第一节 问题的提出

纵观古今中外的历史，我们都可以发现：在各个历史时期每一个国家总会有一部分社会群体过着比同时期的其他群体更加困窘的生活，在社会结构的边缘和底层苦苦挣扎着。与此同时，或者出于对弱势群体的恻隐之心，或者本着对人权的尊重，或者出于维护社会正常秩序的需要，对贫困者进行救助的赈济活动和慈善事业，从原始社会末期开始就一直未曾停止过。翻开古今中外的救助史，我们不难发现：历史上社会转型时期，往往也是弱势群体问题凸显时期，这一时期弱势群体问题常常成为社会风险的根源所在，民富则国富，民强则国强，所以在这样的时期社会救助得当与否就成为社会变迁成败的重要因素之一。压力也是动力，挑战中孕育着机遇，转型时期因而也往往成为社会救助制度的重要创新时期。在西方，英国工业革命时期，为解决因圈地运动而造成的大量失地农民的生计问题，英国政府颁布了在世界社会救助的历史上具有里程碑意义的《济贫法》。《济贫法》规定由国家直接出面接管或兴办慈善事业、救济贫民。《济贫法》第一次以法律的形式确定了国家（政府）对弱势群体的责任和义务，开启了社会救助制度之先河。20世纪30年代经济大萧条期间，为有效化解大量贫困现象可能带来的社会风险，促进国民经济的恢复和发展，美国制定了其历史上第一部《保障法》，着力构建覆盖全体居民的社会保障体系；而英国则废除了已经实施三百多年的《济贫法》，代之以新的公共援助制度，现代社会救助制度由此而诞生。社会救助理念由原来的恩惠慈善观转变为国民权利、政府责任观；救助行动不再仅仅是教会、私人和地方政府的自发行为，更是各级政府的重要职能，成为政府的自觉行为。在中国，1949年中华人民共和国的成立无疑是一场社会大转型和大变迁，面对旧政权遗留下来的物质贫乏、物价飞涨、社会动荡等大量社会问题和社会的巨变、转型导致的弱势群体问题凸显的情况，中国共产党在中华人民共和国成立后不久，就结合我国当时实际，颁布一系列法规，初步确立了新中国的社会救助制度。[1]这一制度，在促进国民经济的恢复和发展，维护当时社会稳定，巩固新生的政权方面发挥了重大作用。由此可见，社会救助在社会转型时期起着举足轻重的作用，当然其实施中所表现出来的一些不足也成为后世对社会救助制度加以改进和完善的重要借鉴。

十一届三中全会召开后，我国进入了改革开放的新时期。改革开放的全方位推进意味着我国进入一个新的社会转型期。改革开放的初期，我国在经济快速发展的同时也缓解了部分社会问题，社会经济良性发展、社会秩序较安定。然而随着改革开放的深入，我国社会运行形势出现了变化：在我国经济高速发展的同时，社会矛盾和社会问题也日渐凸显——两极分化严重、贫富差距悬殊、城乡差距越来越大，出现了经济发展与社会发展不协调的局面。社会问题需要相应的社会政策加以解决，为了适应新的社会发展形势，我国提出了建立和谐社会的发展战略。在原有社会保障制度的基础上，开始着手探索建立适应新的时代需求的社会保障制度。经过20多年的探索、发展与规范，目前，我国在城镇基本建成了比较完善的社会保障体系。然而，受制于我国传统的城乡二元化的社会结构，农村地区的社会保障制度建设严重滞后，这显然不利于我国城乡一体化发展与社会的和谐。因此，近年来我国政府加强了对农村社会保障制度的构建。社会救助是社会保障体系的基本构成部分，是专门针对弱势群体而设定的一套制度，在社会中起到“兜底”的重要作用。而社会中最需要进行救助的群体，就是最弱势的群体。因此，从这种意义上来说社会救助是社会保障体系中最重要，也是应该最先建立的部分。从发展过程来看，我国农村社会救助体系建设在近年取得了较快发展，从农村最低生活保障制度到农村医疗救助制度再到农村临时救助制度等，救助的种类日趋多样、受益的人群日益增多、体制机制日趋完善。现代社会，社会救助成为国家的一项基本责任，而完备的制度设计是一个国家履行好这一责任的基础与前提，也是社会得以良性有序运行的重要条件。因此，分析当前我国农村社会救助制度的实施效果，探究实施效果的影响因素从而推进我国农村社会救助制度的完善意义重大。