统筹做好全面脱贫与乡村振兴有效衔接（代序）

魏后凯

打赢脱贫攻坚战，如期实现全面脱贫，这是党中央向世界作出的庄重承诺，也是实施乡村振兴战略的基础和重要前提。最近，习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上明确指出，要“接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接，推动减贫战略和工作体系平稳转型，统筹纳入乡村振兴战略，建立长短结合、标本兼治的体制机制”。接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接，是脱贫攻坚与乡村振兴交汇和过渡时期的一项重大战略任务。要圆满完成这一任务，必须科学设置接续和衔接的过渡期，准确把握有效衔接的丰富内涵，把有效衔接与平稳转型有机结合起来，在有效衔接中做好平稳转型，在平稳转型中巩固有效衔接，推动形成制度化、常态化的长效机制。

一 科学设置接续和衔接的过渡期

打赢脱贫攻坚战是中央提出的三大攻坚战之一，其目标是到2020年确保现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困；而乡村振兴战略是党的十九大提出的七大战略之一，其目标是到2050年乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。虽然二者在实施时间、对象和贫困瞄准上有所不同，但其目标具有一致性，都是实现共同富裕，需要保障工作连续性和阶段性统一。全面脱贫是确保全面建成小康社会的底线要求和硬任务，乡村振兴则是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的重大战略举措。在两大战略交汇和过渡期，必须接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接。

目前，我国脱贫攻坚已经取得决定性成就，到了最后的冲刺阶段。按照现有进度，应该能够也有信心如期实现全面脱贫的目标。但是，要做好全面脱贫与乡村振兴有效衔接，推进减贫战略和工作体系平稳转型，将是一个渐进的接续过程，需要设置一个接续和衔接的过渡期。一方面，虽然脱贫攻坚目标任务可以如期完成，但目前脱贫质量还需要全面提高，脱贫成果需要全面巩固。一些已脱贫人口和已摘帽贫困县内生动力不足，尚未形成稳定的减贫长效机制。另一方面，目前脱贫攻坚的任务还很艰巨，需要全面解决剩余贫困人口的脱贫和贫困县的摘帽，集中兵力打好深度贫困歼灭战，还需要制定实施2020年后的减贫战略和政策，逐步将减贫纳入常规贫困治理轨道。

接续和衔接过渡期的设置，必须考虑成果巩固、平稳转型和有效衔接等多方面因素，既不能太短，也不宜过长。如果时间太短，不利于巩固脱贫成果和提高脱贫质量，也不利于系统谋划2020年后的减贫思路。在完成脱贫攻坚任务后，不仅需要制定实施巩固脱贫成果、减少相对贫困的制度安排和政策措施，还需要统筹考虑国家减贫战略的转型和新旧政策的衔接。如果过渡期太长，将不利于乡村振兴战略的全面实施，也不利于尽快建立减少相对贫困的长效机制。从目前情况看，设置3—5年的过渡期是比较合适的。即在“十四五”期间，完成全面脱贫与乡村振兴的接续和衔接工作。

接续推进有效衔接需要交好接力棒，分阶段梯次推进。一是分阶段安排。2020年前，以脱贫攻坚为重心，将乡村振兴举措全面融入脱贫攻坚行动之中，做好脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接；在过渡期内，统筹做好全面脱贫与乡村振兴衔接工作；过渡期之后，把农村减贫纳入乡村振兴战略，并将“三农”工作重点转移到乡村振兴上来，实现减贫战略和工作体系平稳转型。二是分梯次推进。有条件的发达地区要率先实现工作重点转移和减贫转型；其他非贫困地区，2020年后要尽快实现重点转移和减贫转型；贫困地区在过渡期内，重点巩固脱贫成果，提高脱贫质量，过渡期后实现重点转移和减贫转型。

二 准确把握有效衔接的丰富内涵

在交汇和过渡期内，统筹做好全面脱贫与乡村振兴有效衔接，具有十分重要的意义。一方面，脱贫攻坚是乡村振兴的优先目标和重要前提，它弥补了乡村振兴的最突出短板，将为实施乡村振兴战略奠定坚实基础。脱贫攻坚以建档立卡贫困人口和贫困地区为对象，虽然解决了农村绝对贫困问题，但要形成稳定脱贫的内生动力，还需要依靠乡村振兴建立更长效的减贫机制。另一方面，乡村振兴是脱贫攻坚的接续战略，是对全面脱贫成果的巩固和提升，它有利于激发农民增收致富的内生动力，形成稳定减贫的长效机制。统筹做好有效衔接，可以促使二者实现互促共进、平稳转型，避免出现“两张皮”现象。

全面脱贫与乡村振兴有效衔接是一个多层次、多领域、多视角的综合衔接概念。从实施路径看，乡村振兴包括乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴，而脱贫攻坚也有产业扶贫、人才帮扶、文化扶贫、生态扶贫和党建扶贫，需要打通二者之间的衔接渠道，实现相互交融、相互促进。从主要内容看，应着重做好观念、规划、体制机制和政策的有效衔接。在观念衔接上，要传承并发扬“精准”理念，实现由“被动扶”到“主动兴”的转变，全面激发农民的内生动力。无论是对农业的支持保护还是对农村地区的支持，都应实行“精准支持”。在规划衔接上，要将巩固脱贫成果和新减贫战略纳入“十四五”规划和乡村振兴战略第二个五年规划，做好时序和内容衔接。在体制机制衔接上，要借鉴脱贫攻坚形成的领导体制和工作机制，不断丰富和完善乡村振兴体制机制，激发市场、主体和要素活力。在政策衔接上，要从实际出发，采取差别化的办法，对脱贫攻坚的特惠性政策实行分类处置，促使其向常规性、普惠性、长期性政策转变。特别是，在交汇和过渡期内，新出台的全面脱贫措施要考虑可持续性，有利于增强内生动力，为今后纳入乡村振兴战略奠定基础。

全面脱贫与乡村振兴能否实现有效衔接，将事关全面建成小康社会和全面建设社会主义现代化国家大局。在新形势下，判断二者衔接是否有效主要有三个标志：一是减贫战略和工作体系顺利实现平稳转型；二是新的减贫战略和政策框架初步形成，并纳入乡村振兴战略和相关政策中；三是全面脱贫成果进一步巩固，脱贫质量全面提升，已脱贫人口稳定脱贫，返贫和新增贫困人口得到有效防止。这将为下一步全面激发内生动力，加快农业农村现代化奠定坚实基础。

三 在转型中扎实做好有效衔接

从某种程度上讲，接续推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接，就是按照乡村振兴战略的要求，稳步推进减贫战略和工作体系转型以及扶贫资金转向。要在实现转型的过程中扎实做好有效衔接工作。

首先，稳步推进减贫战略的转型。在完成脱贫攻坚目标任务后，我国的减贫战略将由绝对贫困治理向相对贫困治理、由收入贫困治理向多维贫困治理、由超常规扶贫攻坚向常规性贫困治理转变。解决农村相对贫困问题是乡村振兴战略的重要目标之一，需要将其纳入乡村振兴战略，逐步建立农民持续稳定增收和减贫的长效机制。在这种战略转型过程中，关键是建立长短结合、标本兼治的体制机制。对于那些短期性问题，要尽快在交汇和过渡期内解决；对于那些长期性问题以及脱贫后待完成的任务、工程、项目等，要统筹纳入乡村振兴战略，分阶段逐步解决。

其次，稳步推进减贫工作体系的转型。我国脱贫攻坚所以能够取得举世瞩目的显著成效，最为关键的是充分发挥中国特色社会主义制度优势，建立了一套完整的减贫工作体系，包括组织领导、驻村帮扶、资金投入、金融服务、社会参与、责任监督、考核评估等制度体系。这些制度为乡村振兴提供了有益的经验借鉴，有的可以直接或者经过改造延续过去，有的则可以提供重要的参考。目前，脱贫攻坚中的一些有效做法，如明确党政一把手是第一责任人，要求省、市、县、乡、村五级书记一起抓，实行中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制等，已经被吸纳到乡村振兴战略中。

最后，有序推进扶贫资金的转向。近年来，我国各级政府投入了大量的扶贫资金，仅中央专项扶贫资金就从2015年的461亿元增加到2019年的1261亿元。2020年，中央财政将继续较大幅度增加中央专项扶贫资金规模，新增资金向受疫情影响较重地区适当倾斜。为体现农业农村优先发展的总方针，各级政府应进一步加大乡村振兴资金投入，建立财政投入稳定增长机制，确保乡村振兴财政资金投入有大幅增长，其增速明显高于一般公共预算支出增长速度。全面建成小康社会后，国家扶贫资金投入在保障巩固脱贫成果的基础上，要转移到支持包括减少相对贫困在内的乡村振兴上来。同时，要推广贫困地区的经验，对政府各种涉农财政资金进行整合，充分发挥综合效应。

四 对现行脱贫政策实行分类处置

在脱贫攻坚过程中，从中央到地方，各级政府都制定实施了一系列政策措施，形成了较完整的政策体系。2020年后，要对现行脱贫政策进行全面梳理，并对其适应性进行科学评估，按照“四个一批”的原则实行分类处置。一是保留一批。对于基础设施、公共服务、人居环境整治、扶贫公益性岗位、控辍保学等政策措施，可直接纳入乡村振兴的常规性政策中。二是延期一批。对于易地扶贫搬迁等政策，尚需要做好后续扶持工作，资金和政策支持需适当延长一段时间。三是整合一批。对于产业扶贫、扶贫就业车间等措施，在调整升级后可纳入乡村振兴的常规性政策中；对于保障兜底、医疗扶贫等措施，在经过改造完善后应纳入统一的社会保障体系，但应防止过度保障和过度医疗问题。四是取消一批。主要是指那些临时性或者已经完成历史使命的政策措施，如贫困户危房改造扶贫政策等。

同时，要高度重视扶贫资产的后续经营管理。长期以来，各级政府、金融机构和社会力量将大量资金投入扶贫领域，在全国形成了规模庞大的扶贫资产，包括基础设施、公共服务、产业发展（资产收益）以及易地扶贫搬迁类资产等。这些扶贫资产大多产权、责任、利益不够明晰，后续管理机制尚未建立。当前应尽快开展清资核产工作，明确扶贫资产的所有权和收益权，加强后续经营管理、维护和监督，切实保障集体和农民的合法权益。还有的如光伏产业主要是靠政府支持或补贴维持的，如何增强其市场竞争力将成为关键。

此外，要将现行贫困县政策整合到欠发达地区发展政策中。近年来，中央再三重申，对贫困县摘帽实行“四不摘”政策，即不摘责任、不摘政策、不摘帮扶、不摘监管。在过渡期内，宜采取分类渐次弱化的办法，对面临困难的已摘帽贫困县尤其是深度贫困县给予资金和政策扶持，以增强其内生发展动力。为促进区域协调发展，在过渡期之后，应综合考虑相对贫困发生率、基本公共服务水平、居民人均收入、人均财政收入等指标，精准划定欠发达地区，制定实施欠发达地区发展政策，并将现行贫困县政策整合后纳入其中。