行政合同研究:以公私合作为背景
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四 全球地方化(glocalization)[75]治理环境下的跨域治理[76]

(一)跨域治理的背景和含义

1980年代以来,地方分权、权力下放的治理模式已成为全球化的浪潮。通过对英、美、日等先进国家经验的观察发现,推动地方政府间跨域合作是建设具有特色与活力的地方社会、提升地方政府行政效能、促进资源的有效运用中不可或缺的一环,而且几乎都有百年的发展历程。

跨域治理作为目前地方政府公共政策领域方兴未艾的议题,其背景是全球化、地方化[77],加上科技与信息技术的加速发展,使得亟须在不同“域”的资源之间做充分整合与有效运用。所谓的跨域治理,包含三个基本含义:一是治理的对象是单个部门、团体、行政区域甚至国家无法单独解决的问题;二是治理的主体是多元的,通常包括民族国家、政府间组织、非政府组织、政府部门、个人等,这些主体在问题的确认、解决和评价上承担着不同的功能,在很大程度上是互补的;三是治理涵盖相互连接和促进的多个层次,包括地方政府间、中央和地方政府间、国家间、区域间以及全球层次等。[78]

跨域治理针对的是两个或多个不同部门、团体或行政区域,因彼此间的业务、功能和地域相接或重叠,导致的权责不明、无人管理和跨部门的问题。[79]其主旨在于通过公、私部门以及非营利组织的合作,通过协助、社区参与、公私合作等联合方式,来解决棘手问题(wicked problems)。类似的概念包括美国的“都会治理”(metropolitan governance)、英国的“区域治理”或“策略社区”(strategic community)、日本的“广域行政”等。

目前,跨域治理问题之所以这么重要,是因为在世界各国、各地区的区域发展中,都面临着诸如污染防治、资源开发、环境保护、交通运输、土地规划、医疗卫生、人力资源、水电煤气等公用事业建设等问题。可以说,任何一个问题的解决,都需要整合相关区域、部门和组织之间的力量。结合我国中央政府、各级地方政府、各政府部门之间目前的多维关系来看,亟须加强对跨域治理的研究和落实。

尽管新中国成立以来我国实行的是单一制和集权型的政体模式,但就总体来看,地方利益不断膨胀、地方保护主义盛行、中央宏观调控能力有所下降已成为近年来不争的事实。例如,在改革决策领域,许多中央的重要决策在推行时面临强大的地方阻力(例如,房地产调控政策的落实不力、食品安全监管始终难以到位),地方小环境往往超越中央宏观政策大环境的决定力度,区域领导者对具体改革决策落实的影响远大过行业的主管部门的影响。因而,通过区域治理或城市治理建立地方政府间的合作机制,使地方政府间彼此相互效力、分享资源,是逐步打破纵向、横向的权力失衡格局,共同解决跨区域的问题,确立发展的整体思路,避免各自为政窘境的需要。我国实现跨域良善治理所面临的难题也不少,主要包括:国内现行处理跨区域事务的法律缺失,地方立法则总体上反映出片面强调“属地管理”而缺失协同合作的理念和原则;受GDP考核指标导向等影响,地方政府间竞争意识超过合作意识;传统的行政区划所确立的辖区受到了城市化的挑战;地方事务的“外部性”造成了地方政府之间的冲突[80];不同区域间发展存在较大的不平衡;等等。

(二)跨域治理与行政合同

对于跨域治理问题,大致存在三种理论主张:一是传统改革主义(Traditional Reformist),主张区域合并;二是公共选择理论(Public Choice),更多强调竞争,主张给予公民和消费者更多的选择权来管理辖区内的共同事务,而这些选择权存在于地方政府间的协议、公私合作关系和政府间职能转移之中;三是新区域主义(The New Regionalism),主张建构地方治理策略性合作伙伴关系(local strategic partnership),同时强调充分利用公民的地方治理能力,政府则充当催化公民治理的促进者和服务的提供者。新区域主义鼓励通过公法合同来使政府与区域内的公民、企业团体和非营利组织建立起沟通对话的平台,并使政府放弃旧思维,学习与公民和社区进行对话,进而发展出各类伙伴关系,结合各治理主体的群力,以产生合超效应,达成公共治理的目标。以域外经验观之,公法合同正是实现跨域治理的重要“利器”。

美国的区域协调发展,主要采取了州际契约(interstate compact)的模式。1783年至1920年,由州批准的州际契约大约有36个,绝大部分用于解决边界争议。截至1998年,大约有221个州际契约适用于资源保护和管理、能源管理、法律实施、公民权利保护、交通、税收等领域。有些州际契约还授权组建多个州之间的管制机构。[81]

德国地方自治团体间合作方式中的重要一种,就是订立公法合同。根据1999年的《布兰登堡邦地方自治团体间合作法》(Gesetz Über Kommunale Gemeinschaftsarbei im Land Brandenburg)之第23、24、26条,这类公法合同指的是地方自治团体间签订的协议,约定由某一(或某一些)地方自治团体所承办的业务及其对业务的管辖权和决定权转移到另一地方自治团体身上;同时,合同可以不涉及管辖权和决定权的移转,而只是业务的委任,原地方自治团体仍保有相关的权利义务。

台湾学者也高度重视以行政合同来促成跨域良善治理。例如,陈爱娥在《行政契约促进地方自治团体跨区域事务协调的相关法律问题》一文中,强调以“对等契约”的模式,建构跨域自治事项的合作:“以现行法制而言,地方自治团体欲通过对等契约成立(超过内部协调机制的)更有效的协力制度,在法律上要面临抵触管辖法律规定的窘境。因此,有必要在地方制度法中增设地方自治团体合作机制的规范。对于对等契约瑕疵,乃至契约法律关系的展开,在现行程序法的规范纲领下,绝大部分必须通过准用民法规定的方式求其解答。”这也符合台湾地区所谓“行政程序法”第19条第1款“行政机关为发挥共同一体之行政机能,应于其全县范围内相互协助”的立法精神。[82]相关的,还有跨部门治理的问题,也可以以合作合同作为促进部门间合作的工具。