世界60周岁及以上人口为9.01亿人，占世界总人口的12.3%，60周岁及以上人口正以每年3.26%的速度增长，到2030年将达到14亿人，2050年将达到21亿人，占世界总人口的比例将上升至21.5%，全球约80%的国家将进入老龄化社会[1]，而且到那时，全世界80%的老人将生活在中低收入国家（世界银行，2016）。为了保证所有老年群体能够获得一定的养老金收入以安享晚年，各国政府纷纷建立养老金制度，但绝大多数是以缴费型养老金制度为主。
从世界范围来看，尽管缴费型养老金制度历经一百多年的改革、发展和完善，基本上能够为老年群体提供基本的收入保障，但因为该制度将养老金领取资格与以前的缴费或工作历史联系起来，被证明很难满足非正规劳动力市场经济的需要（Dethier，2007；Galiani and Weinschelbaum，2012；Palacios & Sluchynsky，2006；Willmore，2007）[2]。特别是随着人口老龄化加速、劳动力市场变化（正规就业减少，非正规就业增加）、经济增长缓慢（失业人数增多，养老保险缴费人数减少），缴费型养老金制度的压力不断增大。无论是从扩大养老金制度覆盖范围、保障老年收入，还是从减贫效果等方面来看，缴费型养老金制度都具有不可克服的缺点。而此前一直处于默默无闻状态的非缴费型养老金制度因为在毛里求斯、巴西、智利、南非等国的实践证明了其在扩大覆盖面、减少贫困、增进社会公平和福利等方面具有较大的优势，而重新获得一些重要组织和机构的认可（OECD、UNDP、ILO、World Bank、Help Age International等），并在这些组织和机构的推动下，迅速发展起来，截至2015年年底，全球已有113个国家和地区建立了非缴费型养老金制度。
最有代表的是在总结若干国家实践经验的基础上，世界银行于2005年出版了一部重要报告——《21世纪的老年收入保障——养老金制度改革国际比较》，该报告提出了一个重要思想，即扩展养老金三支柱的思想，进而提出了五支柱的概念和建议。世界银行认为任何完整的退休养老金制度都应提供最低水平保障的非缴费型“零支柱”。[3]非缴费型“零支柱”养老金制度是世界银行养老金模型中的基础层，旨在缓解老年贫困，保障老年群体最低生活，是公共养老金体系的基础环节，该制度自提出以来，在世界各国广泛应用。在运用过程中，不同国家根据自身的实际情况赋予“零支柱”不同的名称。
国际劳工组织（以下简称ILO，2017）研究发现，发展中国家建立非缴费型养老金制度的数量呈现显著激增趋势，尤其是一些国家存在很高的非正规就业群体，这些国家成功地引入非缴费型养老金制度作为老年群体收入保障的底线。[4]
无论是基于学理还是国际经验，政府举办的公共养老金制度应当实行统一制度、统一政策、统一管理，这既符合国民养老金基本权益的公平原则，也符合制度运行的效率原则。[5]人人老有所养，是国家发展的重要民生目标，也是我国到2020年实现人人享有社会保障十分重要的衡量指标。国内外的理论研究和实践表明，以缴费型为主体的基本养老保险制度无论多么发达，无论覆盖面如何广，都不可能真正实现无一遗漏的全覆盖，因为总会有些人由于各种原因被遗漏或者被排斥在制度之外。在我国现阶段更是如此，大量年逾60周岁的城乡老年人并未被任何养老保险制度覆盖，他们不可能再通过缴费型养老保险制度来解决养老金来源问题，而他们中的一部分人又确实需要有养老金才能维持其相应的老年生活，人均预期寿命的持续延长，使这一部分老年人对老年收入保障的需求更加迫切。同时，即使是现在的中青年人，也可能因为自我雇用、灵活就业、失业、病残等多种原因而未能参加基本养老保险制度，对于这样一部分人，不可能违反基本养老保险制度权利与义务结合原则，将其纳入基本养老保险制度，而是需要另行设计相应的制度安排，帮助他们解决老有所养的问题。[6]
作为世界上最大的发展中国家之一，中国面临着前所未有的人口老龄化问题。第一，中国是老龄人口规模最大的国家。据全国老龄办数据，截至2017年年底，我国60周岁及以上老年人口有2.41亿人，占总人口的17.3%。第二，中国是老龄化速度最快的国家。从成年型社会到老龄化社会，法国用了115年，美国用了60年，日本也用了30多年，而中国只用了18年。目前中国每年老年人口的增长率在3.5%左右。第三，“未富先老”，发达国家在进入老龄化社会时，人均GDP在5000—10000美元，而这个数据在1999年年底的中国仅为850美元。[7]第四，在中国，人口老龄化所伴随的经济、社会的变迁，包括家庭结构、代际关系变化、传统孝道的没落等，减弱了传统意义上老年人和子女的纽带，造成“空巢”老人、独居老人和农村留守老人家庭增多，加剧了人口老龄化和老年贫困问题的复杂性。无论从绝对贫困还是相对贫困来看，老年群体都是属于弱势群体，因此，在我国老年保障有着更为迫切的现实意义。
然而，我国当前的养老保障制度并不完善，养老保障制度呈现严重的制度分割和碎片化，覆盖面有限，保障力度低。目前制度主要覆盖的是城市中正规就业的群体，而非灵活就业人员、农民工、残疾人等弱势群体，虽然城乡居民养老保险一定程度上弥补了制度的不足，但是补贴标准低，参保积极性不高，尤其对农村老人而言，土地和家庭保障功能的弱化，未来将可能导致更多的老年贫困。2008年我国民政部提出的“有条件的地区可建立困难老人、高龄老人津贴制度”，可以看出我国的高龄津贴制度具备了非缴费型养老金制度的雏形，但距离真正意义上的非缴费型养老金制度还有一定距离。
目前中国虽跃居为世界第二大经济体，但人均收入水平还远低于世界平均水平，甚至低于非洲一些国家。1968年，日本GDP超过1000亿美元，超越西德成为全球第二大经济体，当时日本人均GDP超过1000美元，人均GDP排在世界第20位。2010年8月，商务部在新闻发布会上表示中国人均GDP仅为3800美元，在全球排名第105位。此外，与2010年经济增长强劲的巴西、俄罗斯等国相比，中国的人均GDP也相对落后。根据世界银行统计数据，巴西2009年的人均GDP为8121美元，俄罗斯2009年的人均GDP为8684美元。2017年，在金砖五国中，中国以12.238万亿美元的GDP总量稳居第一。第二位为印度，GDP总量达到了2.597万亿美元。第三位为巴西，GDP总量约为2.0555万亿美元。第四位为俄罗斯，GDP总量约为1.58万亿美元。最后为南非，GDP总量接近3500亿美元。虽然中国GDP总量远超其他四国，但在人均GDP上稍显落后。世界银行公开的数据显示，2017年俄罗斯以人均GDP约1.07万美元拔得头筹。第二是巴西，人均GDP约为9820美元。第三是中国，人均GDP约为8900美元。第四是南非，人均GDP接近6200美元。第五是印度，人均GDP不到2000美元。
最为重要的是，中国还是一个发展极不平衡的国家，地区之间、城乡之间、职业群体之间存在极大差异。这种社会经济结构决定了在构建多层次养老保障体系的同时，应以底线公平为价值理念，打破身份界限，建立起中央统筹的，一种覆盖全体国民、体现公平同时政府财政责任到位的、水平适度的非缴费型养老金制度，以保障那些低收入和社会弱势群体的基本生活。而当前我国着力构建的多层次养老保障体系，从其内涵来看，着力构建的核心在于养老保险而非养老保障，忽视了面向全体国民、维护底线公平、具有兜底作用的非缴费型养老金制度。
在我国养老保险制度改革困难重重的背景下，非缴费型养老金体系的提出无疑为我国养老保险制度的改革提供了较好的借鉴思路。本专著试图通过论述世界非缴费型养老金的发展概况和运行机制，以及部分国家的实践，结合我国实际情况，总结我国养老保险改革实践中积累的经验和所遇到的问题，对我国构建非缴费型养老金制度进行深层次探讨研究。