新闻权利的保护与限制

——两部讨论中的新法对新闻活动的影响

在现代法治社会，必须依法办事是所有社会组织和个人处事的底线，新闻活动当然也不例外。但是，由于我国的“新闻法”还未颁布，新闻业的权利和义务尚未得到法律明确的规定，因此，新闻活动所应遵循的，是与之相关的法律和法规如《宪法》《民法通则》《著作权法》等。与此同时，新闻记者还必须关注我国的立法进程，使自己的新闻采访活动，能符合最新颁布的法律法规。基于这种要求，新闻记者必须关注我国正在起草并已付诸讨论的两部新法——《政务信息公开法》和《治安管理处罚法》，从而确保自己的新闻采访始终处于法律所允许的范围内。

一 《政务信息公开法》——让新闻采访活动获得更加有效的权利保障

先看新闻记者的采访授权与《中国共产党党内监督条例》之间的关系。随着我国“依法治国”方略的不断推进和政治民主化步伐的不断加快，充分发挥新闻媒体的作用，依法保障新闻记者的新闻采访权利正在成为党和政府以及全国人民的共识。与《政务信息公开法》相对应，在不久前通过的《中国共产党党内监督条例》中，中共中央对新闻媒体的舆论监督作用进行了十分明确的规定：“第三十三条，在党的领导下，新闻媒体要按照有关规定和程序，通过内部反映或公开报道，发挥舆论监督的作用。党的各级组织和党员领导干部应当重视和支持舆论监督，听取意见，推动和改进工作。第三十四条，新闻媒体应该坚持党性原则，遵守新闻纪律和职业道德，把握舆论监督的正确导向，注重舆论监督的社会效果。”这两条规定的立足点稍有不同：第三十三条强调党的各级组织和领导干部应当自觉接受新闻媒体的舆论监督；第三十四条强调新闻媒体开展舆论监督时应该坚持的原则。这是党内法规首次明确舆论监督的地位，确实是令人鼓舞的——这是中共中央以授权的方式，在党内监督方面给新闻记者的采访权利进行明确的保障规范。

起草和讨论中的《政务信息公开法》，将进一步以法律条文的形式对我国记者的采访权利予以保障。据《法制晚报》的报道，《政务信息公开法》规定：如行政单位在没有任何理由的情况下拒绝公开政务信息，则属于违法，需要承担法律责任。新闻媒体可以依据该法将行政单位告上法庭，由法院强制其公开政务。如果说《中国共产党党内监督条例》规定的新闻采访权利还仅限于党内的话（其实舆论监督早已面向全社会，只是没有相关法规加以明确），那么，《政务信息公开法》规定的新闻采访权利面向的是全社会（以政府为主），并且，是以非常明确的法律规范的形式颁布，这不仅是对《中国共产党党内监督条例》的丰富和发展，更将开创新闻权利得到法律明确授权的新局面，这确实是令人期待的——尽管在具体实施时，需要具体细化的内容还十分繁多。

我国《宪法》尚无对公民知情权的规定，但我们所处的国际环境以及我国政府所参加的诸多国际法规，决定了我国政府必然会在知情权方面作出承诺，而《政务信息公开法》的适时起草讨论，可以视作对公民知情权的一种尊重。通过公开政务来满足公众对知情的需要，几乎可以说是一种国际惯例，这在法制完备的发达国家更是如此。“1951年，芬兰制定了《官方文书公开法》（The Law on the Public Character of Official Documents）。此后，相继有美国（1966）、丹麦（1970）、挪威（1970）、法国（1978）、荷兰（1978）、加拿大（1982）、澳大利亚（1982）、新西兰（1982）、奥地利（1987）、意大利（1990）、比利时（1994）、爱尔兰（1997）、日本（1998）等国家制定了同样的法律，其中影响较大、内容较为完备的，当属1965年美国国会通过并于次年实施的《信息自由法》（FOIA），该法曾经进行多次修改。1977年美国国会通过《阳光下的政府法》，也被认为是一部重要的信息公开法。法国于1978年制定《自由接近行政文件法》。最近的一部此类法规《信息自由法》（The Freedom of Information Act 2000）是英国议会在2000年11月通过的，于2002年4月正式生效。”[1]当然，由于新闻和法律的阶级属性以及国情的差异，决定了我们不可能照搬西方国家的做法，但这些国家在政务公开方面多年运作的经验和教训，是值得我们认真借鉴的。在国际化程度日渐提高的现代中国社会，《政务信息公开法》的颁布将更加有利于树立中国政府良好的国际形象，也将更有利于新闻媒体发挥推动社会进步的作用。

二 《治安管理处罚法》——新闻权利不可滥用

权利和义务在任何时候都是平衡的，对权利的强调，绝不能妨碍义务的履行，新闻活动当然也不例外。处于审议讨论中的《治安管理处罚法》的相关规定，则从另一个方面给我们以必要的提醒。该法虽然主要不是涉及新闻权利和新闻义务问题，但其涉及的相关规定，要求新闻记者必须严格遵守。该法对新闻记者广泛采用的隐性采访（偷拍偷录）的行为，进行了比较明确的规定：针对偷窥、偷拍他人卧室、浴室等隐私场所，或者窃听他人隐私的行为，《治安管理处罚法（草案）》规定，将处五日以上十日以下的行政拘留，情节严重的，处十日以上十五日以下的行政拘留；可以并处两百元以上一千元以下的罚款。草案规定，非法制造、贩卖或非法使用窃听、窃照、窃录专用器材，尚未造成严重后果的，处一日以上四日以下的行政拘留，并处一千元以上五千元以下的罚款。单位有这种行为的，处警告，并处一万元以上五万元以下的罚款。这些规定虽然只涉及新闻活动中的一个方面，但其警示作用仍然值得我们警惕——新闻权力的滥用将会导致承担相应的法律后果。

《治安管理处罚法》关于偷拍偷录的规定，实际上是对公民隐私权的保护。而隐私权的保护问题，是近年来我国新闻界乃至社会各界关注的一个重要问题。近年来，随着电子技术的发展和微型摄像机、录音笔、照相机等的普及，新闻记者用隐性采访进行“偷拍偷录”从而侵犯公民隐私权的行为时有发生，令社会各界颇感忧虑。2002年3月全国九届人大会议上，34位全国人大代表还专门递交了《关于“电视暗访”应当立法的议案》，表达了因为记者滥用隐性采访而给社会带来的负面影响的忧虑，要求对其进行规范，也就是要求对记者的权力进行限制，对公民的隐私权进行保护。在西方发达国家，对公民隐私权的保护是比较严格的，近年来有越来越趋向更加严格的势头。“现代社会，国家活动增大和日趋复杂，行政当局收集储蓄的个人信息大幅度增加，此外民间企业及各种社会组织也储存了大量个人信息。在许多国家，人们已经认真考虑如何保护自己的信息不被他人利用，维护自己的幸福。如何保护个人隐私、个人数据不被泄露、不被非法利用，已经成为各国人权组织、法学家关心的重要课题，各国政府也特别重视这个问题。”[2]我们认为隐私权是公民人格权的主要内容，对隐私权的保护是我国《宪法》中“公民的人格尊严不受侵犯”的具体体现，也是我们在新闻报道中体现以人为本思想和落实人文关怀的具体体现。遗憾的是，在今天的新闻报道中，伴随新闻低俗之风盛行的，是新闻记者对公民人格权利尤其是隐私权的肆意伤害。在一些以“民生新闻”示世的电视新闻中，记者“捉奸”、女性色情陪侍、少年违法的事件时有报道且往往不加任何技术处理，令当事人的隐私权受到严重伤害，对此，确实需要有法律对其加以限制。

三 新闻活动必须追求权利和义务的平衡

权利和义务是相伴相生不可偏废的，对任何一种权利或义务的强调，都会导致对另一种权利或义务的伤害。立法必须坚守的一个基本原则，即是权利和义务的平衡性原则。无论对于哪一个社会组织或个人，在规定其相应权利的同时，必须规定与之相应的义务，对新闻媒体和新闻记者更是如此。

新闻记者一直有“无冕之王”的称号，但这种称号应该与他们倾心为人民鼓与呼，应该与他们“铁肩担道义，妙手著文章”的浩然正气，应该与他们认真履行记者义务，认真履行他们作为普通公民的义务紧密地联系在一起。“无冕之王”的称号绝不应该成为某些新闻记者逃避法定义务的托词。“我们已经普遍接受了‘没有制约的权力必然导致腐败’的观点。但是，一讲到对权力的制约，人们首先想到的是对政府权力的制约，其实，任何权力都是需要制约的。新闻记者的权力不受合理的制约，也将导致新闻腐败。因为，一旦这种权力不受制约，将会导致他们滥用新闻自由等行为的出现。因此，必须对新闻记者的权力加以相应的制约。”[3]在现实生活中，由于法律规定尤其是“新闻法”的缺失，加上一些新闻记者素质不高，导致滥用新闻权力从而导致新闻侵权的事件时有发生。对此，除了加强教育，提高新闻记者的素质外，法律规定的具体明确，可以说是解决上述问题的关键。

当然，我们也应该看到，由于法律规定的不明确，新闻记者采访权利受到伤害，记者被打被骂事件时有发生也是我们必须面对的一个现实。新闻记者被打现象之所以屡有发生，一个根本的原因，在于新闻记者的新闻采访和报道权利还没有得到法律上的明确。在日常的新闻活动过程中，我们都知道新闻记者享有采访的权利，取消了采访权，新闻活动就无法进行，新闻媒体也就无法生存。这说明，采访权无论对于新闻记者还是新闻媒体而言，都是一项至关重要的权利。但是，当我们自得其乐地享受这项权利的时候，可能并没有意识到这样一个客观实际——采访权以及其他许多新闻权利目前还只是一种习惯权而不是法定权，也就是说，包括采访权在内的许多新闻权利，目前在我国法律中还没有明文规定。这也是解释许多人面对新闻记者的采访可以毫不犹豫地拒绝，甚至肆无忌惮以暴力相向的一个重要原因。从社会发展的基本要求和我国建设法治现代化国家的基本进程看：新闻立法是一个必然的趋势，在这个过程中，我们必须注意考虑保护新闻自由权、舆论监督权、采访报道权和公民人身权、财产权、法人身份权、名誉权等的平衡。自由的新闻权利不得侵害公民、法人合法权利的行使，否则，新闻记者将会受到法律的惩处。同时，公民、法人在接受新闻记者采访时，不能借故拒绝记者的采访。也就是说，新闻权利的规定和新闻义务的规定应该是平衡的，唯其如此，新闻活动才能在法制的轨道上健康地开展。

（原载于《新闻记者》2005年第1期）

[1] 魏永征等：《西方传媒的法制、管理和自律》，中国人民大学出版社，2003，第50页。

[2] 刘迪：《现代西方新闻法制概述》，中国法制出版社，1998，第120页。

[3] 顾理平：《新闻法学》，中国广播电视出版社，1999，第127～128页。