第一节 文献综述
本项研究所涉的既有知识存量十分丰富、庞杂，从理论的层次性来看，大致可以分为三类，第一类是为基层政府职能研究提供方法论来源的文献，包括社会学的、政治学的和经济学的相关理论分析与探讨。第二类为不同视角从总体上研究基层政府职能的有关文献。包括基层政府的行为逻辑及其相应的基层治理的结构特征与过程的分析，基层政府职能的案例研究、实证分析及理论探讨，中国基层政府职能的体制背景及其嵌入其中的经济社会机制分析等。第三类为直接以农业现代化为背景条件讨论基层政府职能的有关文献，包括“基层政府在农业现代化进程中应扮演的角色与应发挥的作用”、“农业现代化进程中基层政府职能的诊断与评价”等相关文献。
一 基层政府职能研究的方法论来源
从基层政府职能研究的理论基础与方法来看，社会学主要是国家与社会的二元分析、国家权力对社会运行机制的影响等有关理论；政治学主要是国家与公民的关系、行政部门间关系、行政层级关系等有关理论；经济学主要是政府与市场的关系、政府行为的经济效应分析等有关理论。
（一）政府职能研究的社会学方法
在社会学的视角下，国家政权是社会运行的重要元素之一，它对社会关系、个体或组织角色具有举足轻重的影响，但国家政权本身也是一个建构过程，不同时期和不同社会条件下，国家政权的性质、特征和实质影响力也各不相同。张静以乡村公共性社会关系的性质为主线，讨论乡村公共事务中的组织、角色、行为和规则。她经过大量访谈资料的整理和经验材料的分析发现：村中的决策既不服从统一的国家法制，也不是农民意志的体现，还不是少数乡村精英的意志，而是村中主要政治力量博弈的结果，其中国家法制、农民意愿和其他可资利用的政治资源都在博弈中发挥特定的作用，发挥怎样的作用则由特定情势决定，因而这种利益政治规则具有很大的不确定性，而中国农村公共关系与个人关系也不能严格区分，她认为中国农村自治与官治不是互斥的，自治需要以国家政权建设为前提，自治是建立在公民权利的基础上，没有国家政权建设发育公民权利，农民不善于不懂得充分运用公民权利，国家政权让渡出来的治理权将会落到少数乡村精英手上，只会是一种正式的官方威权统治与非正式的威权管制的相互斗争、妥协和利用，农民在其中只会个别地短暂地受益。[1]进一步，她运用社会学的“结构—制度”方法，以税费改革前的乡村社会为背景，辨析乡村社会的权力结构及其性质，解释乡村冲突的结构和制度性来源。由于国家权威的干预与破坏原有乡村秩序的国家政权建设改变了卷入地方事务的原精英身份，使其成为为官制服务并被官制支持的基层组织，从而使基层组织与社会利益之间的关系松弛，本应是公共服务者的基层组织及其精英异化为掌握公共资源的垄断经营者，基层政权的服务、经营角色不分，税款与利润不分，从而导致了基层社会矛盾的迸发。国家政权建设须以新的治理原则为基础建立政府组织，一系列制度建设支撑、规范和服务它，从而确保国家权威能得到持续的社会支持，公民权能和国家权能互为建设性塑造。[2]张静对基层政权及嵌入其中社会关系的分析和判断，深化了对基层治理的理解，既有利于更加准确地理解基层政权的运行机制，也有利于更加客观地认识到制度、政策甚至强制性的国家权力发挥作用的前提条件。
贺雪峰发现在资源下乡过程中，为防止基层滥用，国家制定了越来越多的具体使用规范，从而限制了基层治理主体的主动性，造成基层治理中的形式主义和内卷化。[3]贺雪峰的这一发现虽然也是站在国家与社会关系的这一理论立场上，但更加详细地审视了资源下乡的微观过程，揭示了特定政策实施中基层实践的服务主体性问题。而在农业现代化进程中，农民的主体性是广受关切的问题，他的这一研究仍然对本项研究有方法论借鉴意义。付建军从国家政权建设的角度，通过具体案例讨论了大学生村干部对农村社会现代化的影响，认为大学生村干部作为国家力量的精英下乡有利于形成对农村精英手中权力的制约，改造原有的农村基层政权，使之趋向于现代官僚体系。[4]虽然该项研究仅强调大学生村干部对农村原有精英的权力制约，但通过案例展示国家政权下乡与精英下乡相融合的大学生村干部制度，有利于进一步发现基层治理中各种正式权力与非正式权力的运行机理。
周雪光等主编的《国家建设与政府行为》一书分国家建设与治理模式、国家建设与资源配置、国家建设与社会治理三个单元，分别收录了该领域有影响的文章。国家建设指有关现代国家及其功能形成、演变的过程。周雪光以中央权威与地方权力间关系、国家与民众的关系为线索分析国家治理模式，认为维系中国权威体制的核心组织机制是科层制度和观念制度。虽然决策统一性与执行灵活性之间的动态关系、政治教化的礼仪性、运动型治理机制等能部分解决治理难题，但从根本上解决权威体制与有效治理之间的矛盾需要在制度安排上另辟蹊径。冯仕政对中国国家运动的形成与变异进行了基于政体的整体性解释，认为国家运动实际上是国家意欲尽快推进社会改造而又缺乏足够的有效手段时不得不采取的社会动员策略，国家运动的发生需同时具备三个条件：国家对社会改造有强烈抱负或面临强大的绩效合法性压力；国家的基础权力严重滞后；国家专断权力很大。刘世定对政府渗透商会进行了分析，这种渗透既满足了政府对商会再组织化的需求，也一定程度上提升了企业主的社会地位。周黎安、王娟以清代海关治理为例，讨论了行政发包制与雇佣制在考核、监督和内部控制与人员激励方式上的差异。第二单元政府与资源配置主要讨论了项目制的运作机制、治理逻辑、效果（后果）与局限等，相关文章下文将会有单独的评述。第三单元政府与社会管理共有五篇文章。曹正汉等人的文章对身份权力及其竞争制约中国社会组织发展进行了实证检验；张永红、李静君概括了基层政府吸纳民众抗争、制造同意的三种方式；欧阳静考察了基层官员晋升中关系运作现象；黄晓春通过某街道一门式电子政务中心的案例讨论了技术治理的运作机制，他认为技术的魅力在于它提供了一种解决组织问题的空前弹性，重组了运行机制却不打破既有结构，但这种弹性空间需要特定的组织和制度安排予以支持。[5]三组具有代表性的文章分别从不同侧面讨论了国家建设与政府行为，揭示了特定治理模式、行为方式甚至技术手段对国家权力、社会关系的影响，从而有利于理解政府行为的结构性特征。
郁建兴、高翔提出了农业农村发展中的政府与市场、社会关系的一个分析框架，认为政府应界分与市场、农村社会组织之间的行为边界，在充分尊重市场配置资源的基础性作用、尊重农村社会自主管理的基础上，体现政府职能的兜底特征，政府在构建市场、社会运行的基本制度、匡正和补充市场、社会失灵、培育市场、社会主体等职能中需要进行逻辑先后排序。[6]这一分析虽然是一个宏观视角的讨论，无法直接切入基层职能分析之中，但根据这一分析框架，有利于对农村治理主体进行类型化区分，从而有利于明确详尽地讨论各治理主体的职能，其中包括基层政府的职能。燕继荣基于国家与社会关系的视角，从治理结构的方面梳理了善治理论的逻辑演进，阐明社会自治基础上的“协同治理”应该是公共治理和社会管理创新的方向，应建立集体决策和共同参与制度，加强公共选择和公共博弈，实现责任共担，利益分享，权力协同。[7]这一分析特别强调社会自治力量，而自治组织在农村及农业现代化进程中发挥着举足轻重的作用。郁建兴、燕继荣等人的文章把政府与社会的关系作为界定政府职能的参考标准，对政府应该履行什么样的职能作出了判断，从而直接为政府职能的规范分析提供了有益信息。
周飞舟通过对税费改革过程中政府间财政关系的考察，发现过去一直依靠从农村收取税费维持运转的基层政府正在变为依靠上级转移支付，基层政府的行为模式由过去的要钱、要粮变为跑钱和借债，基层政权从过去的汲取型变为与农民关系更为松散的悬浮型。[8]李汉林、李路路从资源和交换的角度分析中国单位组织中的依赖性结构，认为中国的单位组织并不仅仅是一种纯粹的社会组织，更多地表现为一种组织化的统治形式和工具，是国家实现统治的一个重要的中介环节，在中国单位组织中资源与依赖交换过程具有全面性、强制性和政治性。[9]周飞舟、李汉林等提出的“悬浮型”政府、“单位制”是对中国特定社会关系的高度概括和定性判断，已在政治学等有关学科领域产生了广泛影响，已经能够直接作为概念工具加以运用，此后有不少文献直接以此作为分析工具。
肖瑛把“制度与生活”作为“国家与社会”的替代性视角来考察中国社会的变迁，认为“国家与社会”的视角忽略了西方社会学理论严肃和复杂的假设，仅仅注意社会变化的特定碎片部分，仅仅强调国家与社会的二元互动，忽视了其中的正式权力之外的各种关系。制度与生活视角的建构和运用旨在通过对制度实践中正式制度代理人与生活主体互动的复杂机制的洞察，一方面分析中国正式制度变迁的实际逻辑和方向，另一方面找寻民情变动的机理，以期把握中国现代国家建设的总体性脉络。[10]肖瑛对国家—社会二元分析的修正与扩展在方法论上具有增量价值，一方面有利于在国家与社会关系的宏观分析中，融入更多的微观要素，另一方面有利于把众多基层治理中的案例用统一的逻辑串联起来，从而拓宽理论升华通道。康晓光、韩恒以“行政吸纳社会”这一概念概括当前中国大陆国家与社会关系的结构特征。行政吸纳社会主要有“限制”“功能替代”和“优先满足强者利益”三种方式，在“行政吸纳社会”的体制中，国家与社会不是分离，更不是对立，而是相互融合。[11]康晓光、韩恒对国家—社会关系结构特征的概括有利于加深对中国社会经济体制的理解，“行政吸纳社会”这一分析工具也得到广泛的运用。
社会学的有关文献在分析方法上主要是国家—社会二元分析的应用、修正和补充，对基层社会关系、基层政权的性质与特征、国家政权建设的理论与实践、中国体制的典型特征和中国政府的行为特征等进行了广泛的分析，所涉主题丰富，文献众多，它们对基层政府职能研究在理论或方法论上的主要贡献体现在：不少文献较为清晰地呈现中国的社会结构特征，从而便于理解中国国家政权建设的来龙去脉；它对基层政府的一些定性判断（如“悬浮型”政府等）可以作为分析起点或直接作为分析工具使用，从而有利于简化有关分析；以国家—社会二元分析为基础的理论扩展能够吸收大量新的分析方法，能够多角度理解社会运行机制，有利于发现除政府之外的其他治理主体的作用与功能。然而，社会学方法擅长于宏观背景分析和历史纵度分析，对政府职能转变的具体目标和手段提供的有益信息比较有限。
（二）政治学方法
政治学的相关分析主要包括国家与公民关系的宏观分析，行政部门、行政层级间关系的中观分析及其特定治理结构中各方力量对比关系的分析及相应的政府职能转变与变迁。在政治学的视角下，权力与权利的配置是导致政府结构性差异的最重要元素。
周雪光针对项目制的形式与特点，以不同维度的控制权在委托方—承包方间的配置组合为线索，提出一个分析框架，解读项目制中国家政策、部门权力、地方政府、不同利益群体和基层社会多层次的参与互动，审视项目制在国家治理中的位置和意义，认为地方政府的打包策略，集正式或非正式的变通与共谋于一体，可以有效地克服项目制下资源分割化的困难，可以解读为对自上而下强加的长官意志的矫正，有利于优化资源配置，增强地方性治理的有效性和灵活性空间。[12]周雪光不再仅仅把项目制看作政府纵向资源配置的一种手段，而是把它作为一种新的国家治理模式看待，重在理解其中各级各层权力与权利的交互作用及其效果，对政府行为的制度意义和政治效果提供了有益的洞见。
王浦劬把政府职能作为行政管理的基本问题，作为政府一切活动的逻辑与现实起点。概括了并简要阐述了政府职能转变的几个基本理论问题，包括转变政府职能的功能意义、转变政府职能的目标定位、转变政府职能的本质抓手、转变政府职能的践行思路、转变政府职能的法治路径、政府职能转变的实现机制等，[13]随后进一步概括了我国基层治理中基层一把手行为扭曲的三个体制机制原因：基层一把手主政和治政责任众多，相应的法定授权偏少；上级领导和部门的任务要求基层“一把手负责制”事项偏多，合理的其他职位、层级、部门负责的管理和治理事项偏少；一把手绩效考核指标中“一票否决事项”过多，依法依职依责科学绩效考核偏少。[14]王浦劬对政府职能的转变的理论分析提纲挈领，对相关研究具有一定的宏观指导意义，而他对基层治理问题的诊断也已逐步成为共识。
朱光磊、张志全用“职责同构”概括中国政府间关系总特征，并对职责同构的表现、产生原因和危害进行了阐述，所谓“职责同构”是指不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。职责同构是政府职能转变不到位、条块矛盾突出等一系列重要问题难以解决的主要体制性原因，转变政府职能必须在打破职责同构的基础上，倡导建立伙伴型政府间关系，科学规划中央与地方的关系。[15]朱光磊把服务型政府建设作为政府职能转变的新阶段，对服务型政府建设规律进行较为全面的研究。由于建设条件是逐渐成熟的、福利刚性的特殊要求、均等化与差别需动态统一，服务型政府建设是一个循序渐进的过程；公共服务体系包括义务教育等核心公共服务、社会保障等基本公共服务、社会基础设施等支持性公共服务；完善公共财政体制是服务型政府建设的制度保障；多元参与是服务型政府建设的重要特征；合理调度社会资源是服务型政府建设的现实需要；全面提升政府管理水平是服务型政府建设的重要保障；构建伙伴型府际关系是服务型政府建设的政策工具创新；“以服务平衡差距”是服务型政府建设的突出社会价值；服务型政府建设是城市化良性发展的有效推力、对政治发展具有内在推动作用。[16]朱光磊等提出的“职责同构”概念产生较大的学术影响，已成为诊断中国政府间关系的重要概念工具，而服务型政府已成为中国政府职能转变的目标，对服务型政府建设规律的讨论无疑具有借鉴和指导意义。
杨雪冬总结了地方政府创新需要研究的重大问题，认为对于中国这个庞大体制的成功变革和转型来说，发生在不同地方、不同部门的政府创新对于解决现有体制存在的问题、发挥体制内在的潜力以及提高现有体制的适应性和有效性方面是非常必要的。在中国地方政府中，弱势部门的创新和针对弱势群体的创新就是两个重要的突破口。[17]杨雪冬对压力型体制这一概念的提出及其理论贡献进行总结评述，认为这是一个现实经验为基础的概念，具有一定的生命周期。最后会被“民主合作制”替代。[18]陈雪莲、杨雪冬以“中国地方政府创新奖 2007—2008”年度 20个地方政府创新获奖项目为研究单位，通过问卷调查从创新动因、创新动力和阻力、创新价值取向、创新的参与性和可持续性五个方面进行研究发现：由地方政府推动的改革创新具有突出的“低风险取向”，创新过程中公共参与不足，地方领导的“精英作用”和基层政策空间是推动地方政府创新的主体力量，创新的可持续性也主要取决于能否获得体制内的认可和支持。[19]联合课题组通过调研归纳出政府履职方式创新的六种类型，即转换式、交换式、强制式、反应式、自发式、倒逼式，认为建立与经济调节、市场监管、社会管理、公共服务相契合的履职方式是改革和创新的主要任务。[20]“压力型体制”这一概念提出后逐步成为分析中国政治问题特别是有关地方政府问题的基础性概念，得以广泛运用。杨雪冬等对地方政府创新的广泛研究有利于揭示地方政府行为的体制空间及行为动力。
吴理财梳理概括了描述县乡关系的“压力”、“同构”、“共谋”、“互动”几种理论模型，并分析了几种理论模型的异同和相互关系。[21]县乡关系对基层政府权力运行和职能履行有深刻影响，对县乡关系的理论总结有利于准确理解基层政府的职能履行。曹阳等围绕土地流转行为构建了一个包含农户、地方政府、中央政府三重博弈的农户经济决策一般模型，研究发现：在土地流转过程中，农户的决策行为趋于理性。农户的决策取决于其家庭自身的经济禀赋以及外部政策环境，在一定经济禀赋条件下，农户会充分利用既有政策与各级政府博弈，充分获取利益。[22]结合具体经济事务讨论政府与其他主体的互动关系，能管窥政府行为动机与特征，是揭示政府缺位与越位的重要途径。燕继荣在梳理“有限政府”理论的基础上分析了中国宪政发展的历程，从“有限政府”与“有效政府”的关系出发论证了“有限政府”作为中国政府改革目标的合理性，从限制政府自由裁量权、确立针对政府政治的有效监督、建立公共财政制度三个方面说明了中国宪政发展的可能路径。[23]毕洪海梳理了美国法律和政策上关于“本质上政府的职能”的界定，考察了美国是如何通过“本质上政府的职能”来限制政府公共服务外包的，认为界定“本质上政府的职能”的意义不是限制外包的内容而是使这些职能的行使遵循公法的要求。[24]李冰心在对经济职能与社会职能进行细化的基础上提出政府职能纵向分配方案，认为经济社会的发展职能应收归中央，经济监管、社会管理、公共服务等职能应下放地方，以便使经济社会的管理与服务落地生花。各层级政府应建构职能上的伙伴关系，巩固权力流向上的领导关系，并且做到财权与事权相匹配。[25]从理论上探讨政府改革的目标和路径，为政府职能转变提供规范性标准，能为诊断和评价政府职能改革实践提供一定的理论依据。
蔡长昆利用整合的交易成本政治学框架分析了中国政府职能转变的过程，认为政府职能转变的过程是一个政府利益最大化，经济社会组织与政府之间政治交易达成的可能性以及相对议价能力三者互动的结果。国有企业改革体现了政府建构型放权，社会组织管理体制改革体现了政府吸纳型放权，而农村治理体系变革则体现了政府隔离型放权。[26]对政府职能变迁过程的理解一定程度上也是对中国改革实践的理解，这类理论分析为客观分析政府职能转变的可能方向与现实阻力提供了有益的洞见。
曹闻民把政府职能界定为政府组织的职责与功能，在法治国家政府职能是指政府依法应当行使的职责和所具有的功能，他总结归纳了不同政府角色职能界定，梳理了中国政府职能历史演变过程，分析了政府统治与社会管理、政务管理与经济管理、宏观调控与微观规制、公共管理与公共服务、社会需求与政府偏好等基本政府职能关系。政府职能可分为法理上的政府职能和现实的政府职能。大政府即国家政权的政府职能具有法定性、有限性、权威性、有效性、服务性、公开性、责任性、变革性等特点，小政府即行政政府的政府职能具有执行性、层次性、部门性、临时性等特征。政府职能界定应遵循公共性原则、全面性原则、有限性原则、效能原则、服务原则、民主原则和法定原则，当代中国政府应按“改革者、执法者、协调者”三位一体的思路进行自我角色定位，政府职能配置应“三定”即定职能、定机构、定编制，遵循发展与超前、权责对称、“决策、执行、监督相协调”、精简统一效能、逐层递减等原则。中国政府的职能可用“一、二、三、四、五”概括即：一项基本职责——提供广义公共产品；两项市场监管职能——执法监督和维护秩序；三项经济调整职能——收入再分配、资源再配置、稳定宏观经济；四项社会管理职能——建立法制基础、投资于公共基础设施、保护社会弱势群体、保护环境；五项公共服务职能——为经济和社会发展提供法律政策与信息服务、为市场发育发展提供制度和环境服务、为公民生活提供安全与保障服务、教科文卫等社会公益事业、社会危机管理等。[27]
吴爱民等在理论分析和中外比较的基础上，评析了中国政府服务职能的现状，提出了服务型政府职能的价值取向，认为实现服务型政府职能需要建立社会主义公共服务体制、健全公共财政体制、开展公共服务绩效评价等体制条件及其他思想和物质技术条件，服务型政府职能实现方式的方向是市县集中办公。[28]上述文献对政府职能的论述十分全面，即便主要是描述性概括，也有利于理解政府职能转变的内在要求和实际过程。
罗伯特·H.贝斯等介绍了一种新的政治学研究方法——分析性叙述，分析性叙述是引入经济学的博弈论分析工具和历史学中常用的叙述方式，通过讲述故事、刻画环境和解释逻辑关系等方式来理解政治秩序和制度的政治学方法。分析性叙述强调结构的特性，通过抓住揭示关键历史事件特性的机制，避免了忽视关键证据材料，使分析性叙述方法更具科学性。本文集收录了运用分析性叙述理解秩序与制度的几篇文章，其主题涉及中世纪晚期的热那亚政治体系、专制主义、征兵、美国内战、国际咖啡组织等。该文集虽然各章相互独立，分别讨论不同的案例，但讨论的整个过程主要集中在制度的本质和重要意义上，因此，一个特定的模型与方法仍然可以应用到其他环境中。[29]应用分析性叙述的一组文章的引介，提供了一种理解秩序与制度的新方法，展示实证性政治分析证据材料的组织和运用及其证据链的形成过程，在方法论上具有增量价值，为政府职能分析提供了新的理论工具。
政治学视角下的有关文献围绕权力与权利等核心要素，对国家治理的模式与特征、政府职能的内涵与外延、政府间层级关系特征、地方政府创新等进行了广泛的分析，既有规范分析又有实证分析，理论视野广泛，经验材料丰富，它们对基层政府职能研究的主要理论或方法论上的贡献主要有：国家治理模式的创新或转换是政府职能转变或政府职能履行方式转换的缩影，探讨国家治理模式中的资源配置方式、各级政府间的互动有利于准确理解基层政府职能转变的制度背景和政治背景；基层政府职能是整个政府职能重要组成部分，对政府职能较为全面的理论与经验分析、规范与实证研究，有利于揭示政府职能形成与演变规律，理解丰富多彩的基层实践，形成合理的评价和有效的诊断；各级政府层级关系的理论分析与理论概括一方面有利于理解中国政府纵向权力配置，另一方面有利于理解政府间的责任分担机制，从而能够较为充分地呈现基层政府职能转变对行政体制变革的依赖，加深对基层政府职能履行中普遍性问题的理解；对地方政府创新的有关研究一方面揭示了地方政府的自主行动的体制空间和总体制度背景，另一方面发现了地方政府的行为动机和创新潜能，从而有利于理解基层政府职能的个性化问题，寻找解决基层实践问题的个性化措施，避免盲目的依赖顶层设计和政治行政体制改革；政治学分析的一些新的逻辑框架和经验证据材料的组织方法显然可以作为一种有效的理论工具应用于基层政府职能分析之中。然而，政治学方法对政治行政体制的理解偏重于宏观结构，对体制中各主体互动关系的微观机理特别是其中的利益关系缺乏有效的分析路径，对政府间关系的理论概括也侧重于静态描述，因而虽然能够对中国政治行政体制的总体变革路径提出有建设意义的构想，但较少对基层政府职能转变的起点、步骤和演变机理进行理论预判。
（三）经济学方法
此类文献主要包括运用经济学的方法分析政府的职能定位、政府行为效果及经济政策效果评价等，其主要理论有政府与市场的关系、制度经济学等。黄少安认为正处于社会主义市场经济体制建立和完善过程中的中国现阶段，政府职能除了要体现政府与市场的一般分工原则外，还要依靠政府的行政力量推动市场体制的建立和完善。现阶段我国政府职能的特殊性表现在依靠非市场的力量推动改革、政府提供其他公共服务与调整服务结构。[30]马力宏、刘翔认为21世纪以来政府与市场关系是导致各国经济出现不同发展态势的重要影响因素之一。当前政府与市场面临的矛盾和调整主要表现为：市场的活跃性与政府管理体制相对稳定性的矛盾，金融危机对政府市场监管能力的挑战，不同层级政府的利益矛盾对市场发展的影响及传统政治体制对现实市场机制的制约。[31]潘媛媛就政府与市场的关系讨论了政府职能定位，认为服务型政府职能应明确化、法治化，管理职能有限，政绩考核科学。[32]亚当·斯密发现了市场的功能，从而把经济学从古典哲学中分离出来，政府与市场的关系是经济学最重要的主题之一，上述一组文章从政府与市场分工的角度界定政府职能，在中国市场经济发展中其最主要的实践意义在于限制政府越位，然而，由于中国经济转型的特殊背景，中国政府具有监护市场成长的特殊职责，这一点仍无成熟的经济理论加以论述，因而，政府到底应履行哪些职能仍是悬而未决的问题。
Qian Forrest ZHANG和John A.Donaldson探讨了中国集体土地所有权对农业现代化的特殊作用，认为在农业企业与直接的农业生产者打交道过程中，土地集体所有扮演了重要的角色，它为农民提供了一种收入来源和政治谈判筹码，约束了公司剥夺农民的土地，从而促进和诱导了农业资本主义在中国扩张。[33]虽然这一分析没有直接讨论政府职能问题，但它分析了农村农业中市场成长问题，而这是基层政府在处理政府与市场关系时必须面对的问题，在讨论农业现代化进程中的基层职能时具有一定的方法论借鉴意义。
唐大鹏等结合公共经济学、委托代理等理论，对政府职能转型进行经济学分析，把公共部门内部控制作为政府职能转型的重要手段，提出通过提高市场对资源的配置作用，对公共部门进行规制以避免政府失效和提升公共部门管理水平三个作用支点来推动政府职能的转型。[34]胡家勇以“让市场在资源配置中起决定性作用”为界定政府经济职能的基本准则，提出“压缩政府支配的资源量，使其保持在政府履行应尽职能的水平上，为市场配置资源释放尽可能大的空间”；“完善政府治理结构，将政府权力和行为严格限制在法治范围内”；“强化政府的规划、支出和监管责任”等政府职能根本转变的着力点。[35]上述文献把市场在资源配置中作用的充分发挥作为政府职能转变的方向、目标或动力，体现了中国市场经济体制建设的现实需要。
李永友基于中国县级截面数据，利用空间系统估计方法，对转移支付融资和分配机制与相邻县之间财政竞争关系进行的实证研究表明，中国转移支付整体上并不具有协调地方政府间财政竞争的作用。作为大国分权治理的重要机制，中国需要创新转移支付机制，以重构政府间竞争的激励结构。[36]该文用县级截面数据检验中国转移支付对协调地方政府财政竞争关系的作用，是典型的实证分析方法。在改革实践中对政策效果的判断不能仅基于理论分析，更应基于经验材料进行实证分析。潘维集中探讨了农村干部与乡镇企业兴衰成败之间的关系，以多个农民进入市场的成功与失败的案例，集中论证了农村集体的社会主义传统以及基层政权的担保、庇护和中介作用对乡镇企业的发展繁荣起到至关重要的作用。不能用简单的国家与社会的二分法理解中国农村，基层政权既代表国家也代表社会。市场化改革顺利推进就是要减少市场的输家，增加市场的赢家，被保留下来的单位有能力成为市场的中介和政治减震器。坚强的基层政权是中国市场经济成功的原因，也是维系中国市场经济的命脉，中国改革应特别注意维护农村基层组织。[37]潘维的分析从一个侧面说明了在特定的经济社会条件下，政府与市场并不需要清晰的分工，而是要相互合作协调。
维托·坦茨对政府职能变迁的典型实践和理论支撑进行了全面的梳理和评述，认为政府的经济职能随市场环境的变化不断演进，同时影响市场环境，但这种变化或变迁是遵循一定的规则或原则的。政府职能取决于构成国家的个体的归属感、选举和政治规则、政策制定者的观点、政治压力和制度限制、惯例等多种因素。从历史和实践上看：推动政府职能变化的主要力量有工业革命造成的影响及公众的反应、思潮变化特别是凯恩斯主义的兴起、政治变迁的影响特别是福利国家模式的流行；伴随着政府职能的扩张，政府支出与税收也随之增长；政府的社会保障职能在政府职能变迁历史中具有里程碑意义；全球化增大了各国面对的风险，进而促使政府调整职能，发挥更大作用，但实证结果显示未必会导致政府支出的增加。理论上看，不同类型的政府有不同的行为方式，政府在增加支出时往往会制造和利用“财政幻觉”；自愿交换理论强调政府的必要性和合意性，而公共选择学派关注政府政策、研究推动个人自愿参与的机制，认为政府存在政府失灵并对政府保持高度警惕，强调约束或限制政府行为的规则的重要性；北欧典型福利国家的经济理论却提出大众可能存在“理性无知”，强调集体行动的重要性，认为政府应当设定目标并拥有实现目标的政策工具特别是财政政策工具；政府职能往往要通过运用一定政策工具来实现，政策工具主要有政府支出等财政工具、监管工具、征役权等其他工具，每种政策工具都有不同的特点和优点，但监管工具在实现资源优化配置、收入分配及经济稳定等政策目标时最为有效。从干预效果来看，当政府支出超过一定水平后，增加政府支出并不必然带来社会福利的提升，公共部门的效率是影响经济增长的重要因素；社会保障体系在减少不平等方面效果显著，但监管不是站在市场更有效率的角度时，这些政策并不可持续；北欧福利国家经济绩效的取得得益于一些以提高劳动生产率为目标的改革，这些国家对政府高支出和高税收的免疫力更强与这些国家的推崇互助精神、人口同根同源、腐败问题较少等社会特征有关，他们推行的福利制度或许无法复制。总体上，作者对政府职能的持续扩张保持警惕，认为会增加风险。[38]维托·坦茨对政府职能履行中政府与市场关系的论述十分全面，既有理论分析也有经验分析，他以北欧福利国家的例子强调政府职能的扩张必须依赖于特定国家典型的社会特征，因此，政府与市场分工亦不是一成不变的，而是与特定的社会背景相关联，经济学理论也不能提供政府与市场分工的全部答案。
时家贤以经济全球化和中国经济转轨为背景，运用新比较经济学、规制经济学、公共选择理论等新政治经济学原理分析了中国地方政府职能定位、行为边界与目标选择，认为经济转轨和经济全球化过程的实质是政府权力和责任下移的过程，政治经济体制变化是影响政府职能定位和行为方式的内在因素，经济全球化和中国入世是政府职能定位的外在约束，政府扮演的是立法者、调控者、生产者、消费者、保障者和再分配者的角色，政府职能作用具有“多阶段复合性”特征。通过辽宁和南方经济发达省份的相关案例说明体制惯性、市场发育程度、地方偏好、经济结构和经济发展程度等决定了地方政府的职能具有显著的差异，我们应构建治理性地方政府，推动政府、社会和市场共同参与的多元治理发展。[39]刘华在对政府职能进行理论综述和政府职能的国家比较的基础上，对中国政府在经济发展中的作用进行了评析，提出了推进从经济建设型政府向公共服务型政府转化、建设有限与有效政府、促进地方政府职能优化和城乡统筹发展的具体路径。通过对经济转型以来长三角与珠三角的地方政府职能对经济社会发展的作用的实例剖析，展示了地方政府在推动地方经济发展方面相对于中央政府的特殊优势，提出要注意保护地方政府自主权益，促进其主动性和积极性的充分发挥。[40]时家贤、刘华等人的分析引入了中国特定经济转型背景，他们运用政府与市场的关系原理对政府职能的界定较为具体，具有一定的参考价值。
经济学的有关文献围绕政府与市场的关系等核心要素，对政府职能的应然状态和实然状态进行了广泛的分析，既提出了政府职能的具体内容，也对中国当前政府职能及其履行情况进行了评估与诊断，体现了经济学方法的逻辑连贯性和应用的广泛性，此类文献对基层政府职能分析的主要理论或方法论贡献体现在：政府与市场的关系及其分工原理已在社会科学领域得以广泛运用，已积累了较多共识，运用政府与市场关系的视角考察政府职能既能与中国的改革实践密切联系也能与中国当前简政放权的行政改革总体路径相一致；运用经济学方法能够对政府行为的微观机制进行较为详尽的考察，充分揭示特定政府行为中的激励机制与激励结构，从而有利于寻找政府职能转变的动力与阻力；经济学由于其逻辑框架的清晰性和稳定性，有关分析更容易积累共识；在以经济建设为中心的当前阶段，各级政府对经济绩效的强烈追求从而使政府职能有经济发展导向的典型特征，各级政府职能及其履行特别适宜于采用经济学的方法去理解与分析。然而，虽然经济学方法在分析经济问题时具有优势，但政府职能不仅仅是一个经济问题还是政治问题和社会问题，经济学的逻辑简约性要求使得大量的经济分析的前提假设无法通过设定的“假设中的情景”抽象复杂的现实，特别是简化的前提假设往往忽略了对政府职能有重要影响的政治与社会背景，经济学虽然也有大量的动态分析，但具体的分析中往往都包含“其他条件不变”假设，从而无法对复杂的动态系统作总体把握。
社会学、政治学、经济学为分析政府职能提供了大量的分析方法和工具，它们各有优势与特点，但也都具有相应的局限性。在讨论基层政府职能过程中，应打破学科壁垒，综合运用各类方法，扬长避短，取长补短，其中最为重要的是准确理解不同方法与工具的适用条件和应用范围。近年来，旨在研究公共部门活动的公共管理学科发展迅速，该学科融合发展了经济学、政治学、社会学甚至法学的理论与方法，擅长把政治分析、政策分析、法律分析与经济分析有机结合起来。公共管理学科虽然理论立场并不鲜明，但为政策工具选择、政府职能实现方式等提供了新的分析视角、分析工具与分析方法，特别是与新公共管理运动相伴随的新公共管理理论已在政府职能市场化、政府职能社会化等方面提供了大量有益的理论洞见。本项研究没有专门讨论公共管理学科的方法论，并不意味着公共管理学科没有方法论贡献，而是因为公共管理学科本身的包容性和融通性，其方法论贡献既包含了社会学、政治学、经济学等学科要素，也不断溢出和渗入到了其他学科领域，出于理论探讨的便捷性，并不需要刻意区分出公共管理学科的方法论贡献。
二 总体上研究基层政府职能的三个视角
从总体上讨论基层政府职能，主要有三个视角：其一是从基层政府行为逻辑的角度观察基层治理的结构特征与过程；其二是通过案例分析、实证分析等展示基层政府职能的总体状况或从理论上辨析基层政府职能的总体特征；其三是经济社会机制分析的视角，侧重于揭示中国基层政府职能的体制背景。
（一）基层政府的行为逻辑及其相应的基层治理的结构特征与过程
基层政府职能及其履行具体体现在基层政府的行为上，只有理解基层政府的行为逻辑才能真正认识基层政府职能及基层治理的现状。徐勇从国家力量向乡土社会渗透的角度理解乡镇体制改革，认为乡镇体制改革不是简单地取消“七站八所”，而是要从现代国家建构的角度完善乡村公共服务体系，通过服务重新建构国家权威，即国家通过服务下乡来补充政权下乡。[41]徐勇的政党下乡、行政下乡、法律下乡等系列“下乡”论文讨论了政党、政治权力、法律政策等渗入乡土社会的机制及其相应的功能，产生较大的学术影响，而通过服务重构国家权威体现了当前服务型政府建设的理念。贺雪峰、刘岳对表现消极和不作为的乡村基层政权运转遵循的“不出事逻辑”进行了分析讨论，这种逻辑产生的社会和体制根源在于乡村基础性规范的弱化、干群关系的松散化、信访考核的压力巨大。[42]“不出事逻辑”一方面反映了基层政府行为取向的短期性和可用治理手段的稀缺性，另一方面也体现了基层政府各项职能的排序中维稳放在最为突出和重要的位置。吴理财认为单靠行政性压力来“倒逼”乡镇政府进行自身改革，难以使之转变为“公共服务者”，必须有体制外的压力。建构以民众需求为导向的服务型政府，必须以建立有效的民众参与制度和公共需求表达机制为前提。[43]基层政府改革既需要动力也需要压力，通过构建民众参与和表达机制增加体制外压力固然有利于促进基层政府改革，但上级压力和群众压力如何转化成动力则更为关键，需要更高层面的体制改革。
李林倬以个案县为例定量考察基层县域文件治理和上级地方政府间关系，揭示了地方政府文件生产的两种动力：满足合法性需求和实际工作需要。两种动力在不同部门和不同时间有不同的表现。[44]文件本是一种信息传达载体，之所以异化成一种治理措施，与上下级政府的目标差异密切相关，在任务向下分解的过程中，下级政府可以根据情势选择做事还是交差。李祖佩基于某县项目制运作的经验总结，从政治逻辑和治理逻辑两个层面论证了项目制在基层实践中的性质并揭示了其内在机制。他认为项目制基层运作是作为外来资金和制度的项目制与基层政治社会既存的各要素之间碰撞、互构的结果，在基层实践中，项目制中“制”的一面得以逐步剥离，“利”的一面得以凸显出来，项目制并不构成一种所谓“新的治理体系”，项目制并没有形塑自主的政治和治理空间。[45]项目制在中国特殊的政府间财政关系中产生，具有一定的制度创新意义，可以作为新的治理模式看待，但李祖佩却发现项目制在基层实践中“制”的一面得以逐步剥离，“利”的一面得以凸显，这说明中国的制度问题不得不考虑中国特有的政府层级关系，不仅制度会塑造政府间关系，而且政府间关系也会塑造制度本身的特性并影响制度功能。张云昊通过实证分析发现中国基层政府组织的权力运行存在着科层理性与关系行为两种支配逻辑，两者之间的悖论导致了过度关系化等诸多病症。[46]随后他又分析讨论了基层政府运行中的过度关系化现象，即无论是正式权力的获取与行使还是各类资源的竞争与分配，都存在着一种非正式的关系网络途径。他认为过度关系化现象是组织制度的合法性机制与关系网络的效率机制之间不对称竞争的结果。要对这一现象进行治理，就必须从稳定的组织制度体系与结构的改革入手，寻求组织制度与关系行为之间的平衡。[47]基层组织中科层理性不足，过度关系化问题突出，这反映的不仅是基层组织本身的特点，还反映了基层行政嵌入其中的不同于高层级政府的社会关系网络。
周雪光注意到基层政府间的“共谋现象”，即基层上下级政府常常共谋策划、暗渡陈仓，采取“上有政策、下有对策”的各种手段应对上级部门特别是中央政府的各种指令政策。认为这种共谋行为是其所处制度环境的产物，有着广泛深厚的合法性基础，由政府组织制度的三个悖论所决定，其一是政策一统性与执行过程灵活性之间的组织学悖论：国家政策越明确一统，它与地方实际条件的差异就越大，政策决策过程与执行过程的分离就越大，其执行过程就不得不允许灵活应变；其二是激励强度与目标替代的悖论：强化对干部政绩的考核，提高激励强度，从而更好地诱导激励设计者所期待的行为，使得基层政府官员的利益与中央政府意图保持一致；其三是科层制度非人格化与行政关系人缘化的悖论：在实际政府运行过程中，组织内部和组织间的交往在很大程度上通过非正式关系经营运作，各级政府官员花大力气经营与上级部门领导、同级同事以及各个合作单位。[48]基层政府间的“共谋现象”具有一定的合法性基础，这说明压力型体制下基层政府应付共同压力而产生了有效的合作，而行政体制改革追求的却是上下级政府基于共同目标的有效合作。
樊佩佩、曾盛红以5·12汶川地震中的基层救灾治理为例，从社会动员的角度考察基层政府的内生性权责困境。认为正是由于国家在组织机构、人员配备、资源等方面专业化、常规化和制度化的不足，使得政府在灾难中的治理能力与政策目标之间产生了一定距离，从而不得不把社会事务政治化，以政治逻辑替代科层制的行政逻辑。[49]中国常有政治逻辑替代科层制的行政逻辑，这说明政治与行政二分法的行政理论在中国应注意其适用范围。王汉生、王一鸽从分析目标管理责任制入手，探讨当代中国基层政权的运作特征及其重大变化。目标管理责任制以构建目标体系和实施考评奖惩作为其运作的核心，它在权威体系内部以及国家与社会之间构建出一整套以“责任—利益连带”为主要特征的制度性联结关系，进而对基层政权的运行以及地方社会的治理等产生了一系列重要而复杂的影响。[50]目标管理责任制就其本质来说是一种考评奖惩制度，它所体现的激励约束机制必然对地方政府产生广泛的影响，对目标管理责任制的诊断分析最终需要提出一套合理有效的上级政府针对下级政府的激励约束机制。金江峰发现在服务下乡过程中，一些地方政府采用强监控—强激励机制的“治理锦标赛”的方式动员村级组织主动承接治理任务，有效推动了行政事务与服务项目的进村。但治理锦标赛对行政动员的强依赖，容易造成基层治理的“新形式主义”、群众主体性缺位等“行政吸纳治理”问题，需要强化自下而上的社会动员加以化解。[51]该论述揭示了政府行为和所运用的激励约束机制对乡村自治组织等其他治理主体的行为亦产生了广泛而深刻的影响。
姚金伟、孟庆国通过对1995—2006年中国省级面板数据的实证分析，发现地方政府在推进向服务型政府转型的财政支出结构中存在显著性差异，关于晋升、财政激励和财政供养人员的理性追求主导着向服务型政府转型。[52]实证分析揭示了地方政府之间的差异，而影响其行为的主要因素又可能是共同的，因而实证分析又不得不依赖于理论分析才能揭示决定政府行为的机理。任敏、杨憬基于案例分析归纳出基层政府在与乡民的长期互动中建构起来用于地方治理的四种非正式权力：对正式权力的非正式建构使用、基于知识优势的文化权力、基于利益—家族关系网络的网络权力以及基于庇护乡民行为的道义权力。[53]基层政府即使是在处理公共事务中也经常不得不运用非正式权力，这一分析概括了四种非正式权力，有利于我们对基层行政事务的理解。陈长虹、黄祖军认为基层政府动员从运动式到项目化的转型体现了国家基层治理逻辑从“运动—发展”逻辑转变为“项目—发展”逻辑，国家基层治理方式从政治动员为主的运动式治理变为规范化、技术化和标准化的技术治理。这种转型有效激发了基层政府的主动性和积极性，重构了各级政府之间的关系，降低了政府动员成本，有利于基层的有效治理。[54]该文从基层政府动员的角度理解基层治理，从激励机制的角度肯定了项目制的积极作用，这种以基层政府作为本体评价制度的方法值得借鉴。吴锦良以“矛盾不上交”的枫桥经验、参与式预算的泽国镇等地的人大作用、温州社会治安综合治理网络化、杭州的社区功能等为案例，总结了基层社会矛盾化解的中国特色基层治理经验，认为基层社会矛盾化解要依靠基层政权来整合基层的各种治理资源，提出实现从社会治安“小综治”向社会管理“大综治”转型，建立党政统筹协调的管理服务平台，从而提升党政协调与整合功能，重构基层协同治理新平台，创新基层党组织的活动方式，发挥基层党组织的引领作用。[55]吴锦良通过众多案例展示了丰富的基层治理创新实践，为理解基层政府职能提供了大量的经验材料，提出的意见和建议也具有一定的可行性。
基层政府的行为逻辑可以从不同的角度加以理解和分析，如作为治理主体，贺雪峰等发现了其消极维稳的“不出事逻辑”，作为下级政府，李林倬发现了县级政府文件治理的特点，周雪光则注意到基层政府间的“共谋现象”，无论从哪个角度理解其行为逻辑，除了要理解基层政府本身的组织特征、利益诉求外，还必须理解基层政府运行的制度条件和社会环境。基层政府的行为本身并不是一成不变的，但既有文献对基层政府行为逻辑的概括反映了基层政府在既定的制度与环境下的行为趋向，对分析基层政府职能具有重要的参考价值。
（二）基层政府职能的案例研究、实证分析及理论探讨
这类文献主要从总体上讨论基层政府职能，并不对基层政府各项职能进行分类讨论，既有总体上对基层政府职能的界定，也有基层政府职能现状的刻画与总结。既有案例呈现也有实证研究，既呈现事实也阐述理论，但都倾向于对基层政府职能做出总体的判断和全貌的呈现。侯麟科等认为中国的基层政府主要是指县、乡两级政府，但直接测度县政府的实际职能面临困难，而测度乡镇政府的工作职能更可行，他们运用2000年、2004年、2007年6个省 60个乡镇 120个村的抽样数据，比较分析了乡镇政府和村两委前五项工作任务内容及其变化，以此为基础对基层政府职能进行了实证分析，发现尽管税费改革显著地改变了乡村两级干部的职能结构，但是基层政府并没有切实向服务型政府转化，财政体制、中央的政策变化、基层的政治社会矛盾、宏观经济周期等均对基层政府的职能及其行政层级间的分布产生影响。[56]该文运用调查数据实证分析了决定基层政府向服务型政府转型的主要因素，但该分析是基于各地基层政府职能差异，而不同地区基层政府职能的共通性则无法在此类实证分析中充分体现。
李祖佩根据项目进村的不同方式将承接项目的村庄划分为接受型、争取型和捆绑型三种类型，探讨了项目进村对乡村治理的影响。项目进村实现了乡村治理的重构，虽然在不同类型的村庄中乡村治理重构有不同的表现形式，但都体现为乡村治理的分利秩序。分利秩序以“权力”为主导，以“去政治化”为主要表现形式，以“去目标化”为基本后果。乡村两级组织强制性权力与基础性权力的错位和功能失调，是分利秩序得以形成的深层逻辑。打破项目进村导致的分利秩序必须加大相应的乡村两级组织建设。[57]李祖佩基于村庄本位讨论项目制对乡村治理的影响，虽然没有直接讨论基层政府职能，但基层政府职能界定及其履行都嵌入在相应的乡村秩序之中，因此，该文的分析能够体现项目进村对基层政府职能的特定影响。陈家建通过具体案例考察了项目制对基层政府动员的影响，相比于传统的科层体制，项目制使得上级部门拥有集中的资金管理权、特殊的人事安排权以及高效的动员程序，从而能更快地见到成效。项目制在基层政府的推行使得科层体系发生重构，政府内部动员由“层级动员”转向“多线动员”，行政资源的分配也演变为项目中心模式。[58]该文关注到了项目制实施过程中行政资源分配方式的变化，而行政资源分配对各级政府职能的定位和履行具有重大影响。
吴柳芬、杨奕以某镇“清洁乡村”治理项目为例，充分呈现了基层政府在中国行政体制权责配置中面临着“权轻责重”的困境，基层政府环境治理的自主决策空间与资源支配能力被大大压缩，在实践中丧失自主性、灵活性与科学性，导致成效不佳。[59]贾俊雪、宁静利用2002年和2007年全国县级面板数据和倾向得分匹配与双重差分法构造反事实，在拟自然实验环境下识别省直管县财政体制改革对县级政府支出结构的因果处置效应。结果显示，省直管县财政体制改革强化了县级政府以经济增长为导向的支出行为偏差，这主要归因于省直管县这一纵向财政治理结构安排削弱了省以下的协调机制而强化了辖区间财政竞争。[60]从权责配置、财政体制等角度揭示基层政府职能履行效果，有利于更准确地理解行政体制对基层职能的影响。
田雄以苏北黄江县为例讨论了农村基层组织的“虚置”状况，认为以村民自治制度为支撑的农村治理体制与变动的农村社会不相适应，村民自治制度文本与日常实践存在着较大的张力，强化国家基层政权建设力度和国家基层治理能力应与转型期农村社会基础相适应，以政党下乡和干部下乡为主要途径，实现村干部专职化。[61]基层干部专职化具有一定的现实针对性，如何把农村精英纳入到国家政权体系而又不损害其社会代表性是一个重要的政治社会学问题。李平、侯保疆等在对县乡政府职能的一般理论以及广东省县乡政府职能转变的历史、现状及其不同地区政府职能的差异性进行评析的基础上，运用具体案例和相关数据揭示了县乡政府行为趋势与职能转变的制约因素，最后结合社会转型时期行政环境及价值取向，提出县乡政府职能转变对策：应坚持适应原则、整体原则和配套原则；理顺县区与乡镇的职权关系，加强县乡政府机构建设；深化行政审批制度改革，为县乡政府职能转变创造条件；深化县乡财政体制改革，加大乡镇政府财政的扶持力度；积极培育发展农村专业组织，为县乡政府转移出的职能提供组织载体。[62]以改革开放的前沿广东省为例讨论县乡政府职能的转变问题更能凸显时代气息，该书的经验材料十分丰富，而理论结论和对策建议则浅显易懂，可执行性强。
徐勇认为与税费改革相配套，乡村治理结构改革应该以强村、精乡、简县为取向，取消乡一级财政，随着条件成熟，可将县变为中央领导下的一级地方自治单位[63]，乡级治理体制也需要进行相应的结构性改革，改革应按照工农分业和乡镇分治的原则，精乡扩镇，将现有的乡级政权改为县派出的基层行政组织；同时，扩展镇的自主权，将镇政权改为基层地方自治组织，实行乡派镇治，建立纵向集权，横向分权的现代乡镇治理体制。[64]徐勇关于乡镇政府的观点具有代表性，乡镇一级政府是否有必要存在，以怎样的职能定位存在，曾引发学术界激烈的争论，但无论是县政乡派还是乡镇自治都不承认乡镇一级政府的行政独立性和自主性，而实际上增强乡镇财政能力，增强乡镇政府的行政独立性与自主性仍是一个可选行政改革战略。
项继权通过对我国县以下乡村治理的层级及其变迁进行历史的考察，认为乡镇政权组织是必不可少的，关键在于如何组织与功能如何改革，哪些组织和功能应强化、哪些组织和功能必须弱化。应弱化乡镇直接参与经济和生产过程的功能和部门，而加强乡镇公共管理和公共服务的功能和组织。[65]吴理财通过调查发现税费改革之后乡镇政府从“管治”到“服务”的职能转变极其迟缓，认为职能转变不到位既有诸如乡镇“财力不足”等现实性原因，也有既有体制安排导致的内在激励不足和外在压力不强的深层次原因。[66]项继权、吴理财继续关注乡镇政府职能问题，前者强调乡镇一级政府存在的必要性，认为改革的方向不是撤销乡镇政府而是对乡镇政府职能进行结构性调整，增加其公共管理与服务职能，后者在重点关注税费改革后乡镇政府从管制型向服务型转变迟滞的原因，特别强调其体制性原因。
郭道久以杭州“和事佬”协会讨论了社会组织对基层政府职能转变的作用，认为不管是承接政府外移的部分职能，还是优化政府履职过程，社会组织都是政府职能转变可以期待的“生长点”。[67]政府职能定位不仅要考虑不同层级间政府的功能协调，而且还应考虑政府与其他治理主体之间的功能协调，社会组织承接政府让渡的部分职能是政府职能转变过程中应该关注的问题。周根才认为在基层政府硬治理日渐受阻和治理能力弱化的情境下，以社会文化价值共识的形塑能力、社会心理的干预疏导能力和社会合作共治的沟通协调能力为主要内容的软治理应该成为基层政府治理能力重构的主要路径。[68]周根才提出的基层政府治理能力重构的路径反映部分学者对社会文化价值的重视，在国际社会软实力竞争日益激烈的当下，重视社会文化价值共识的形塑能力等软治理无疑具有积极意义。刘新生等通过中央与地方关系的一般模式的相关理论辨析，阐述了市县乡三级地方政权的历史任务，运用调查资料诊断了地方三级政权在运行中的问题，探讨了原因，并评价了一些地方改革实践，最后提出了三级政权机构改革与制度创新的具体建议：重置乡镇政权机构，将党委、政府、人大、纪委、武装部甚至政协组织合一，设立乡镇综合办公室，统办乡镇其他部门不管之事，同时进行相应的人员权限配套改革；改革县级党的领导方式，设立党的代表大会常务委员会制度，并将其融于人大常务委员会制度之中；取消市一级管理层，最终实行省直管县。[69]刘新生把关切点从狭义的行政政府转换到党委、政府、人大等构成的广义的政府，涉及更广的政治体制改革问题，然而，就基层政府来说，严格区分党委行政人大政协等也许缺乏现实必要性和可行性。
总体上研究基层政府职能的视角十分丰富，既有描绘和刻画基层政府职能现状，也有探讨基层政府职能的合理定位与应然状态，既有讨论政府职能本身，也有关切政府职能转变问题，既有讨论政府职能的配置，也有分析政府职能的履行和体现。无论是经验研究还是理论研究，都把某一级或某一类政府当作单一的行为主体看待，既不区分不同部门间的职能差异和行为差异，也不分别讨论不同目标下基层政府职能的差异即特定目标下基层政府职能的体现，这种分析一方面由于把基层政府作为独立的治理主体看待，从而能较全面地理解和把握基层政府的各项职能，另一方面则可能忽视基层组织的内部结构特征和具体目标导向下基层政府职能的个性化差异。这类文献即使是案例分析，所揭示的也主要是基层政府职能的普遍性和共同性问题，此类文献虽然承认不同地方基层政府职能及其履行上存在差异，但认为决定职能差异的因素是共同的，因而，此类文献可能发现规律但也可能忽视关键变量。
（三）中国基层政府职能的体制背景
此类文献虽然也承认基层政府的自主性，但在研究中内含假设“一定的体制、社会背景和相应的经济社会机制决定了基层政府能够做什么、做了什么以及怎么做”，因而，此类文献实际上侧重于探讨基层政府能做什么、做了什么以及怎么做的深层次原因。黄宗智通过档案研究表明：中国地方行政实践广泛地使用了半正式的行政方法，依赖由社区自身提名的准官员来进行县级以下的治理。认为当代中国的乡村治理是官僚统治和延续下来的简约治理方法之间的互动。[70]黄宗智在乡村治理和农业经济史研究方面具有较高的成就，产生了较大的学术影响力，他的此项研究从历史档案中发现了地方行政实践广泛地使用了半正式的行政方法，并把它作为一种简约治理的传统看待，强调它对当代乡村治理的特殊影响。陈家建、张琼文通过案例分析解释了中国公共政策执行过程中交替出现消极执行与运动式执行的政策执行波动现象，认为政策执行的问题并不仅仅是基层政府单方面策略性的选择造成的，还在于基层政府所嵌入的政策执行环境，政策适用性低与执行压力变化是导致消极执行与运动式执行的根源。[71]基层政府对中央政策或上级政策执行不力往往广受诟病，普通民众往往归因于基层官员的素质低下或从道德上指控其阳奉阴违，然而，基层政府并不是对所有的政策均执行不力，陈家建等人则发现了消极执行与运动式执行交替出现的政策环境，从而能为解决政策执行不力的治本之策提供参考。
徐勇以俄国、印度的村社传统为参照展示了中国家户制传统的特性，认为家户制构成了当下及未来农村发展的制度底色，中国农村发展中需重视和深入挖掘这一基础性制度和本源性传统。[72]徐勇在三农问题研究上颇有建树，学术影响力大，他在此处则强调农村发展中需重视挖据中国的家户制传统。赵树凯把基层政府以追求经济增长，特别是财政收入为最高动力的现象概括为“基层政府公司化”，认为其主要根源在于政府在经济发展过程中的过度介入。[73]他进一步把基层政府制度化程度不足的症结概括为三个方面：公司化的运行逻辑、运动化的工作机制、碎片化的权威结构[74]，揭示了地方政府公司化的危害并提出了解决方案，认为地方政府公司化将基层治理变成一种经济行为，不仅导致地方政府和农民之间的矛盾，还造成了地方和中央的冲突，提出通过还权给民间社会来促进政府改革。[75]赵树凯的系列文章重点关注“地方政府公司化”现象，既讨论了其形成机理、社会危害，又提出了解决方案，此处所强调的仍然是体制机制问题。
折晓叶通过对县域正在发生的大规模城市化项目经营现象的考察，提出“行政—政治—公司”三位一体统合治理分析框架，三位一体统合治理即县域政府借助“项目平台”，通过行政审批权获得对土地等核心资源的垄断权力，通过政治动员发挥主导力量，通过公司制承担经济发展主体的角色，从而实现权力、意志、绩效三者空前地互为推动，产生出新的活力。[76]折晓叶提出“行政—政治—公司”三位一体统合治理分析框架并不是为了简单地描述现状，而是揭示出县域治理中体现的体制特征，已有大量学者把项目制作为一种新的治理模式看待。渠敬东把项目制看作一种新的国家治理体制，认为项目制旨在通过国家财政的专项转移支付等项目手段，突破以单位制为代表的原有科层体制的束缚，遏制市场体制所造成的分化效应，加大民生工程和公共服务的有效投入。但项目制只考虑乡镇一级政府的“块块”危害，却没有认识到这一层级在基层治理中可发挥的沟通、协调、制约和监督的功能；项目制试图革除乡镇层级的财政影响，消除行政科层制所带来的弊害，却同时强化了更高层级的行政权威。项目的持续输入过程，也是一个持续改变基层社会结构的过程，特别是在公共项目转化成为开发项目的过程中，所有结构转型的风险和压力都极有可能落在那些最基本的社会单位上，从而使基层民众成为系统风险的最终承担者。[77]渠敬东全面讨论了作为一种治理体制的项目制的运行机制及社会后果，在项目制的运行中，基层政府只是一个被动接受或适应的角色，显而易见，此处也体现了体制因素和相应的经济社会机制对基层政府职能及其履行的决定性影响。
Robert Agranoff和Michael McGuire系统地考察了政府空心化（hollow State）条件下的多元组织化网络管理实践。在政府空心化背景下，政府与经济产出相分离，经济发展问题主要由谈判契约和其他契约型组织来处理，政府机构工作人员花大量的时间安排和操作社会关系网络（networks），社会关系网络的数量与类型对政策的制定与执行有着举足轻重的影响。[78]政府空心化（hollow State）所反映的实际上是多元治理条件下，政府与其他治理主体特别是社会关系网络之间的关系发生了前所未有的变化，政府在多元治理中经济发展的主导作用丧失。Graeme Smith探讨了中国乡镇政府空心化的原因及其影响，研究发现应付上级检查和吸引投资的压力导致乡镇政府机构的软性集中化，从而更容易被上级政府控制，导致乡镇政府远离它们的职责，成为县政府的服务代理机构，下派到村的干部提供服务的能力也因村组合并和费税减免而弱化。尽管农村的教育和卫生投入增加很快，但农民仍然主要把基层政府作为麻烦的制造者而不是公共服务者。[79]中国乡镇政府空心化实际上反映了乡镇政府职能的日益模糊，其独立的政府职能在特定条件逐渐丧失的过程，通过Graeme Smith对中国乡镇政府空心化原因的探讨，可知中国乡镇政府空心化仍是中国特殊行政体制的表象。
姚荣杰对社会主义新农村建设中基层政府在行政作为时存在严重的越位、缺位和错位现象的根源进行了挖掘，认为基层政府的职能扩张导致了基层政府职能的越位，不合理的财政体制导致基层政府职能缺位，而压力型体制和沟通监督机制的缺失则导致了基层政府职能错位。[80]姚荣杰揭示的是财政体制对基层政府职能的特定影响。王小龙、方金金使用中国省级与县级财政经济统计数据和企业微观数据对财政“省直管县”改革与县级政府税收竞争之间的关系进行了实证研究。研究发现财政“省直管县”使得县域工业企业实际有效税率显著降低，从动态角度看该项改革的效应具有持续性。[81]王小龙、方金金用实证分析考察“省直管县”改革的降低税收竞争的效果。
既有文献从统合治理结构、压力型体制、简约治理传统、项目制的影响等多个角度探讨基层政府履行现状的体制背景及其嵌入的经济社会机制。然而，认识和理解中国体制并非易事，不仅体制本身有众多不同的侧面，而且不同的理论立场会看到不一样的体制，因此，任何单一的文献都无法概括中国体制的全部方面，也没有哪位学者能保证自己对中国体制的理解绝对正确。综合评判的相关文献越多，所呈现的中国体制就越真实，本项研究不可能穷尽所有相关文献，因而，尽量选用与基层政府联系最为紧密的相关文献，相对而言，研究乡村治理的学者及其研究文献出现的频率更高。总体来说，体制背景及相应的社会机制影响甚至决定了基层政府愿意做什么、能够做什么以及怎么做，但基层政府并不是体制和社会结构的脚本，有自己的独立性和自主性，就基层政府职能而言，对体制的理解和经济社会机制分析也应关注体制给予基层政府的行动空间。在此类研究中大量研究乡村治理的学者参与其中，基层政府往往被看作众多治理主体之一，没有充分凸显基层政府的特殊性和重要性。
三 以农业现代化为背景条件讨论基层政府职能
直接以农业现代化为背景条件讨论基层政府职能的文献主要分为两类，一类为规范性分析文献，侧重于讨论基层政府在农业现代化进程中应扮演什么样的角色和应该发挥怎样的作用，一类为实证性分析文献，侧重于通过经验材料、典型案例等诊断农业现代化进程中的基层政府职能履行存在的问题或对特定基层政府的有关职能进行评价。
（一）基层政府在农业现代化进程中应扮演的角色与应发挥的作用
此类文献以农业现代化为背景讨论基层政府职能或把农业现代化作为目标分析基层政府应该履行的职能，回答的是“应该怎样”的规范问题。席景奇以政府角色理论的演变为切入点，结合政府职能履行的现状，提出在农村集体土地流转过程中，地方政府应承担制度的提供者、市场秩序维护者、公共服务的供给者、农户利益的保护者等角色。[82]陈楚舒等依据基层政府在农地流转中的公共服务定位，提出了一系列加强基层政府在农地流转中的资源获取能力、资源整合能力和资源运用能力的具体要求。[83]在中国既有的农村土地制度下，土地流转是实现农地规模经营和农业现代化的重要途径之一，席景奇、陈楚舒等提出了地方政府或基层政府应该在土地流转中扮演的角色和发挥的职能。张晓莉针对农村经济发展中基层政府缺位和越位现象，提出基层政府职能“复位”的途径，认为应建立面向市场、以市场为导向的政府，加强基层政府的社会服务理念，强化政府的监督职能。[84]邰金宝针对当前农业发展的困境，提出转变政府职能以推进农业现代化，认为政府应行政向市场转变、从管理向服务转变、从保守向创新转变。[85]
张晓莉、邰金宝等讨论的都是农村经济发展中基层政府职能转变问题，他们各自提出了基层政府职能转变的目标和方向。樊清在比较中西方国家政府职能差异的基础上，提出现代化背景下基层政府要在党的领导下引导并服务农村社会管理，进一步发挥村民自治组织作用，引导和规范农村社会组织发展并使其分担社会管理责任，研究民情善用民力，从中国传统基层治理经验中探索农村社会管理创新的元素。[86]现代化背景下的农村问题核心就是农业现代化问题，樊清在理论辨析的基础上提出现代化背景下的基层政府履行农村社会管理职能方略，他所回答的问题仍是“基层政府在农业现代化进程中的应怎样发挥职能”。此类文献实际上十分丰富，几乎所有“现状—问题—对策”范式的相关研究均可归为此类，但由于不少研究侧重于提出政策建议，单一文献无法进行深入研究，理论贡献有限，过多的总结归纳各类各项政策建议对本项研究的意义不大，因此，此处忽略了大量此类文献，其中并不排除可能还有重要的代表性文献。
既有的研究从不同侧面回答了在农业现代化背景下基层政府应该做什么和应该怎么做，其建议和意见也符合学界和人民群众对基层政府的期待，即使在理论上没有明显的突破或贡献对基层政府的职能定位也有一定的参考价值。然而，由于此类文献回答的是“应该怎样”的规范问题，基于不同的理论立场，往往有不同的见解，同时由于农业现代化所涉事务众多，基层政府应该做的事情亦不能穷举，在各种观点纷呈的情形下，对不同的建议或意见进行可行性评估几乎不可能，因此，无法根据单一的具体的建议指导行动，只有对各类建议按严格的规范性标准进行有效排序，明确基层政府职能转变的起点和步骤，“应该怎样”的规范研究才能真正指导实践，获得实践价值。
（二）农业现代化进程中基层政府职能的诊断与评价
此类文献侧重于用经验材料、典型案例等进行实证分析，诊断或评价某一基层政府在农业现代化进程中的职能履行情况。冯猛以东北某农牧县四东县的调查为例，通过分析中国制度结构及其激励约束机制，揭示了基层政府打造地方产业发展的甄别、选择、投入、扶持、包装等方式的引领性干预的运作逻辑并展示了其效果。[87]基层政府打造地方产业是促进农业现代化发展的重要举措，冯猛对其所调查地区基层政府在打造地方产业中的作用持肯定态度，调查地区基层政府引领性干预的运作逻辑亦可以作为其他地区农业现代化发展的经验借鉴。赵晓峰提出了“行政消解自治”的概念，并以此理解税改前后乡村治理性危机。所谓行政消解自治是乡镇政府为了完成压力性体制下自上而下分解下来的种类繁多的涉及农村经济、政治、社会和文化等诸多领域的硬性指标任务，既没有将村组干部形塑成国家权力的“代理人”，也没有确保村组干部成为村庄的“保护人”，而是以行政力量消解了村民自治的基层实践基础，使村民自治流于形式。[88]赵晓峰寻找了农村税费改革后乡村治理危机的原因，其提出的“行政消解自治”的概念具有一定的理论价值，可以作为诊断乡村治理问题的理论工具使用。
折晓叶、陈婴婴分析国家部门的发包机制、地方政府的打包机制和村庄的抓包机制等项目过程中分级运作机制。发包体现了国家部委超越科层制的自上而下的控制逻辑，打包是地方政府通过各种项目融合或捆绑成一种综合工程来动员使用资源，以实现目标更加宏大的地方发展战略和规划。抓包既是地方政府打包过程的延续，又是村庄主动争取项目的过程。[89]基层政府有提高经济绩效的强烈动机，以项目推动发展是其常用手段，折晓叶、陈婴婴对项目进村问题进行了仔细考察，他们总结出的“发包”、“打包”、“抓包”机制对理解中国当前行政层级关系中基层政府职能有重要意义。邓大才通过对小农社会化对乡村治理的空间、权威、话语的影响的考察发现：小农的社会化改变了乡村治理的空间、削弱了治理的权威、建构了新的话语体系。[90]农业现代化离不开农民的现代化，小农社会化是其必经阶段，邓大才考察了小农社会化对乡村治理的影响，他的发现意味着原有的乡村治理模式将失效，需要重构乡村治理其中包括基层政府的职能重新定位。
一些案例研究则侧重于结合各地具体的经济状况展示基层政府的职能与重要角色，呈现了一些农业产业化发展过程，基层政府的积极有效的作为。柯福艳以浙江省仙居县的杨梅产业发展为例，展示了县政府在农业现代化进程中的观念引领、政策导向、科技支撑、改善交通等职能，并给予了积极的评价，认为仙居杨梅产业基本上实现了区域化布局、产业化发展、品牌化销售、科学化与组织化生产以及市场化流通，现代化生产处于较高水平。[91]刘勇、李敏以浙江长兴农业产业化发展为例对农业产业化中的政府职能进行了分析评价，长兴县政府在宏观上主导产业发展，规划先行，在微观方面培育多元化经营主体，在运行模式上，引导公司制公益化运作，作者对其政府职能给予积极评价，认为正是通过这些职能创新实现了现代农业的跨越式发展。[92]李艾晶等以随州特色农业发展为例，展示了当地政府的战略指导、方向引导、优化基础设施与公共服务环境、统筹各部门协调联动等职能，认为政府职能的发挥使之依托其地理及资源、科技优势，走出了一条特色农业产业化发展道路。[93]柯福艳、刘勇、李艾晶等人的研究直接展示了基层政府在推动农业现代化发展中的积极作用，虽然所举各例中基层政府的具体举措有所差异，但在规划引导、改善交通和提供服务方面却具有共同点。
崔光胜、余礼信基于个案分析呈现了基层政府购买农村公共服务存在的问题，包括公共服务相关行为主体角色不到位、购买服务的运行环境差，监督评估体系缺失等。[94]政府购买服务是新公共管理运动中的重要举措，崔光胜、余礼信诊断了基层政府购买农村公共服务中的问题，对公共管理变革具有参考价值。周飞舟、王绍琛把成都市农民集中居住（“农民上楼”）与农业的规模经营（“资本下乡”）的城镇化模式放到中央与地方、国家与农民、政府与企业这三对彼此联系的关系结构中进行考察，发现了政府、企业和农民在城镇化进程中的得失损益，认为城镇化不但改变了城市的面貌，也在极大地改变着“三农”的面貌，然而，虽然农业的现代化和农村的社区化的确是农民参与城镇化进程的结果，但这是一个被动参与的结果。[95]“主体是谁”，这是农业现代化根本问题之一，周飞舟、王绍琛发现了案例地区农业的现代化和农村的社区化过程中农民主体地位的丧失，这一点具有警示作用。王世崇基于公平与效率的视角概括了地方政府在农地流转中的错位、缺位和越位现象，认为地方政府职能归位从长期来看应积极推进农村民主进程，扩大农民的话语权，赋予农民完全的谈判权，中期来看应改革官员考核制度，消除官员的GDP崇拜，短期来看应细化农村土地流转收入分配政策，强化可操作性。[96]王世崇对地方政府在土地流转中的错位、缺位和越位现象进行诊断，寻找了原因，提出了对策，土地流转中地方政府职能问题具有一定的普遍性，他的诊断分析具有较强的现实意义。
陆道平、钟伟军以市场经济条件下国家建设为逻辑主线，分析农村土地流转中国家、集体和农民的关系，认为国家权力从农村地区大量撤出、农民从国家依附关系中解脱以及土地重新回到农民手中是农村土地流转的基础性前提条件。他们运用调查数据和相关经验材料表明：地方政府和村委会在土地流转中并没有扮演好它们在制度规范上理应扮演好的角色，相反却基于自身利益过多涉入土地流转的具体过程中，建立良好的地方政府与农民的互动机制应刚性化农民的土地权利，以权利约束权力；建立有效的地方政府权力规约体系；提高地方大众政治沟通的组织化程度；建立有效地对农民的信息公开制度；完善农民与政府之间的沟通机制。[97]由于土地流转是实现农业规模经营的重要途径，出于经济绩效和管理便捷性的考虑，地方政府有参与和干预农村土地流转的动机，陆道平、钟伟军分析了其中国家、集体和农民的关系，发现地方政府角色混乱，他们提出的地方政府与农民的互动机制具有一定的参考价值。
若把土地流转、农业技术推广、农业产业化等作为农业现代化的具体举措看待，对农业现代化进程中基层政府职能诊断与评价的文献十分丰富。无论是对特定地区的农业现代化实践的积极评价与经验推介，还是对农业现代化进程中基层政府角色错乱的原因探讨，都是来源于对经济社会现实的观察与思考，既有研究对农业现代化进程中的基层政府职能定位、基层政府职能转变的方向与途径以及基层政府职能履行的环境条件建设等均具有较强的参考价值。然而，单一文献往往基于个别的地方实践展开研究，各项研究诊断和评价的方法也不具有一致性，因而各项研究中所呈现的经验的可复制性、所提出的问题的代表性等均须要进一步考察验证，此外，大量的文献没有严格区分地方政府与基层政府，也没有讨论政府层级关系，因而没有结合基层政府本身的特点讨论问题，进而使其对基层政府职能定位的借鉴意义大打折扣。